优化人口发展战略 推进中国式现代化

王胜今，杨 晨

党的二十大报告指出“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”“以中国式现代化推进中华民族伟大复兴”，明确提出“要优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。实施积极应对人口老龄化国家战略”。这是以习近平同志为核心的党中央高度重视人口发展，站在实现中国式现代化的宏伟视角下，对新时代推进社会主义现代化建设和人口工作做出的战略判断和方向指引。优化人口发展战略，积极应对新的发展阶段人口问题与挑战，促进人口长期均衡发展，对于推进中国式现代化和中华民族伟大复兴具有重要意义。

一、我国的人口发展战略和新阶段面临的人口挑战

1.我国人口发展战略进入新的历史阶段

人口问题是“国之大者”。党和国家始终高度重视人口工作，坚持人口与发展综合决策，不断完善人口发展战略。随着我国经济社会进入新发展阶段，人口工作也走到了关键的历史节点，开启了优化人口发展战略新阶段。改革开放以来，我国的人口发展战略可以分为三个阶段。［1］

第一阶段是控制人口过快增长战略阶段（1980-2012 年）。从20 世纪80 年代起，我国便把人口发展纳入现代化建设总体战略。为了控制人口的过快增长，保持经济稳定发展，把实行计划生育确定为基本国策。经过30余年的努力，我国走出了一条中国特色的人口发展道路，人口再生产类型实现由高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变，创造了较长的人口红利期，为我国实现经济腾飞奠定了重要基础。第二阶段是完善人口发展战略阶段（2013 年-2021 年）。进入新时代以后，人口发展既面临人口众多的压力，又面临人口结构转变带来的挑战。党中央审时度势，及时完善人口发展战略，逐步调整人口政策，先后出台了“单独两孩”政策、“全面两孩”政策、“三孩”生育政策以及相关配套支持措施，实施积极应对人口老龄化国家战略，牢牢把握了人口发展的战略主动权。第三阶段是优化人口发展战略新阶段（2021 年-）。党的十九届五中全会指出2021 年起我国进入新发展阶段，人口发展战略导向也发生了历史性转变。以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，立足新发展阶段，在二十大报告中提出“优化人口发展战略”，对积极应对家庭变迁和低生育率的政策体系提出了新要求，并将“人口规模巨大”的基本国情作为中国式现代化的首要特征。新阶段优化人口发展战略理顺了人口与发展的大逻辑、大方略、大格局，为人口与经济、社会、资源、环境协调和可持续发展勾画出美丽蓝图。［2］

2.实现中国式现代化需重视新阶段的人口挑战

人口始终是国家发展的基础性、全局性、长期性和战略性要素。习近平总书记在党的二十大报告中首次提出人口规模巨大的现代化，并将其作为中国式现代化的首要特征。正确把握和顺利推进中国式现代化需要科学认识人口规模巨大的基本国情。目前我国人口发展依然面临着诸多挑战。第一，人口负增长成为人口发展新特征且人口规模依然巨大。我国的总和生育率已经降至1.3 的超低生育水平，进入了“后人口转变期”阶段。展望未来，低生育率道路还将继续延伸，人口负增长将会很快到来，但人口规模巨大将持续较长时期，人口总量将长时期保持在12亿以上的高位水平。推进如此规模巨大的人口大国整体迈进现代化社会，其艰巨性和复杂性前所未有。第二，劳动力资源短缺问题加剧。从2012 年起我国15-59 岁劳动年龄人口规模持续缩减，2022 年为8.8 亿人，占总人口的比例为62%；2050 年将缩减至6.5 亿人，占比仅为50%。而伴随劳动年龄人口总量下降，劳动力人口内部也呈老龄化趋势，2020 年全国15-59 岁劳动年龄人口的平均年龄已上升至39 岁。在劳动力市场方面，我国劳动力短缺和就业不充分问题同时并存，如何化解结构性就业矛盾，使劳动力结构与产业结构相协调，实现高质量就业，是我国亟须解决的重要问题。第三，我国的人口结构向重度老龄社会转型，社会抚养主体从“养小”转向“养老”。2020 年我国总体少儿抚养比为28.3%，老年抚养比为29.5%（15-59岁劳动年龄人口=100，后文同），标志着我国已经由传统“养小”社会转向现代“养老”社会。预计到2035 年左右，60 岁及以上老年人口将突破4 亿，老年抚养比将在2035 年前超过50%，进入重度老龄化社会。人口老龄化加剧将叠加人口规模巨大的乘数效应深刻影响经济社会发展，未来的健康、养老、医疗保障等社会风险将持续增大。［3］因此，中国式现代化必须重视新的人口问题，直面艰巨复杂的人口挑战，需要优化人口发展战略。

二、优化人口发展战略，为中国式现代化提供人口支撑

习近平总书记深刻指出：“现代化的本质是人的现代化”。中国的现代化拥有三个“超级”的优势：超大人口规模、超大国内市场和超全工业门类体系，其中超大人口规模是发挥超大国内市场和超全工业门类体系优势的重要支撑。人口发展关系着推进共同富裕、贯彻新发展理念和构建新发展格局的重大战略，是推进高质量发展、塑造大国竞争力的重要基础，因此，优化人口发展战略对推动中国式现代化进程意义重大。

