新时代“枫桥经验”在地化视域下多元纠纷化解机制的生成与应用——基于陕北Z镇的案例探究

马 成 郑宗耀 高宏炜

一、引言

多元矛盾纠纷化解机制既是社会良性运行的稳定器,也是社会治理体系的重要组成部分。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》等文件中明确指出,为推进调解、仲裁、行政裁决、行政复议、司法调解、诉讼的有效衔接,应构建新型矛盾纠纷化解机制。(1)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,2014年10月28日,载中国政府网,https://www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm。2023年8月26日访问。(2)《深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》,2021年9月28日,载最高人民法院网,https://www.court.gov.cn/fabu/xiangqing/324741.html。2023年8月29日访问。中央政法工作会议(2021年1月10日)进一步提出,深入开展矛盾纠纷排查机制,将社会矛盾化解在基层。党的二十大首次将新时代“枫桥经验”写入党的大会报告,为正确处理人民群众内部矛盾,进一步构建多元化的矛盾纠纷处理机制指明了航向。(3)《中国共产党第二十次全国代表大会的报告》,2022年10月16日,载中国政府网,https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。2023年8月29日访问。2023年11月,习近平总书记在北京接见了全国“枫桥式工作法”入选单位代表,并勉励他们将新时代“枫桥经验”坚持好,发展好。此外,天津、山东、云南等省市也出台了构建及试行多元纠纷化解机制的规范性文件,为建立健全多元矛盾纠纷化解机制提供了有益补充。

发源于浙江诸暨的“枫桥经验”本着“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”的治理思路,依靠村规民约、社会章程,极大地发挥了基层干部调解、群众调解在矛盾纠纷化解中的作用,维护了社会治安的稳定。(4)参见汪世荣:《“枫桥经验”视野下基层社会治理制度供给研究》,《中国法学》2018年第6期。诸暨市还颁布矛盾化解标准,明确矛盾纠纷排查与化解责任,推动综治办、公、检、法、司联动,共同参与到矛盾纠纷化解的过程中。(5)参见褚宸舸:《基层社会治理的标准化研究——以“枫桥经验为例”》,《法学杂志》2019年第1期。同时,多元纠纷化解机制也是协商治理的重要组成部分,诸暨市进一步综合运用民主协商等源头治理方式,实现矛盾的自我消解,进一步提升了基层社会治理的水平。(6)参见马成,薛永毅:《“协商治理”:诸暨市城乡治理的实践与经验》,《民间法》第22卷,第356—371页。近年来,部分地区已经关注到将“枫桥经验”中的多元纠纷化解机制与本土特色调解机制相结合,如四川成都的“坝坝会”、山东胶东地区的“拉呱夜谈”等都引入了多元矛盾化解机制。但是,具有地方特色的多元矛盾纠纷化解机制的构建与经验总结依然处于起步阶段。

商贸集镇人口密集,经济活跃,居民以经商为主,因此不可避免地产生较多矛盾纠纷。矛盾纠纷的化解对于商贸集镇经济社会的良性运行,社会治安稳定尤为重要,但是,目前鲜有学者对商贸集镇的矛盾纠纷化解机制的构建与运行进行研究。出于以上几点,本文从社会治理法学、法律地理学的视角出发,选取陕北Z镇作为研究样本,总结Z镇在实现新时代“枫桥经验”在地化,构建新型多元纠纷化解机制过程中的经验,并在此基础上分析其背后蕴藏的治理学逻辑。

二、研究回顾

多元纠纷化解的实践自古有之。德主刑辅、以和为贵的思想是中华法系的重要内容,(7)参见刘晓林:《中华法系新诠》,《法制与社会发展》2022年第5期。也是多元矛盾纠纷化解机制的主要源头之一。沈国明(2022)从扬弃“息诉”的角度出发,肯定了中华传统法治文明中的“息诉”对于缓解社会矛盾的积极意义,并指明通过调解的手段,协调当事人之间的利益冲突,有利于减轻法院的办案压力。(8)参见沈国明:《中华法系文化要素的发掘与发展》,《东方法学》2022年第1期。郝铁川(2022)指出,当今我国的刑事和解、民事和解,行政和解是对中国传统法治文明调解规定的传承与创造性转化。(9)参加郝铁川:《中华法系的创造性转化》,《东方法学》2022年第1期。但是,现有的研究成果并没有回答在实践层面如何将传统法治文化的调解与当今社会实际相结合,进而构建新型多元纠纷化解机制的路径问题,仅仅是从理论出发,证明了构建以传统法治文化与现代法治文明相融合的多元矛盾纠纷化解机制的可行性。

面对以上问题,部分学者以“枫桥经验”为切入点,探索在“枫桥经验”形成与发展时期多元矛盾纠纷化解机制的构建与应用。李霞(2019)指出,政法、综治、维稳、司法行政、人民等力量的共同参与是从单一模式调解向多元调解变革的必由之路,也是“枫桥式”调解的典型做法。(10)参见李霞:《新时代“枫桥经验”的新实践:充分发挥法治在基层社会治理中的作用》,《法学杂志》2019年第1期。王斌通(2018)以矛盾纠纷化解中的“新乡贤”参与为视角,认为“新乡贤”作为多元矛盾化解机制中的社会力量,其在处理群体性事件和宗族争端中更易得到信任,最终促成矛盾的调解。(11)参见王斌通:《新时代“枫桥经验”与基层善治创新——以新乡贤参与为视角》,《国家行政学院学报》2018年第4期。赵秋雁、贾琛(2022)则从创新发展“枫桥经验”的角度提出,综合应用和解、调解、仲裁、复议、诉讼等方式,坚持“多元化解”的理念,实现诉讼与非诉讼争端解决机制的衔接。(12)参见赵秋雁、贾琛:《新时代“枫桥经验”的法治价值及其创新发展路径研究》,《北京师范大学学报(社会科学版)》2022年第3期。

