武威市乡村土地流转中存在问题及对策建议

文华　赵鸿毅

党的二十大提出了建设农业强国的奋斗目标。建设农业强国就必须提高农业质量效益和竞争力，就要“发展农业适度规模经营”。习近平总书记在2022年中央农村工作会上强调，“发展适度规模经营是现代农业的方向”。适度规模经营有利于大力发展地方特色产业，加快推动农业科技装备，提高农业质量效益和竞争力，实现农业集约化经营，拓宽农民增收渠道。武威是农业大市，贯彻落实党中央适度规模经营政策的积极性很高，全力引导农村土地经营权规范有序流转，逐渐由小户零碎流转向种植大户、农民专业合作社、家庭农场等规模化经营流转转变，呈现出流转形式多样、经营规模扩大的良好态势，有力促进了农业适度规模经营，推进了现代农业快速发展。但在土地流转过程中也暴露出一些问题，本文通过深入调研分析，查找解决问题的对策建议，助力加快建设农业强市走深走实。

一、土地流转现状及成效

近年來，武威市委市政府认真贯彻落实中央、省委省政府关于农村土地经营权流转的一系列政策法规，取得了显著成效。一是健全制度，促进规范流转。贯彻落实中央关于发展农业适度规模经营的方针，先后制定了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的实施意见》《武威市完善农村土地所有权承包权经营权分置办法实施方案》，同时转发了《甘肃省农业农村厅关于加强农村土地经营权流转管理工作的通知》和国家市场监督管理总局和农业农村部制定的《农村土地经营权出租合同（示范文本）》和《农村土地经营权入股合同（示范文本）》，为农村土地经营权依法规范有序流转提供了制度保障。二是加强监管，引导规范流转。全市各级农业农村部门在学习宣传贯彻农村土地经营权流转相关政策法规的同时，积极引导流转双方统一使用合同文本，细化流转条款，明确流转土地的名称、四至、面积、用途、质量等级、土地类型、地块代码、合同到期后地上附着物及相关设施处理，土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属等。督促指导各县区严格落实《农村土地承包法》《农村土地经营权流转管理办法》及县区制定出台的实施细则，组织各乡镇对土地流转情况开展自查自纠。对摸排出的土地流转超期限问题，指导流转双方通过补签协议、法院起诉、终止合同等方式进行整改完善；对新增土地流转事项，指导流转双方依法规范签订流转合同，杜绝超期限流转情况的发生，维护了农户土地承包经营权益，促进了现代农业发展，维护了农村社会和谐稳定。三是注重风险防范，加强事前事中事后管控。印发《关于进一步加强农村土地流转用途监管和风险防范工作的通知》《关于进一步做好农村土地承包经营管理和承包纠纷调解仲裁工作的通知》《关于严格落实工商资本租赁农地资格审查和项目审核、土地流转分级备案制度的通知》等文件，指导各县区严格防范农村土地流转用途监管及风险隐患，落实工商资本租赁农地资格审查和项目审核制度、工商资本租赁农地分级备案制度，加强事前审查和事中事后管控，强化耕地流转用途管制，及时纠正查处违法违规使用耕地行为，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。对严重违法违规行为或因经营不善及自然风险、市场风险导致生产经营无法继续进行的，引导流转双方依法解除合同并限期退出，防止出现浪费耕地资源、损害农民土地权益的行为；对承包方流转土地经营权、受让方再流转土地经营权以及承包方、受让方利用土地经营权融资担保的事项，严格按照《农村土地经营权流转管理办法》的规定及时为发包方办理备案手续，并报告乡镇人民政府；督促乡镇做好土地经营权流转合同、台账及相关资料等的归档和保管。四是培育新型经营主体，加快推进适度规模经营。全市围绕打造沿山沿川沿沙三大特色产业带，大力发展牛羊猪禽果菜菌草“8+N”现代农业优势主导产业，实施家庭农场培育计划，推进农民合作社规范提升行动，引进培育农业产业化龙头企业，发展多种形式的适度规模经营。全市依法登记的农民合作社达7046家，家庭农场发展到7960家，培育农业龙头企业215家。新型农业经营主体已成为流转农村土地经营权、发展适度规模经营和特色优势产业的主体力量。五是健全农村承包地管理服务体系，增强服务功能。武威市建立县区流转服务中心4个、乡镇流转服务站95个、村级流转服务点1048个，进一步完善了管理服务体系。建立县级仲裁委员会4个、乡镇调解委员会77个、村级调解小组1048个，构建起“乡镇调解、县区仲裁、司法保障”的土地承包经营权纠纷调解仲裁体系，进一步完善农村土地承包经营权纠纷调解仲裁制度，2023年受理土地承包及流转纠纷175件，调处175件，调处率100%，增强了调处土地流转纠纷的能力。