1.优化人口发展战略，为促进共同富裕提供人口保障

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，也是我们党的初心使命之所在，是广大人民群众的共同期盼。共同富裕的基础和前提是大力发展生产力。人口是推进生产力发展的基本要素和动力，共同富裕离不开亿万人民群众的勤劳和创新。“人口规模巨大”是我国的基本国情，既是压力与考验，也意味着优势与红利。习近平总书记强调：“人才是第一资源。国家科技创新力的根本源泉在于人”。进入新时代以来，我国正在进一步从人力资源大国走向人力资源强国，教育水平不断提高，高学历人口快速增加。2021 年全国拥有大学文化程度的人口超过2.18 亿，在学研究生人数超330 万人，科学、技术、工程和数学（STEM）专业毕业生规模居世界第一位。随着各类高层次、高素质人才分布到全国各个行业，国家创新能力进一步提升，发展后劲不断增强。

“实现共同富裕目标，首先要通过全国人民共同奋斗把‘蛋糕’做大做好，然后通过合理的制度安排把‘蛋糕’切好分好。”高质量做大“蛋糕”是分好“蛋糕”的前提。当前我国人口老龄化、低生育率和人口负增长等趋势对社会生产发展带来不利影响，对共同富裕形成新的挑战，亟须我们调整人口政策，优化人口发展战略。从推动共同富裕和社会主义现代化建设全局考虑，我们应该不断优化人口发展战略布局，提高人口素质，积累人力资本，努力形成人才成长、科技创新、产业发展的良性循环，让我国的人才红利越来越厚实，把“蛋糕”做大，使“人口数量多则人才多、创意总量大”的有利因素压倒人均资源稀缺、人口结构老龄化等不利因素，充分发挥我国“人口红利”和“人才红利”，为共同富裕和社会主义现代化建设提供人口保障。

2.优化人口发展战略，为贯彻新发展理念提供人口支持

新发展理念是我国现代化建设的指导原则，是解决发展中的突出问题、推动我国现代化转型升级的根本遵循。创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念是管全局、管根本、管长远的新发展理念，具有战略性、纲领性、引领性，集中反映了党对我国经济社会发展规律的新认识。优化人口发展战略不仅是新发展理念的题中应有之义，更是深入贯彻新发展理念的重要基础。习近平总书记强调：“新发展理念是一个系统的理论体系，回答了关于发展的目的、动力、方式、路径等一系列理论和实践问题。”人口的发展变化有自身的特性，即人口是慢变量，具有周期性、阶段性、渐进性、滞后性等特点，还有平衡性和持续性的内在要求。［4］

当前我国经济社会进入新的发展阶段，人口发展也面临着深刻而复杂的变化，低生育率、人口负增长等成为新的常态，人口老龄化持续加剧。只有优化人口发展战略，正确处理人口问题，才能完整、准确、全面地贯彻落实新发展理念。从长远角度看，优化人口结构、提高人口素质、人口分布趋于合理、人口与资源环境协调发展是保障新发展理念得以贯彻落实的有利因素。以贯彻新发展理念为导向，优化人口发展战略应坚持系统观念，以均衡为主线，强化战略意识。首先要坚持“系统”观念，兼顾多重目标，正确处理当前与长远、总量与结构、人口与资源环境的关系，努力实现人口规模适度、人口素质较高、人口结构优化、人口分布合理的均衡发展状态。其次要以“均衡”为主线，统筹考虑人口数量、素质、结构、分布等问题，促进人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展，促进人的全面发展。最后，在制定人口发展规划时要强化“战略”意识，统筹国内和国际两个大局，始终将人口发展纳入现代化建设两个阶段战略安排中统筹考虑，最大限度发挥人口因素的能动作用，为贯彻新发展理念提供可持续的人力资本支持。

3.优化人口发展战略，为构建新发展格局提供人口依托

“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”是我国应对国际环境深刻变化的战略举措。习近平总书记指出：“构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强，必须更强调自主创新。”因此，构建新发展格局必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力。人口的数量和质量是构建新发展格局的基本变量，其中人口规模是形成国内大循环的基础条件，人口质量是影响国际循环产品、技术和服务水平的核心要素。我国拥有超大人口规模和超大的国内市场，能够为国内经济社会的高质量发展和激烈的国际竞争提供有利的人口条件。

从国内大循环的方面来看，增强国内大循环内生动力和可靠性，关键要扩大内需；解决外国在关键核心技术“卡脖子”难题，实现技术自立自强，关键靠人才。优化人口发展战略，调整人口产业布局，发挥人口集聚效应和城市群规模效应，推动创新链、产业链、人才链一体部署，发挥科学技术人才在各个行业中的引领创新作用，强化国内大循环主导作用。从国际循环的方面来看，推进高水平对外开放，深化贸易、投资、技术和项目建设等方面的合作，需要依靠国内超大规模人口和市场优势，吸引外国资金、技术等，打通国内国际双循环。正如习近平总书记指出的要“推进高水平对外开放，依托我国超大规模市场优势，以国内大循环吸引全球资源要素，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，提升贸易投资合作质量和水平”。扩大内需和促进人力资本积累是加快形成新发展格局的关键，优化人口发展战略，积极挖掘巨大人口潜能，提升国际人口竞争力，有利于充分发挥人口作为推动经济社会高质量发展引擎的重要作用，为构建国内国际双循环的新发展格局提供有力的人口依托。