此外,也有学者通过实地调研的方式,总结某一地区的多元矛盾纠纷化解机制的经验。如陈强、郝金英(2019)以北京市房山区建立的“五调对接”机制为接入点,对其运行过程中的经验进行了总结。(13)参见陈强、郝金英:《房山“五调对接”打造北京版“枫桥经验”》,《北京日报》2019年12月7日,第1版。王勇(2012)对甘南藏区的传统纠纷化解方式进行了研究,指出以部落首领为主导的矛盾纠纷化解与以地方政府主导的纠纷解决机制并行是藏区常见的现象。(14)参见王勇:《草场权属、边界互动与纠纷解决》,《法律与社会科学》第10卷,第169—206页。这种独特的矛盾纠纷解决体制在化解甘南藏族自治州草场纠纷中取得了显著的成果。(15)参见银燕:《甘南藏族自治州用群众方法化解草场纠纷:尼江两村“结”解了》,《人民日报》2014年10月23日,第11版。公共管理、社会学领域内的学者也对多元纠纷化解机制进行了较为深入的研究,有将矛盾纠纷化解机制纳入社区共同体或社会共同体,并对其进行整体性研究,阐明多元矛盾纠纷化解机制的运行极度依靠社区中其他要素的力量。(16)参见李慧凤、孙莎莎:《从动员参与到合作治理:社会治理共同体的实现路径》,《治理研究》2022年第1期。也有对具体的矛盾纠纷化解机制进行细化研究,沿着“个案—经验”的研究道路,总结提炼各地多元矛盾纠纷化解方式的精华。(17)参见何得桂、赵倩:《多维互动治理:城镇化进程中基层中基层社会治理创新行为研究》,《学术志》2023年2期。此外,多元纠纷化解机制往往与“精细化治理”“微治理”相联系,(18)参见仲伟军、陶青青:《压力下的权威拓展:基层政府如何塑造非正式治理资源——基于浙江省W镇“仲归侬”的案例分析》,《公共管理学报》2018年第2期。以寻求更高效的居民矛盾纠纷化解指导。

然而,当前鲜有研究将多元矛盾纠纷化解机制放置于一个特定的地理单元进行系统化分析。矛盾纠纷的产生、发展以及所采取的化解方式,与当地的地理环境、历史状况、经济发展水平等因素高度相关。因此,在社会治理法学的研究中,应更加重视“本土法治”中民间智慧的挖掘,并结合当地古今发展状况,探索出一条具有当地特色的纠纷化解道路。

三、地理、历史与经济:Z镇多元纠纷处理机制形成的基础

(一)地理要素

任何制度的产生与发展与其所处的地理环境息息相关。地理环境为制度的产生与发展提供了“空间”,此“空间”不仅孕育了独具特色的地方性制度,更为其壮大提供了庇护。Z镇位于陕西省北部,榆林市榆阳区最南端,总面积59.87平方千米。Z镇境内多山地丘陵,在地质年代无定河的冲刷下,形成了一条西北—东南走向的狭长河谷。Z镇的核心区域就坐落在河谷的最宽处。

无定河沿岸的Z镇不仅孕育出了发达的农业,更是凭借独特的地形,成为了军事重镇和著名的商贸产品集散地。在现代交通普及之前,Z镇不仅扼守着关中地区进入榆林的唯一通道,而且也是晋北、陕北、内蒙古、宁夏之间商贸活动的重要中转站。可以说,自然地理环境是Z镇成为名震一方的商贸集镇的基础,也是Z镇独具特色的多元矛盾纠纷机制形成的重要推动力。

(二)历史要素

Z镇古名为背干川、殷山都。(19)刘述心:《镇川志》,陕西人民教育出版社1999年版,第50页。秦代时属于上郡,此时已为秦防御北方游牧民族入侵的重要军事堡垒。此后,西魏、隋、唐分属抚宁区(安政郡)、银州、隋州。北宋时在无定河旁的滴水崖上始建罗兀城,作为与西夏屯兵对峙的堡垒,后又在无定河对岸修筑碎金镇,属绥德州。明初为抵御蒙古入侵,延绥巡抚张珩建造镇川堡,镇川意为镇守川道之意。清代后,Z镇的军事堡垒地位逐渐降低,取而代之的是商贾云集的商贸重镇。到清末民初,Z镇一跃成为晋陕通往甘肃、宁夏、内蒙古的交通要地,同时也成为陕北地区重要的商品集散地和皮毛交易市场。在陕甘宁边区时期,Z镇作为边区与国统区商品贸易市场,商贸活动得到进一步繁荣。(20)参见王年年:《镇川方言成语研究》,硕士学位论文,陕西师范大学,2017年。

历史上的Z镇曾两次设县,并作为榆林地区的政治中心。其中,第二次设县是在1946年,陕甘宁边区将榆林、米脂、横山析置设县,进一步加强了Z镇作为陕北地区商贸中心的地位。从北宋设立与西夏、北方游牧民族进行商品交易的“榷场”算起,Z镇作为商贸重镇已有900余年。(21)参见高扬:《重塑千年古镇 再现“镇川荣耀”》,《榆林日报》2020年5月21日,第5版。高度发达的商贸活动必将伴随着因商贸而起的矛盾纠纷,在历史发展的过程中,Z镇形成了独特的矛盾纠纷化解机制。当矛盾纠纷产生时,Z镇人民便会前往古镇中心的“议事堂”,在家族长老、乡绅、地方官员的共同参与下,矛盾双方“坐下来,喝喝茶,谈一谈”,找出矛盾产生的症结,共同寻求解决方案。

