中美人工智能国家科技战略决策模式比较研究——基于多元决策视角

岳 昆，房 超，2

(1.启元实验室，北京 100095；2.清华大学高技术实验室，北京 100084)

0 引言

人工智能国家科技战略决策是国家层面为实现抢抓全球人工智能发展机遇、以智能科技提升经济社会发展水平、全面提升国家综合竞争实力等战略目标，系统性开展重大规划/方案/工程等选择的动态过程。加快人工智能科技战略决策的现代化，是复杂形势下对外赢得全球科技竞争、对内提升国家现代化治理水平的要求。人工智能是新一轮科技革命和产业革命的重要驱动力量，中美等主要国家均加快了相关战略的制定和颁布，而决策的现代化水平直接影响相关战略的科学性和有效性，影响国家在人工智能等前沿科技领域的综合竞争实力。2021年修订的 《科学技术进步法》相较2007年版本，强调了改革完善重大科学技术决策咨询制度的重要性，在充分听取科技人员意见的基础上，新增发挥智库作用、扩大公众参与等多元化要求。

加快人工智能科技战略决策的现代化，是以制度理性提升技术理性、规制重大风险的重要途径。人工智能具有广泛的经济社会影响力，在为现代化治理提供新方法的同时也具有高度的风险和不确定性。通过构建现代化的决策体系、提升人工智能国家科技战略的决策水平，能够更加科学和客观地引导人工智能发展，有助于规避或降低因技术乐观、技术偏见等带来的重大风险和不利影响。新发展阶段多元决策是决策现代化的一项重要标志，是响应以上要求的一个重要途径。在国家治理现代化理念下，决策现代化包含法治化、科学化、民主化、多元化等内涵。其中多元决策既是决策科学化、民主化的内在要义，也是其重要的外在标志，涵盖了决策体系中重要主体、关键决策阶段等的多元化。

1 研究现状和意义

从现代决策科学的角度，人工智能国家科技战略决策属于国家战略层面的重大决策，由决策主体系统、决策支持系统、决策监督反馈系统等共同构成，可分为决策启动、研究制定、决策形成、反馈等不同环节[1-2]。

围绕国家科技战略类的重大规划/工程等决策，已有研究从宏观历史视角梳理了70多年的重大工程决策治理路径，提出具有中国特色的成立中央专委、发扬民主和群众路线、实施综合集成决策等宝贵经验，也总结了因违背科学规律、缺乏科学决策和民主决策机制等原因导致的失败教训[3-6]。相关研究中，多元决策作为一种现代化决策的视角和理念，在多个重大规划/工程决策中均发挥了重要作用。

围绕现代化科技决策体系，已有研究通过对比研究、案例研究等方式，针对整个体系或部分系统提出相关建议。围绕决策支持系统，相关研究主要从科技决策咨询体系、智库体系等方面开展了国内外对比分析，提出加强决策咨询制度规范性、提升智库机构独立性和专业水平等建议[7-10]。围绕决策监督反馈系统中的公众参与，相关研究基于分析不仅提出多元社会下公众参与科技决策的正当性与科学性，而且提出应丰富公众参与渠道、提升组织化参与程度等建议[11-12]。根据相关研究结果，提升各系统或体系的多元水平，有利于提升决策质量、降低相关风险。

围绕科技战略的决策方法，近年来面向更加复杂的决策环境、更加不确定的新兴科技领域，已有研究引入行为决策框架，分析应用了大群体决策、风险决策、助推等理论和方法，同时人工智能也作为决策辅助工具被引入决策体系[13-14]。相关研究中，多元决策理念既涵盖在群体决策等具体方法之中，也表现为各类决策方法的灵活组合和使用。

基于已有研究，应对当前中美竞争等严峻环境，本研究聚焦以人工智能科技战略为代表的前沿必争领域，以多元决策视角，从时间维度分析其引导重大创新和规制重大风险的作用，从空间维度开展中美战略决策体系的多元化对比分析，为完善中国人工智能科技战略的现代化决策体系提出相关建议。