二、土地流转中存在的问题

（一）规模流转难度大、速度慢

武威市耕地面积660.4万亩，截至2023年7月，家庭承包耕地流转面积为138.75万亩，其中农业企业27.7万亩、农民专业合作社32.52万亩、家庭农场9.56万亩、农户流转65.83万亩、其他主体3.14万亩。土地规模经营面积117.6万亩，只占到全市耕地面积的18qo。规模经营需要耕地集中连片，而集中1000亩左右的耕地会涉及到诸多利益诉求不同的农户，涉及到耕地质量等级参差不齐，涉及到一些小型水渠等基础设施，再加上许多农民外出务工，无法及时沟通协商，诸多因素造成规模流转难度大、速度慢。

（二）科技装备不强，规模经营能力不足，造成产业质量效益竞争力差

一是武威市农业服务体系不健全，适宜规模经营所需智能化多功能农机、节水灌溉技术、水肥一体化技术等配套科技装备设施滞后，严重影响规模经营能力，造成质量效益竞争力差。二是引进培育懂政策善经营的新型经营主体速度慢。青壮年农民大部分进城务工，留在农村的部分人员没有农业经营经验，种植养殖知识能力欠缺，规模经营信息不足。三是适宜规模经营的配套基础设施不完善。如有的地块集中连片后无法有效灌溉；有的乡村道路狭窄，大型农机无法通过等。

（三）土地经营权流转价格刚性上涨，严重制约了规模经营的积极性

为保障农户耕地承包权收益，耕地流转制度只规定了最低流转价格，没有最高流转价格限制。推动规模经营的政策导向及承租方无序竞争，多地出现农民哄抬地租现象，有的地方每亩地租涨到1000元，甚至有的地租涨到了每亩2000元。这样造成规模经营主体利润低效益差，规模经营的积极性受到打击，土地流转受阻。

（四）流转程序不规范，流转监管不完善

为规范土地流转，武威市先后制定下发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的实施意见》《武威市完善农村土地所有权承包区经营权分置办法实施方案》，但在实施过程中仍然出现了诸多矛盾纠纷。土地流转过程没有严格按程序进行，出现了流转合同填写不规范、交易平台不规范、耕地质量认定不规范等问题。有的农户法律意识淡薄，在土地流转中只进行口头约定，不签订书面合同；或签订了合同，但合同不規范，没有明确双方权利及义务，缺乏约束性；或私自流转，流转后不及时到有关部门办理流转登记，等到需用相关手续时才补办流转手续，为土地流转埋下矛盾隐患。还有，考虑到企业经营的连续性和稳定性，存在部分企业经营主体与农户签订的合同超过10年，不符合相关要求。

三、规范土地流转，推进适度规模经营，加快发展现代农业的对策建议

加快建立健全“政府引导、市场调节、农民自愿、依法有偿”的农村土地流转机制，按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，引导乡村土地向家庭农场、农民专业合作社、农业企业等新型农业经营主体流转，促进农业适度规模经营和特色优势产业发展，全面推进乡村振兴，奋力书写武威发展的新时代答卷。

（一）建立健全土地流转监督管理机制，规范土地流转价格区间

广泛深入宣传中央、省、市农村土地承包与流转政策法规，切实提高广大基层干部依法行政、依法办事的自觉性和主动性，增强农民群众维护自身合法权益的意识，营造依法流转承包土地、依法调解仲裁承包纠纷的良好社会氛围。