(三)经济因素

随着改革开放后电子商务的兴起,Z镇作为商贸集散地的地位逐渐减弱,Z镇经济元气大伤,多年来积攒的社会矛盾在短时间内爆发,对社会治安、平安乡镇的建设造成了巨大挑战。表现在:(1)20世纪90年代至本世纪10年代间,居民信访数量呈现激增趋势;(2)居民矛盾纠纷的激烈程度和纠纷日渐广泛,对矛盾纠纷化解造成了严峻的挑战;(3)公共管理机关人力资源不足的现象逐渐明显,面对日益增多的各类矛盾纠纷,显得杯水车薪。

为此,Z镇党委镇政府在坚决落实榆阳区“五级五长”“网格化治理”的基础上,详细分析了商业集镇矛盾纠纷产生的源头、类型特征,并找准经济发展这一降低矛盾发生率的关键点,以现代物流业、旅游业为切入点,大力发展经济,带动就业,减少矛盾纠纷的产生。在此背景下,Z镇在深入贯彻新时代“枫桥经验”,逐步构建系统化的矛盾纠纷化解机制,初步实现了矛盾纠纷的自我化解与“不上交”。

四、新时代“枫桥经验”的在地化:Z镇多元纠纷化解机制的运行

基层政府是国家与社会的重要链接点,也是“条”“块”的汇总点。(22)参见周雪光:《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》,《社会学研究》2008年第6期。“枫桥经验”自诞生之初就体现出国家干预与社会自给的平衡,党领导下整合各类治理资源化解矛盾纠纷是“枫桥经验”不变的主线。(23)参见彭小龙:《“枫桥经验”与当代中国纠纷解决机制的变迁》,《中国法学》2023年第6期。从本质上而言,Z镇的多样纠纷化解机制属于行政机关主导的纠纷化解机制。在新时代“枫桥经验”的指引下,Z镇通过广泛的调查研究,结合本地民风民俗和传统调解规范,创新打造了一系列纠纷化解方法。

(一)打造“双六模式”,确保矛盾纠纷的高效化解

“双六模式”是新时代“枫桥经验”中情感治理理念与Z镇镇情实际相结合的具体体现,其本质是发挥基层干部熟悉乡村社会的优势,在治理学的指导下,对矛盾纠纷实行“技术化”治理。同时,在特定的场域下,体现出国家公权力温情的一面。具体而言,“双六模式”是指六个矛盾纠纷解决步骤,六种矛盾纠纷解决方法。六个矛盾纠纷解决步骤可以归纳为“听、稳、问、分析、建议、对策”。其中,“听”主要是领导干部、人民调解员在化解矛盾纠纷的过程中,摒弃先入为主和厌烦的心理,当好反映人的“忠实听众”。“稳”主要是通过如“一杯水”“一把椅子”等亲切行为,使得反映人感受到,来自政府机关的关心,稳定反映人的情绪,避免越级信访的发生。“问”主要是通过矛盾纠纷化解主体向反映人仔细询问问题发生的时间、地点、人物、内容4个要素,把握矛盾发生的焦点问题。在询问问题过程中,矛盾纠纷化解主体使用商量、建议的口气,仔细向反映人说明其所反映问题的合理性。“分析”矛盾纠纷发生的前因后果、纠纷跨越的时间、牵扯的主体及影响面,并进一步思考采取什么样调解方式、问题可以解决到什么样的程度、达到什么样的效果。“建议”是以商量的口气,对矛盾纠纷的双方(或多方)提出解决问题的建议,对于调解无法解决事件,劝导其通过司法方式解决。“方案”是结合反映人的意见,综合形成对矛盾纠纷的解决方案。此解决方案需要符合法律、道德的要求,并促使反映人发自内心的真正认可此解决方案。

为配合矛盾纠纷化解的“六步骤”,Z镇推行了凉冷处理法、情理处理法、举例处理法、扶正处理法、间接处理法、强硬处理法六种方法,对不同矛盾纠纷进行分类指导。其中,凉冷处理法主要是针对性格急躁、容易冲动、反映问题方式激进的反映人。对待有以上特征的反映人需要通过谈话、安抚等方法,缓和反映人的情绪,并给予其一定的冷静时间。情理处理法主要应用于家庭成员内部、邻里之间所爆发的矛盾纠纷。在此类矛盾的调解过程中需要引导反映人与被反映人进行换位思考,并动之以情理,实现双方的相互谅解。举例处理法主要应用于反映人之间相互怄气,导致调解陷入困境的矛盾纠纷。矛盾纠纷化解主体通过列举典型事例,讲明道理,分析怄气的弊端,鼓励矛盾双方以积极的态度,解决矛盾纠纷。扶正处理法通过矛盾纠纷化解主体全面调查,对有理有据的问题反映人进行支持,对于提供虚假证据、强词夺理的问题反映人进行批评,以此维持多元矛盾纠纷化解机制的正常运行,抵制不良风气。间接处理法是“双六模式”六种方法中最能体现矛盾纠纷化解主体多元性的方法。部分反映人出于对政府的不信任,导致调解工作无法顺利进行,通过邀请反映人亲朋好友、退休领导干部或有威望的人士参与矛盾纠纷化解工作,以打消反映人的顾虑。第六种方法是强硬处理法,这种方法主要针对无理取闹、胡搅蛮缠来威胁政府,企图获得不正当利益的行为。面对这样的反映人,政府首先向其讲明相关的法律法规,在其仍不收手后采取强硬措施,以进行制止。