三、推进人口发展战略优化

1.深化人口发展战略研究和形势研判

新时代新征程，我们面临着新的战略机遇与挑战，需要解决的矛盾和问题更加错综复杂。人口因素是经济社会发展各要素中最具活力、最具能动性、最具创造性的要素。［3］因此要不断加强对人口发展规律的科学研究，深化人口发展战略和形势的研判，提出优化人口发展战略的方案。第一，要辩证地看待人口发展的各个阶段和工作重点，加强对社会主义现代化强国建设时期低生育率、劳动力短缺和老龄化加剧等突出问题的研判与治理。第二，根据现代化进程中人口变动、社会经济发展的实际情况，及时研判未来人口发展的可能态势，深化人口与经济社会、资源环境、科技进步、国家安全等重大问题研究，注重研究人口对经济社会关系的互动性以把握住主要矛盾。第三，需要研究判断怎样的人口发展态势既可以使人口自身均衡可持续发展，又可以使人口与经济、资源、环境相协调，最终使市场体系稳定、产业体系完备、城市体系健康、生态环境优美、安全体系坚固，不断增强综合实力、促进高质量发展。

2.提升人口治理能力和现代化水平

在新阶段，为适应国家治理转型和人口发展模式转换，必须不断提升人口治理能力和现代化水平。人口治理是国家与社会治理的重要主题，是通过调节人口要素并顺应人口规律以协调经济、社会、资源和环境之间的发展关系。［5］统筹人口治理与经济社会发展事关中国式现代化建设的大局，必须放到更加突出和重要的位置。第一，要着眼于我国人口发展面临的突出矛盾和问题，以人口发展的科学规律为依据，着力于提升人口生育率、提高人口受教育水平、改善人口性别年龄结构、优化人口地区布局，促进人口长期均衡发展。第二，要着力于人口治理的现代化建设战略安排，重视制度环境变迁对人口发展的影响，发挥中国现有人口治理制度优势，不断深化改革，消除影响人口长期均衡发展的思想观念、政策法规、体制机制等制约因素，不断完善人口发展战略和政策规划，创新管理理念，不断提升人口治理能力和现代化水平。

3.构建高质量教育体系和充分就业格局

构建高质量教育体系和充分就业格局既是构建新发展格局的基础环节，也是高品质民生的基本保障，能够为中国式现代化提供人才支撑。构建高质量教育体系和充分就业格局最重要的是提高人口素质、增加人力资本存量。第一，在教育方面，坚持人民至上，把实现人的全面发展作为高质量教育的价值目标，把推进更大范围、更高层次上推进教育公平作为工作目标，以教育公平促进社会公平正义，把提升国民素质、助力经济社会发展作为高质量教育的重要使命，为新时代中国式现代化培养更多高素质人才。第二，在就业方面，坚持经济发展就业导向，增强经济增长的就业带动力，创造更多高质量就业岗位；强化就业优先政策，健全就业公共服务体系；提升劳动者职业技能，健全终身职业技能培训制度，保障人人平等的就业机会，建立职业教育与产业发展良性互动机制，为技能人才高质量就业提供技术保障。

4.完善覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系

全人群、全生命周期的人口服务体系包括覆盖从出生到青壮年、老年、终老各个生命阶段，覆盖学龄前、就学、就业、流动、退休等各个阶段。我国基本建立了覆盖各个生命周期阶段的社会保障制度，但仍存在一些政策短板。第一，在养老托育领域，应完善以“一老一小”为重点的全生命周期健康服务。进一步建立老年人保障体系，包括深化养老保险制度改革，建立多支柱的养老保障体系，完善老年救助制度，推进长期护理保险制度，保障老年人再就业，推进老年人力资源开发利用，助力老年人参与社会等；建立完善包括婴幼儿照护、生殖健康服务、生育保险、女性就业促进等内容的生育支持服务体系。第二，在教育卫生领域，教育和医疗支出在我国占家庭总支出的比例过高，职业教育地位薄弱，群众医疗个人负担较重等问题较为突出。应当进一步完善并有效落实相应制度，使生命周期不同阶段的社会风险得到有效防范和化解。

5.加强人口发展领域的国际交流与合作

我国作为世界人口大国，应当深化人口与发展领域的国际交流与合作。第一，关注世界人口发展趋势，把握人口发展的共同规律，积极参与全球人口与发展交流合作，贡献中国智慧和中国方案，以负责任大国的形象参与解决国际人口问题。第二，增进与发展中国家的交流对话，学习发达国家先进经验。推进人口战略研究，在宣传解读国家重大政策、引导社会舆论、推动国际学术交流和政策对话等方面发挥更加积极的作用。