以乡镇农业农村综合服务中心为依托，建立农村土地流转交易服务中心，规范运作，将区域土地性质、气候条件、土壤状况等信息公开发布，提高土地流转质量和效率。建立健全多部门联动的监督管理机制和片区土地流转价格区间指导意见，明确同一片区土地流转价格上、下限。流转价格下限为近3年最低亩产，流转价格上限应为近3年最高亩产。缩小同区域群众土地流转收入差异，坚决打击哄抬流转价格、违规撬地等乱象，确保农村土地流转平稳健康发展。特别是土地流转合同要详细制定违约责任，到期（或违约期）的地上作物处理办法等，并由司法部门进行见证、确认，防止各类矛盾纠纷发生。通过规范服务，保障农民合法权益。

（二）打造公开、公正、诚信土地流转交易信息平台

2023年以来，武威土地承包经营权及土地流转纠纷发生呈多发态势。为此，要建立县、乡、村三级土地流转交易信息平台，形成县、乡、村三级交易平台统一管理、协作联动的农村产权流转交易市场体系。村股份经济合作社及时收集各组农户待流转土地信息，以组为单位进行登记，建立土地流转信息库，动态掌握土地流转及使用情况。乡镇收集各村土地流转信息，及时掌握全镇待流转土地数量、质量及已流转土地经营状况信息等。县区收集各乡镇土地流转信息，统筹掌握县域内待流转土地供给情况。县、乡、村信息平台第一时间掌握农民专业合作社、农业企业、种植大户的土地需求信息。充分发挥村股份经济合作社在土地供给主体和需求主体之间的媒介和桥梁作用，拉长服务链条，县、乡信息服务中心提供项目策划、项目包装、信息发布、资产评估、询价、经纪代理、纠纷仲裁、融资、保险等业务，覆盖交易前中后期，为交易主体提供全程服务，为土地流转搭建畅通的交易信息平台。

（三）加快高标准农田建设，提高土地流转规模效益高标准农田是指符合田块平整、集中连片、设施完善、节水高效、农田配套、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、具备持续高产稳产条件的农田。加快武威高标准农田建设，通过实施土地平整，小田变大田、坡地变平地，有效解决地势落差大、土地碎片化和质量不高的问题，不断提高土地利用率和土地效益，增强土地流转价值，均衡不同区域农户土地流转收益。加强科技装备，保障有效灌溉，加大农业基础设施建设。铺设输水管道，同步配套水肥一体化设备，达到节水、节肥、省工、增产的效果，为实现规模化种植、集约化经营、专业化生产、产业化发展奠定基础。高标准农田质量高、设施装备强、生产效率高，更受种植大户青睐，可以进一步加快土地流转速度，提高适度规模经营效益。

（四）加快培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系

我们要以发展武威“8+N”现代农业优势主导特色产业为契机，通过村委会积极协调、土地出租方与承租方自愿协商相结合的办法，将农户承包地通过互换方式，集中连片，然后通过土地流转的方式把土地向农业企业、农民专业合作社、家庭农场等种植专业大户集中。加大对规模经营主体的培训力度，邀请农技专家对新型经营主体进行现场培训，解疑答惑，组织农业科技人员深入田间地头做现场指导。通过专家指导种植技术，农户相互交流经验，不断提高新型经营主体的经营管理能力、科学种植决策水平和抗风险能力，发展适度规模经营。同时建立健全各种农业社会化服务体系，为规模经营提供耕种收机械化服务，提高规模经营质量效益竞争力，增强农产品供给保障能力。

（五）推进节水设施全覆盖，保障规模经营主体挣钱增收

水资源短缺是制约武威农业发展的一个重要因素，发展规模经营要求必须实现有效灌溉，为此发展节水农业是唯一选择，推进节水设施全覆盖势在必行。政府做好宣传、培训、引导，进一步转变经营大户思想观念，督促安装大田节水设施，通过规范管理不断提高大田节水灌溉效益。经过实地测算，100亩大水漫灌式种植所需用水量，足够用大田滴灌种植140亩耕地。推进节水设施全覆盖，不仅可以实现节水、省肥、省工，更能在有限的水资源配置下适当扩大种植面积，为大面积土地流转打好基础。建议政府研究出台相关法律法规，把土地流转后的面源污染治理强制纳入流转合同，依法依规保护生态环境。