新时代“枫桥经验”既强调法律规范和国家权威的作用,也重视建构法治与自治相互协作的双重治理规范。(24)参见刘钰:《中国政法体制下“枫桥经验”的演进历程与新时代发展》,《毛泽东邓小平思想研究》2022年第8期。在“双六模式”的加持下,Z镇成功调处了以“退役军人安置事件”为代表的若干疑难问题,并于2022年实现了全镇“零上访”。“双六模式”在运行的过程中,成功调动了政府部门、人民调解员、派出法庭、居民多方主体的参与积极性。在政府的引导下,将所有利害关系人聚集到一起,共同讨论相关问题的解决,为形成“协力治理”而努力。(25)参见陳金貴:《治理之理論與發展》,《公共治理》第1卷第1期。另一方面,“双六模式”的成功不仅因为它是新时代“枫桥经验”与Z镇镇情实际的结合,更在于其与时俱进,有效应对了各类矛盾纠纷,维护了社会治安。

(二)通过“655模式”,构建矛盾纠纷溯源、调解、回访一体化机制

“655模式”是Z镇首创的社会治理模式,旨在通过综合治理的方式,实现矛盾溯源、调解、回访的闭环。具体分为“六大行动”“五个坚持”“五治融合”,其与“双六模式”同为新时代“枫桥经验”在地化的重要成果,也是Z镇矛盾纠纷化解机制的重要支柱。

1.“六大行动”的应用与成效。“六大行动”是以“系统集成”方法充分调配治理资源,动员多元主体参与社会治理的具体方法。(26)参见马成、郑宗耀:《新时代“枫桥经验”创新发展的榆阳模式》,《中国社区报》2023年11月3日第2版。为有效化解矛盾纠纷,由Z镇领导干部带头,持续深化入户走访工作,排查矛盾纠纷。通过宣讲工作调动党员、群众参与矛盾纠纷化解的积极性,鼓励党员、群众将身边的矛盾纠纷上报给村委会、有关负责干部或人民调解员,力争将矛盾纠纷化解在源头阶段。

民间调解属于基层群众自治的范畴,又是最低一级政府(乡镇)建立“政府—居民”矛盾纠纷化解机制的关键一环。由于“基层精准治理不可能定律”的存在,通过引领社会力量参与纠纷化解显得极其重要。(27)参见贺雪峰:《监督下乡——中国乡村治理现代化研究》,2021年7月第1版,第194—196页。在“六大行动”中,Z镇政府、人民法庭通过普法宣传,引导社会自组织参与、与商会合作等方式,仔细排查商户之间的矛盾纠纷。对于易于解决的问题,就地发动群众,通过民间调解的方式解决。这种做法不仅实现了“小事化了”,节约了矛盾纠纷调解资源,也有效减少了法官的工作量,使得司法力量可以集中于办理复杂矛盾纠纷。

“唯有在实际社区生活中亲身体会到的,才是活的文化。”(28)参见吴文藻:《论社会学的中国化》,商务印书馆2010年版,第442页。Z镇将镇文化广场作为宣传邻里和谐、有序竞争、诚信友爱、互帮互助优良传统的前沿阵地;着力建设法治文化广场,以文化长廊的形式向人民群众宣传基本法律知识;逐步培育以“重商重信、遵纪守法、和睦相处”为主要特征的社区文化,为将矛盾纠纷源头化解奠定了重要基础。

2.“五个坚持”打造平安乡镇。多元矛盾纠纷机制运行的目的是尽可能地消除社会不安定因素,为人民群众创造安全、稳定的生活环境。“五个坚持”的首要环节是“坚持党建引领,强化组织保障”,打造一支高素质的党政干部,发挥党员在基层治理中的战斗堡垒作用。在基层社会治理中,党建引领是一种自上而下的国家力量,而居民自治是一种社会生态,二者并不矛盾。(29)参见刘亚秋:《基层社会治理何以有效——一项对社区在地文化的社会学分析》,《社会科学辑刊》2023年第1期。Z镇目前已经构建起“镇—村—村民小组”一体化的党建引领机制,将党的组织建设贯穿于工作的全过程。同时,通过各种形式的宣讲会、培训会进一步加强党员干部服务群众的意识,鼓励党员特别是有丰富基层工作经验的退休老党员参与居民矛盾纠纷化解工作,进一步完善多元矛盾纠纷化解机制。

“坚持需求导向,多举措服务群众”是Z镇多元矛盾纠纷化解机制构建与运行的重要基础。“大走访”与“大下访”由于开展范围广,任务压力大,在排查矛盾纠纷时只能发现个人与村组、邻里之间、商户之间较为明显的矛盾纠纷。而对于发生在家族成员、家庭成员之间较为隐蔽的矛盾纠纷,更多地还需依靠群众自身向镇政府、人民法庭、村委或村组进行反映。在对人民调解员的访谈中,人民调解员明确表示其所经手的绝大部分矛盾纠纷调解都是当事人或利害关系人自己主动向人民调解组织寻求帮助。这一方面反映了人民群众对调解组织信任感的增强,另一方面则反映出镇政府、人民法庭、社会组织矛盾纠纷源头治理的不足,不能有效发现隐藏较深的矛盾。因此,应在鼓励干部下沉到乡村、社区聆听群众意愿的同时,发现潜在或较为隐蔽的矛盾纠纷,尽可能地从源头化解矛盾纠纷。

