建立生育支持政策体系 降低生育养育教育成本

刘 耕

人口问题是关系经济、社会协调发展和可持续发展的重要战略问题，［1］我国人口总和生育率的下降给当前的人口与经济社会发展提出了巨大的挑战。党的二十大报告聚焦“降低生育、养育、教育成本”这一事关民生的热点，提出了“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系”的重要举措，是对新时期我国人口形势的积极回应，体现了我国生育政策调整的新方向，对建设具有中国特色社会主义，推动中华民族的伟大复兴具有十分重要的战略意义和长远的历史意义。

近年来，随着经济社会的不断发展和进步，广大人民群众生活水平的不断提高，人民群众对生活本身的要求提出了更高的标准，渴望在生活上得以全方位的改善，各种民生需求更加多样化和具体化，集中体现在生育、养育、教育等方面，显示出鲜明的时代特点。

一、我国目前人口出生的现状

自20世纪70年代我国实行计划生育政策以来，妇女总和生育率一直呈现下降的趋势，2000年以后全国进入了内生性低生育阶段，生育水平长期保持低位。2020年全国第七次人口普查数据显示全国总和生育率己降低到1.3 的历史最低水平，人口自然增长率由20 世纪70 年代的8‰左右下降到2020年的0.15‰，我国人口由建国初期的高出生率、高死亡率、低自然增长率的传统人口再生产类型进入了低出生率、低死亡率、低自然增长率的阶段，导致这一情况的原因主要有以下几个方面：

一是计划生育政策的出台，特别是一孩政策的推行形成了人口生育水平下降的一种惯性。20世纪70年代我国把实行计划生育作为一项基本国策，导致了人口出生规模的逐渐下降，尽管2010年以后我国人口生育政策历经了数次的重要调整，生育率出现阶段性回升，但近几年一直呈现下降的趋势。

二是受经济社会因素的影响，20世纪90年代我国的社会经济进入了一个快速发展阶段，特别是房地产业的迅猛发展，在导致社会经济水平不断攀升的同时，也给人们的生活带来了一定的压力和挑战。宏观生育环境发生了巨大变化，已经进入婚育期的年轻人群一方面对快速提高的生活水平不断地渴望和追求；另一方面经济的快速增长也使得人们的生活面临着巨大的压力和负担，生育、养育、教育成本在不断提高，住房成本快速上涨，家庭抚育子女的经济成本迅速加大，家庭的教育焦虑蔓延到经济社会等领域，导致人口总和生育率不断下降。

与此同时，社会养老保险体系的逐渐完善，家庭对子女的养老需求的降低，媒体对不婚不育观念的传播等都是推动中国生育率下降的影响因素。

三是随着人口流动的速度加快，外出务工人员的急剧增多，文化观念的快速变迁，特别是新型女性对新的生活方式的追求，广泛参与社会经济政治活动，导致许多人选择了晚生、少生或者不生，这种生育观念上的变化导致积极生育政策调整的效果下降，使得我国的总和生育率处在一个较低的波动阶段。

对比世界一些生育率较低的发达国家和地区，我国这样一个发展中国家的生育率水平下降的速度和幅度都是非常大的，过去影响生育水平因素的作用正在悄悄地发生变化，我国生育率走低的过程出现了一些西方发达国家和地区不曾出现的社会经济后果。

以上情况说明人口生育行为作为复杂的经济、社会现象，除受生育政策影响外，人们的生育行为还普遍受经济、社会、文化等诸多因素的影响，人口可持续发展是经济社会文化实现可持续发展的基本条件。

二、长期低生育水平对经济社会的影响

出生人口数量的降低将给我国快速发展的经济社会带来极其重要的影响和挑战。

一是人口结构改变，人口老龄化加速。近年来，受上述诸多因素的影响，我国人口总和生育率进入长期的偏低状态，已很难达到正常人口更替需要的水平，导致了人口老龄化问题的加剧。预计“十四五”期间我国人口将进入中度老龄化阶段，2035 年前后进入重度老龄化阶段，将对经济运行全领域、社会建设各环节、社会文化多方面产生深远影响。

二是生育水平偏低还将使劳动力人口下降，人口总量负增长，从而对经济社会发展带来明显的负面冲击。人口是社会发展的主体，也是影响经济可持续发展的关键变量。［2］一方面，出生率的降低导致入托、入学率的减少，托幼及教育机构的合并，教育成本的攀升。另一方面，人口出生数量降低也导致了社会劳动生产力的减少，社会劳动力成本增加，一些行业出现劳动力短缺的现象，导致整个社会、经济结构发生改变。

三是长期的生育水平低下，出生人口性别比将维持偏高水平。对生育男孩的要求将随之提高，许多家庭因为生育、养育、教育负担，选择只生育一个孩子或不生，家庭生育意愿得不到满足，重男轻女思想将提升。近年来我国放开“两孩”“三孩”生育限制，但出生性别比依然保持在110以上。