“坚持系统思维,推进综合治理”“坚持服务大局,促进全面发展”,是Z镇多元矛盾纠纷化解机制的重要保障。多元矛盾纠纷化解机制在运行的过程中,会面临新情况、新问题,及时将相关信息反馈给政府、人民法庭、调解组织,助力平安乡镇的建设。Z镇党政干部通过多轮研判,最终将近年来矛盾纠纷增多的原因归咎于商贸集镇和交通枢纽地位的减弱,导致经济发展陷入停滞。近年来,Z镇从经济入手,推动产业经济的转型,并带动旅游、文化等其他领域的建设,实现全面发展,从根源上降低矛盾纠纷的发生率。为此,Z镇投资2000万元,完成了违章建筑拆除、环西路建设、商旅文化园建设、南大街破损路面修整等一系列工程,为全面发展提供了保障。

3.深入推进“五治融合”,将矛盾纠纷化解在最基层。喻少如等认为,“五治融合”包含了以多元共治格局为依托、以满足基层群众为核心、以促进乡村善治为目标、以现代化的治理方式为载体的意蕴。(30)参见喻少如、黄卫东:《公共法律服务融入乡村治理的逻辑转换及其实践进路》,《西北民族大学学报(社会科学版)》2022年第6期。多元矛盾纠纷解决机制的构建与运行与“五治融合”息息相关,在“五治融合”的组成部分上,“法治”“德治”“政治”“智治”“自治”都可以直接作用于矛盾纠纷化解。

自2022年以来,Z镇积极响应区委号召,将“三治融合”升级为“五治融合”,改“653”模式为“655模式”,并迅速完成了配套设施的建设。同时,Z镇对矛盾纠纷进行分类,将其归纳为积压矛盾、新产生矛盾和“假矛盾”。其中,积压矛盾是多年未能发现或者是未能有效调解的矛盾。对待此类矛盾,五治融合中“法治”“德治”“政治”“自治”共同参与。例如,在处理一起因宅基地使用导致的长达15年的邻里矛盾中,Z镇政府协调其所在村的村民委员会、当地较为有威望的老人、司法所工作人员、领导干部、人民调解员共同参与调解,向矛盾双方说明相应的法律法规,详细了解事件发生的经过,并在实地调查,听取各方意见的基础上,向矛盾双方宣传邻里和睦的观念,寻求双方都可以接受的处理方案,最终解决了这起陈年矛盾。

发展新时代“枫桥经验”要求在纠纷化解的过程中,采取灵活多样的方式,根据纠纷种类,选择适合的方式。对于新产生的矛盾,Z镇政府主要采取了“德治”为主,“法治”为辅的解决方案。新产生的矛盾在被发现后一般处于矛盾的初期阶段,常常没有错综复杂的情感、利益关系。对待这类矛盾,不必拘泥于刻板的矛盾纠纷化解流程,而是要融入地方风俗,创新化解形式。茶馆、办公室、居民家中都可以作为矛盾纠纷化解的场所。重点借助乡村能人、老党员、老战士、新乡贤等具有一定威望的居民,对矛盾双方分别谈话,鼓励矛盾双方遵守传统美德,共同为化解矛盾纠纷而努力。

“假矛盾”是借虚构或夸大矛盾争议,无理取闹,企图获取非法利益的现象。对待此类问题,Z镇采取以“法治”为主,其他治理措施为辅的化解形式。具体方法为:首先向其进行法律宣传并进行劝导,使其清楚自身行为的性质以及所带来的后果;对于经法律教育并详细说明行为后果仍然继续无理取闹,威胁村委会、镇政府、人民法庭、调解员等代表公权力机关或个人的居民,将依法扭送公安机关处理。

(三)Z镇多元矛盾纠纷化解机制运行的配套措施

为顺利保障“双六模式”“655工作法”顺利实施,Z镇建立了一系列保障配套措施。其中,较有代表性的配套措施是“模块化治理”和“议事堂”。

Z镇的“模块化治理”是以新时代“枫桥经验”中网格化治理和榆林市“五级五长”制度为基础,结合Z镇镇情构建的新型治理方式。其实,“模块化治理”最早起源于浙江衢州,其通过党建引领、资源下沉、扁平化治理的方式分为大党建、大治理、大经济、大执法、大社区五大模块。但是,Z镇的“模块化治理”与浙江衢州的实践有所不同,Z镇将其分为了组织模块、自治模块、平安模块、调解模块、服务模块和激励模块。相比而言,Z镇构建的“六大模块”应用性与实践性更强,更加贴近人民群众,成为多元矛盾纠纷化解机制运行的重要保障。

在调研过程中,当地领导干部、商户、村民提到一句当地谚语:“评理就去万善桥,全村快乐没烦恼。”为助力多元矛盾化解机制的运行,Z镇创新打造了“万善桥评理堂”,内设信访登记室、谈话室、德育室、联席会议室等机构。评理堂的工作人员由“两代表一委员”、镇纪委、公安、土地、司法等部门,以及群众代表和人民调解员兼职担任。当群众遇到矛盾纠纷时,可以自主选择“评理堂”工作人员主持调解。群众选择的“评理堂”工作人员也可以根据矛盾纠纷的类型,邀请其相关领域的其他工作人员共同参与调解。如今,“评理堂”不仅仅是在固定场所进行矛盾纠纷化解,工作人员还经常走向田间地头,了解争议发生原因,和居民一起通过协商的方式解决矛盾;并在全镇19行政村打造村民“说事堂”,实现“干部议事、集体说事、定期说事、为民和事、民主监事”,将矛盾纠纷化解在社会最基层,助力榆阳区社会治理现代化。

五、矛盾纠纷化解何以成功:Z镇成功的逻辑

在当代中国的社会治理实践中,党建引领、网格化治理、立足地方实际三个要素缺一不可。Z镇多元矛盾纠纷机制取得成功的原因就在于在借鉴新时代“枫桥经验”的基础上,通过“强党建”、创新矛盾纠纷化解方式、传承传统纠纷化解特色,实现了对新时代“枫桥经验”在地化改造,切合了当地居民矛盾纠纷化解的实际需要。

(一)实现新时代“枫桥经验”在地化,创新纠纷化解方式

进入新世纪以来,农村空心化、农民原子化、乡镇人口流失现象日益严重,传统的农村大家族模式的矛盾纠纷化解方式效果进一步衰弱。为应对当前乡村治理状况的变化,代表国家公权力的地方政府采取更积极的方式,参与到乡镇的矛盾纠纷化解工作中。(31)参见张林江:《从“送法下乡”到“法治乡村”——中国乡村法治建设的社会学考察》,《政治与法律》2023年第2期。新时代“枫桥经验”在地化的逻辑机理在于将“枫桥式工作法”与当地实践融合,实现从“外来性治理理念”到“内生性治理理念”的转变,更好地指导当地的社会治理。“枫桥经验”形成与发展经历了“顶层倡导—基层创新—中层承接—理论提炼—全国推广”五个关键环节,使“枫桥经验”由地方性经验提升为全国性经验。(32)参见刘磊:《通过典型推动基层治理模式变迁——“枫桥经验”研究视角转换》,《法学家》2019年第5期。“双六模式”在推行的过程中,实现了行政调解、人民调解的整合,结合Z镇特有的民风民俗,批判继承以“议事堂”为代表的传统调解方式,并汲取了新时代“枫桥经验”中多元矛盾纠纷化解实践的精华,将其融入到以新时代“枫桥经验”为代表的当代矛盾纠纷化解的全过程,实现了“枫桥经验”在Z镇的二次内化。

依托“双六模式”与“655”工作法吸纳当地群众、新乡贤、行业组织参与矛盾纠纷化解。从学理上而言,政府、社会、居民共同参与的矛盾纠纷化解机制的构建与运行是Z镇乃至榆阳区服务型政府建设的表现,并适应了“强国家—强社会—强治理”社会治理格局建设的需要,不仅为党建引领社会治理赋能增效,而且进一步促成了全国性治理经验的本地化。(33)参见强世功:《“法治中国”的道路选择——从法律帝国到多元主义法治共和国》,《文化纵横》2014年第4期。面对Z镇商业集镇地位的衰退、人口流失加剧、居民之间矛盾纠纷增多的现象,Z镇主动寻求变革,对“网格化治理”和“五级五长”进行创新,构筑了“村组—村—镇”三级矛盾纠纷化解机制,对不同类型的矛盾纠纷进行了分流,在保证矛盾纠纷高效率化解的同时,减少了工作人员的压力。在矛盾纠纷处理的过程中,Z镇并不拘泥于《矛盾纠纷化解工作方法》,而是以降低群众矛盾纠纷化解成本为目的,将居民家中、田间地头、村民委员会、平安工作室等全部作为处理矛盾纠纷的地点,实现了群众可以在“自家门前”解决矛盾纠纷。依靠一批政治觉悟高、业务能力强的矛盾纠纷调解工作队伍,充分发挥“德治”的教化作用、“法治”的规范作用、“自治”的民主作用、“政治”的引领作用,“智治”的支撑作用,并以情感治理的方式,确保了矛盾纠纷的有效化解。

(二)充分发挥党组织对治理资源的整合作用,变“条块分割”为“条块结合”

在建设共商共享共治的社会治理体系过程中,党建引领已经成为推动多方主体协同共治和提升社会整体治理能力的重要制度安排。(34)参见蒋建森、邵安:《新时代“枫桥经验”:从治理方案走向治理范式》,《浙江警察学院学报》2023年第5期。Z镇多元矛盾纠纷化解机制的构建与运行离不开“强党建”的支撑。在“强党建”的作用下,Z镇实现了对基层社会治理中“条”“块”的整合,将矛盾纠纷化解工作统一在镇党委、镇政府的领导下,有效整合了矛盾纠纷调解资源,提高了调解效率。以一种柔性的方式,解决了国家与社会之间秩序与活力将兼容的问题,(35)参见李朔严:《政党统合的力量:党、政治资本与草根NGO的发展——基于Z省H市的多案例比较研究》,《社会》2018年第1期。调动了多方组织参与矛盾纠纷的积极性。

Z镇的矛盾纠纷化解队伍中,除了专任的人民调解员外,其他成员都有行政、公安、司法、村委会等机构的工作人员兼职担任,其中还有一定数量的退休干部、新乡贤和有一定威望的老人。Z镇通过强党建的方式,将这些来自各行各业的工作人员进行有效整合,凝聚成强大的合力,为多元纠纷化解提质增效。

同时,Z镇创造性地将党建融入了“网格化治理”中。依托“五级五长”制度,建立全科网格体系,将党建融入到“网格化治理”的全过程。Z镇是重视党员中心户的建设,将党建深入全科网格的最末梢。通过民主生活会、常态化的政策宣讲,提升党员中心户为人民群众服务的能力。当遇到矛盾纠纷时,党员中心户会第一时间前往矛盾纠纷发生的地点、家庭了解情况,对简单矛盾纠纷进行调解,并将矛盾情况上报给上级网格。若发生复杂矛盾纠纷,党员中心户还需作为配合镇、村、村组矛盾纠纷化解工作人员进行矛盾纠纷化解。