四是社会经济负担将进一步加大。由于人口老龄化的速度进一步加快，居家养老的人数不断攀升，家庭和社会负担将随之加大，一方面，卫生医疗机构的压力加重，医保支出过大。［3］另一方面，由于老年群体扩大，离退休人员增加，养老保障体系面临巨大压力。影响整个社会经济发展的进程。

随着影响生育的各种因素发生根本性变化，人口与计划生育政策的调节能力已经减弱，社会、文化、经济等方面的因素成为影响人口生育率的主要因素，从政策上调节出生人口生育数量，放开对生育数量的限制已经不足以使生育水平回升到更替水平，必须站在经济社会发展的战略高度，针对影响人口出生规模的现阶段因素，出台一系列有针对性的政策和措施，使人口的出生数量同经济社会发展相适应。

三、建立生育支持政策体系的紧迫性

多年来党和政府高度重视人口与计划生育工作，针对人口生育水平的持续降低，近年来从国家层面对生育政策进行了不断的调整，出台了一系列相关的政策和措施。比如在生育数量限制上的放开，2013年和2015年通过了“单独二孩”和“全面两孩”的政策，我国的人口发展目标已经逐渐从控制人口数量转变为更加关注人口素质的提高和促进人口长期均衡发展，国家和各地区都先后出台了建立相关社会经济配套体系的政策文件。

2021 年6 月中共中央、国务院印发了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，明确提出了一对夫妇可以生育三个孩子的政策以及配套支持措施。这一政策的提出不仅进一步表明了放开生育数量的限制，同时也证明了党和国家在人口计划生育推行的过程中结合实际所采取的积极措施，显示了实施积极的生育政策的重要性，指明了我国未来人口政策的发展方向。

从过去我国社会几十年的发展历程来看，党和国家在集中精力发展经济，提高人民生活水平，促进经济社会协调发展和可持续发展的同时，始终高度重视人口问题，坚持计划生育基本国策的一贯性，在一些公共服务领域的薄弱部门和机构加大了生育政策的支持力度并增加了服务项目。［4］如免费孕检，提高生育医保报销比例等，进一步降低了某些因素对生育水平提升的阻碍作用。

“三孩”政策的提出和实施对人口生育水平的提高无疑是一个巨大的推动，对改善家庭福利，促进经济社会发展，特别是个人及家庭的发展，推动男女平等，改善人口结构都将产生积极的影响，能够促进人口与经济社会协调发展和可持续发展，降低因人口生育所带来的困惑和风险。

为进一步加大生育支持政策力度，2021年8月全国人大在其修改的《人口与计划生育法》中明确规定国家要采取财政、税收、保险、教育、住房、就业等方面的支持措施，减轻家庭生育、养育、教育的负担。2022年8月国家卫健委等17个部门联合印发了《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，为加快建立积极的生育政策支持体系，推动实现适度的生育水平，促进人口长期均衡发展提供了有力支撑。

各级政府部门也纷纷出台制定了一系列的政策和措施，在发展普惠托育服务体系、完善生育休假和待遇保障机制、构建生育友好型就业环境等方面都做出了具体的规定和安排，建立和完善了积极的生育支持措施。

同时，针对人口老龄化的到来，加大了对老年人的养老体系建设力度，投入了大量资金，出台了一系列政策，在加快培育多层次社会养老机构的同时，启动了居家康复、居家养老等医疗保障体系，加大了经费的投入，确保老有所养、老有所医、老有所教、老有所为，降低了家庭养老负担。

四、建立生育支持政策体系应采取的措施

近年来，国家出台了一系列生育支持政策，党的二十大报告明确提出了“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育养育教育成本”的要求，现阶段全面落实二十大精神，尽快建立一个完整的生育支撑政策体系尤为重要，需要做到以下几个方面：

一是站在人口与经济社会协调发展和可持续发展的角度，从经济社会教育等方面出发，建立一个与之相适应的生育支持政策体系。家庭是生育的基本单位和主体，涉及经济、社会、文化、制度等多种因素，［5］必须以人的全面发展为核心，围绕家庭的建设和发展出台一系列政策，除出台必要的生育政策外，还要体现对家庭生育的鼓励和支持。如对从事个体经济家庭人员的税收减免，发放育儿补贴经费，减免经济收入偏低家庭的子女入托入学费用等，特别是要加大对生育女性的保护，杜绝职业排斥，解除她们因生育失去原有岗位甚至丢掉工作的顾虑。在考虑社会经济影响因素的同时，为广大育龄女性营造一个良好的生活文化氛围，创造一个良好的生育环境。