(三)传承地方矛盾纠纷化解特色,发挥传统习俗的积极作用

新时代“枫桥经验”不是一套死板的公式,将“枫桥经验”融合Z镇传统的矛盾纠纷化解方式,可以有效缓解新时代“枫桥经验”在Z镇实行过程中的“水土不服”。以传统习俗为媒介,推动新时代“枫桥经验”进一步深入纠纷化解,是Z镇的一大特色。近年来,Z镇重点传承“议事堂”这一传统矛盾纠纷解决方式,以展板的形式讲述“议事堂”的起源、文化及典型案例,鼓励居民通过协商议事的方式解决矛盾纠纷。同时,Z镇着力提升村规民约及行会协议的质量与水平,并发挥好村规民约和行会协议在矛盾纠纷化解工作中的作用。由镇主要党、政干部牵头,以枫桥镇为样板,结合本土民风、民情及传统习俗,全方位对村两委、商会及社会组织详细指导,促使相关主体在不与法律法规相抵触的前提下,将Z镇在千年历史发展过程中所积累的矛盾纠纷化解优秀文化写入村规民约及各类行会协议中。该项举措不仅让矛盾纠纷的调解有了更多的依据,也让“以和为贵,诚实守信”为核心的传统文化焕发出生机。

六、Z镇多元矛盾纠纷化解机制的不足与对策

尽管Z镇近年来在多元矛盾纠纷化解机制的构建与运行方面取得了突出成效,保持了矛盾纠纷的高调解率,极大地缓解了人民法庭的办案压力,但是依然存在着一些问题,这些问题制约着Z镇多元矛盾纠纷化解机制的进一步发展与推广。

(一)Z镇多元矛盾纠纷化解机制存在的问题

1.矛盾纠纷化解队伍中专职人员数量过少。在调和法律的基本价值与本土法治资源间的冲突时,了解当地实际情况的基层干部起到了不可替代的作用,现代法治得以真正深入基层。(36)参见叶阿萍:《论新时代“枫桥经验”的法治化进路》,《法治研究》2023年第5期。Z镇的矛盾纠纷化解队伍正是由一批熟悉镇情、村情的干部、人民调解员等组成。但是,在Z镇的矛盾纠纷化解过程中,除人民调解员外,其他组成人员都是以“兼职”的身份参与到矛盾纠纷化解中。当然,在“条块分割”的体制下,基层政府工作人员面临着极大的工作压力,常有学者用“上面千条线,下面一根针”形容基层工作的现状。

诚然,矛盾纠纷化解只是基层工作过程中的一个方面,乡镇行政机关要同时进行卫生、交通、经济、教育等多项工作,人民法庭则被数量众多的民商事案件困扰。(37)参见王国龙:《法院诉源治理的司法理念及功能定位》,《政法论丛》2022年第6期。在这种背景下,组建以基层党政负责人、人民法庭庭长及法官为核心成员的专职矛盾纠纷化解队伍显然是不切实际的。专职的人民调解员可以全职参与矛盾纠纷化解工作,然而,在Z镇的矛盾纠纷化解队伍中,仅有一名人民调解员。面对大量待解决的矛盾纠纷,人民调解员尽管采取了邀请镇党委、镇政府、人民法庭工作人员以及部分村委会成员参与调解的方式,但是在大量的矛盾纠纷面前依然势单力薄,严重影响了多元矛盾纠纷化解机制的进一步推进。

2.乡村社工组织纠纷化解参与度不高。在多元纠纷化解机制中,社会组织往往是参与矛盾纠纷化解的重要力量。这里的社会组织主要是非营利性的社会工作机构或者是专门的矛盾纠纷化解组织。在社区治理的过程中,社会组织可以利用其灵活性的优势,将政党、社会、自治组织联结在一起,实现治理的最大公约数。(38)参见孔凡义:《政党引领与乡村治理体系再造》,《浙江社会科学》2023年第4期。在Z镇农村空心化日益严重的今天,留守农村的大多数居民以“老”“弱”“幼”等弱势群体为主。在面对此类群体的纠纷过程中,社会工作发挥着不可替代的作用。当遇到矛盾纠纷时,社会工作人员会通过赋权弱势群体合理表达的方式进行有效沟通;当面对弱势群体不合理诉求时,社工会通过专业的方法与其交流,从而避免矛盾激化。(39)参见李文静:《社会工作在社区治理的功能反思与优化路径》,《探索》2023年2期。但是对于Z镇而言,一方面是党政领导、地方居民思想较为保守,从内心深处不信任社会组织,担心社会组织尤其是社工组织的参与会使矛盾纠纷化解工作产生反效果;另一方面则是社会工作人员薪资待遇偏低,下沉至乡村参与一线从事矛盾纠纷化解工作的积极性不高。

3.依然存在照搬“浙江经验”的情况。费孝通先生在《乡土中国》一书中曾指出,乡村社会的维持更多地依靠非规范、非强制性的民间规范。在此基础上,亦有学者认为治理是一种地方性知识。经过数十年的发展,“枫桥经验”的发源地浙江诸暨已经形成了党委、政府、社会、人民法庭共同参与的多元矛盾纠纷化解体系,实现了矛盾纠纷的预防、化解及事后居民关系修复三者关系的衔接。但是,Z镇在学习新时代“枫桥经验”的过程中,不切实际地引入浙江诸暨的矛盾纠纷化解考评模式,过度重视矛盾纠纷的高化解率,进而给人民调解员带来沉重负担;同时在矛盾纠纷的预防方面,过度依靠村民委员会和党员中心户,且矛盾纠纷的排查力度依然较低。