二是建立一个养育宽松的经济支持政策体系。近年来随着经济社会的发展，养育成本也在不断的增加。《中国生育成本报告（2022 版）》相关数据显示目前全国家庭0-17 岁孩子的养育成本平均为48.5 万元，全国家庭零岁至大学本科毕业的养育成本平均为62.7 万元，城镇家庭0-17 岁孩子的养育成本平均为63 万元，农村家庭0-17 岁孩子的养育成本平均为30 万元，最低收入家庭0-17 岁孩子的养育成本平均为11.6万元。

由此可见，建立成长周期全覆盖的经济支持政策体系具有十分重要的意义。对于家庭来说，生养一个孩子并不是一个短期行为，其过程涵盖从怀孕、生育到孩子成长甚至成家立业的一个长达几十年的过程。在这个过程中，家庭的支持是不可缺少的，从这个角度考虑，为了避免生育所带来的不确定性，调动家庭生育子女的积极性，需要尽快建立完善相应的生育、养育支持政策体系。

现行的生育支持政策大都着眼于降低家庭生育、养育成本，而对子女的成长期发展没有足够的保障，在孩子的整个成长周期父母要投入大量的时间、精力和资金到孩子的教育培养乃至婚嫁当中，甚至在孩子成家立业后，还要继续对孙辈进行抚养。［6］因此，各级政府部门在设计生育支持政策体系的过程中，应当尽可能将孩子的成长周期纳入考虑，为家庭提供长期的生育、养育保障。

三是针对家庭生养孩子的孩次建立全覆盖的生育支持政策体系。一方面要加强对一孩、二孩特别是三孩的生育支持政策体系建立，出台相关政策标准，细化育儿生养补贴办法，在生育保险、住房补贴等方面加大支持力度。在放开生育三孩政策限制的基础上，加大配套措施的出台，同时要针对独女户和双女户加大支持力度和政策支撑，倡导男女平等，降低出生人口性别比，改善人口结构，促进人口与经济社会均衡发展。

同时严禁歧视女婴现象发生，在原有打击非法鉴定胎儿性别、非法做流产引产，保证妇女合法权益的基础上，进一步完善出生人口政策，降低出生人口缺陷，减轻家庭和社会的负担。目前吉林省的抽样调查显示每出生1 000个孩子当中有13.4个是有缺陷的。各级政府部门要加大对出生人口缺陷的重视程度，在出台优先优惠政策的同时进一步加大原有政策的执行力度，开展多种形式的产前诊断和筛查，保持政策的连续性和可持续性，这对提高出生人口质量，特别是提高社会劳动力人口素质具有十分重要的意义。

四是在构建中国生育支持政策体系的过程中，加强政府的领导，强调生育支持政策的连续性和完整性，消除现有政策呈现出的碎片化状态，政策之间互相不关联，各自为政，思想不统一，落实推动难的情况，［7］把完善生育、养育、教育支持政策体系作为落实二十大报告精神，实现第二个百年奋斗目标的一项重要内容抓紧抓好，切实落到实处。

在这个过程中要充分考虑有别于西方发达国家（地区）的生育影响因素，不能生搬照抄国外的生育福利或家庭政策，有针对性地解决我国家庭在生育过程中面临的特殊问题，针对中国社会家庭生育决策的特点建立符合我国国情的生育支持政策体系；建立一个符合我国社会经济文化等多方面发展的全覆盖的成长周期支持政策体系，形成生育支持政策体系自上而下的统一，由主管部门牵头，相关部门统一协调，推进多方协调、配合，形成政策合力。

五是加大对生育家庭的经济扶持力度。家庭生育、养育、教育涉及少生优育、经济负担、子女照料、女性对职业发展的担忧等多种制约因素。要在落实生育政策及配套支持措施上下功夫，促进生育政策与相关经济社会政策同向发力，满足更多家庭的生育意愿，提振生育水平。

落实党的二十大报告精神，在新时代的伟大征程中，巩固人口与计划生育工作取得的成果，促进人与自然和谐共生。［8］我国人口众多的基本国情不会改变，统筹解决人口问题，调整好人口结构，引导人口合理分布，促进人口与经济社会资源环境协调可持续发展，这是对二十大报告的最好贯彻和落实。

党的二十大报告提出中国式现代化是人口规模巨大的现代化。我国是14 亿人口的发展中国家，其人口规模超过了所有发达国家人口的总和。统筹解决好人口问题，推动我国人口与经济社会协调发展和可持续发展，实现第二个百年奋斗目标。在制定政策时必须要审时度势，充分考虑我国的特殊国情，从我国现有的家庭生育单位出发，建立一个完善的生育保障体系，完善的养育保障体系，完善的教育保障体系，并覆盖全社会所有家庭成员。这样才能切实解决好中国家庭目前出现的不敢生、不愿生的问题，解除广大人民群众对生育方面所产生的顾虑，使人口生育率逐渐回升到一个合理的水平上来。