(二)进一步促进Z镇矛盾纠纷化解机制的对策建议

1.加强社会治理人才引进力度。吸引更多人才参与矛盾纠纷化解,首先需要完善人才队伍建设的激励性措施。具体而言,激励性措施可以分为物质性激励、晋升性激励和精神性激励。物质性激励主要应用对象是人民调解员和社会组织。Z镇人民调解员的收入主要是按调解成功的矛盾纠纷按件给予报酬,并没有所谓的底薪。对于一些事实复杂,争议较大且时间跨度长的矛盾纠纷,经常是在人民调解员付出了大量的精力和劳动后,依然调解失败而进入司法程序,人民调解员在此类纠纷中“分文未得”。长期以往,此类纠纷会陷入无人问津的死循环。因此,亟需完善人民调解员和社会组织的激励机制,可以探索实行人民调解员“底薪制”、社会组织“项目制”等激励方式,对于复杂矛盾纠纷,若调解成功,给予更高奖励并降低简单矛盾纠纷每件的调解酬劳标准。晋升性激励主要针对的群体是包村干部及选调生。矛盾纠纷化解工作事关全镇的治安及百姓的生活,只有建立科学合理的晋升制度,将矛盾纠纷化解工作与负责相关工作的基层公务员考评相挂钩,才能进一步激发他们参与矛盾纠纷化解的积极性。而精神性激励是用于矛盾纠纷化解队伍的所有成员,通过公示每人参与矛盾纠纷化解的次数和调解成功率的方式,激励相关成员以更大的热情投入矛盾纠纷化解工作中。

2.大力扶持社会组织的发展。尽管在西部地区发展社会组织受到了社会基础、经济因素、人员素质等多重因素地制约,但是,在Z镇发展社会组织对于促进商贸集镇转型、提升基本公共服务、增强居民生活幸福感方面十分重要。通过发展多样化的社会组织,弥补社工下沉至乡村的障碍影响,并在此基础上,以“情感动员”的方式,调动全体居民参与热情。(40)参见李佳莹、吴理财:《迈向有温度的乡村网格治理——基于情感治理的分析》,《华中农业大学学报(社会科学版)》2022年第4期。

在城镇社区以及基础条件较好的乡村,鼓励退休干部、党员、“新乡贤”牵头成立矛盾纠纷化解专业民间社会组织,将其纳入网格化治理的范围,鼓励社会组织参与解纷工作,使之成为“双六模式”和“655工作法”的重要补充。同时,通过建立社会工作站的方式,为社会工作参与社区治理提供保障,并利用社工与人民群众接触密切的优势,提前发现人民群众之间的隐形矛盾纠纷,完善矛盾纠纷预警与排查机制。

3.进一步结合本地实际,推动“双六模式”与“655工作法”创新。“双六模式”和“655工作法”既是Z镇新时代“枫桥经验”在地化的重要成果,也是Z镇在基层社会治理领域的金字招牌。尽管Z镇是一个商业集镇,但是,当地的矛盾纠纷化解方法依然需要创新。习近平总书记指出:“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重,举全党全社会之力推动乡村振兴,促进农业高质高效,乡村宜居宜业、农民富裕富足。”(41)中央党史和文献研究院编:《习近平谈治国理政》(第四卷),外文出版社2022年版,第195页。“双六模式”与“655工作法”在深入乡镇处理矛盾纠纷的同时,应更加充分地调动本地有威望的老人、“新乡贤”等主体的参与,拓宽新时代“枫桥经验”的适用边界,充分发挥“德治”在维护邻居关系,促成矛盾纠纷解决过程中的积极作用,巩固新时代“枫桥经验”在地化成果。要持续完善领导包村负责制、选调生驻村帮扶制,构建党委、政府、自治组织一体化,以“项目化”运行的纠纷化解机制助力乡村振兴。

七、结语

我国作为一个区域发展不平衡、民族众多、自然条件差异巨大的大国,基本国情决定了任何一项政策在施行的过程中都需要因地制宜。对于西北内陆地区而言,发源于浙江诸暨的“枫桥经验”本身属于“外来品”的范畴,尽管其在多元矛盾纠纷化解、社会治安维护、基层社会治理信息化等方面具有无与伦比的优越性,但是,若将其全盘移植,不可避免地会出现政策与社会基础、经济不相匹配的现象,导致政策效果减弱甚至产生反效果。因此,政策的施行需要根据“制度场域”的不同进行微调,甚至在坚持其基本精神的前提下,需要进行一定的改变,以适应政策运行的环境。(42)参见赵俊鹏:《基层社会治理制度的完善路径——基于制度要素的分析框架》,《学术交流》2021年第5期。

Z镇在多元矛盾纠纷化解机制的构建与运行上,采取了将新时代“枫桥经验”中多元矛盾纠纷化解方式与以“议事堂”为代表的传统调解模式相融合的方法,依靠一批深刻了解Z镇实际镇情的党政干部、地方贤能打造出“双六模式”和“655工作法”,成功实现了“枫桥经验”的在地化,并在多元矛盾纠纷化解方面取得了杰出的成就。新时代“枫桥经验”在地化层面的推广价值是显而易见的,面对我国社会治理体系精细化,尤其是“枫桥经验”“南海模式”等典型社会治理的经验,我们应更加重视在地化的应用,以期取得更大的成果。