2 人工智能科技战略决策增强多元决策的必要性

2.1 多元决策是对传统决策理念和组织经验的科学有效继承

多元决策是对党科学决策、民主决策传统的继承，也是治理现代化要求下决策现代化的重要体现。20世纪上半叶，中国共产党将马列主义与中国实践相结合，逐步探索形成集体决策、民主集中的优良传统和制度，并成为新中国成立后各级政府决策的基本主线，该阶段重点体现为决策主体的多元化。20世纪80年代起，在经历前期曲折发展和吸取历史教训的基础上，党中央积极推进决策体制变革，以钱学森系统工程思想在各类宏观决策中的成功应用等为标志，开启了决策科学化、民主化的进程；多项重大决策在出台前都开展了深入调研以及广泛的专家和群众意见征求，该阶段重点推进决策支持系统和监督反馈系统的多元化。21世纪以来，党和各级政府对科学决策、民主决策的认识不断深入，以十九届四中全会 《决议》为标志，决策被提升至现代化治理的新高度，该阶段多元决策有利于决策体系的系统化、协同化推进，能够更好地实现多元决策目标、兼顾和平衡多类利益群体[15]。

多元决策是智能时代对中国重大科技战略决策组织经验的延续。随着党和政府对于决策科学认识的深入，不同时期重大科技战略的决策模式不断优化，决策主体和决策支持系统的多元化程度不断增强。从 “两弹一星”工程到改革开放后的 “载人航天”工程，再到新发展阶段下以人工智能为代表的前沿领域计划/工程，各项科技战略决策所涉及的学科和领域不断增多、对经济社会各方面的影响不断扩大[16-17]。新时期，随着各领域数字化、智能化发展的加速，对于多元决策的需求也在持续增强 (见表1)

表1 不同时期重大科技战略决策的比较

2.2 多元决策是以战略视角引导创新和规制风险的有效途径

当前，以人工智能为代表的战略型科技领域正面临着基础研究待突破、技术风险影响巨大、工程/计划系统复杂等多重挑战。参考国内外经验，多元决策有利于应对以上各类挑战、提升科技战略决策的成功率和有效性。

多元决策有助于以战略视角跨越时代局限，加快技术突破。人工智能的基础理论体系至今尚未建立，难以有效指导技术的突破[18]，借助多元决策打破已有思维局限、引导技术创新则是可以参考和尝试的有效途径。例如，互联网技术的重大突破，源于冷战时期提升美国军事指挥系统稳定性的重大需求；20世纪50—70年代，来自美国军方、政府、科研等不同领域的人员共同协作，发挥计算机、数学乃至心理学等多学科优势，将当时对计算机的理解从 “快速计算、信息处理”提升至 “信息交换、人机共生”层面，提出开发军事试验网络ARPANET的决策，该决策的成功实施不仅响应了军事需求，也成为后续构建Internet的基石[19-20]。

多元决策有利于预判重大风险，系统规制风险和降低损失。人工智能作为赋能型前沿技术，潜在影响巨大且不确定性较高，技术或应用的重大失误将给经济社会带来巨大风险，借助多元决策有利于预判和规制相关风险。例如，2013年成立的中央国家安全委员会成员来自外交、公安、安全、总参、对外经贸等多个部委，提出了总体国家安全观这一系统性的战略决策；决策引导了 《中国禁止出口限制出口技术目录》 (2020年版)、 《数据安全法》等一系列法规的制定/修订，为近年来信息技术领域的 “Tiktok出售事件” “滴滴违法收集使用个人信息事件”等的快速反应和处理提供了参考依据，最大限度降低了安全风险和负面影响。

多元决策有助于完善技术路线，促进复杂计划的成功实施。人工智能重大计划/工程涉及生产生活各方面，围绕技术路线和实施路径等的决策，必须借助各学科、各领域的多元智力支持，否则将影响决策的科学性和成功率。例如，20世纪80年代，日本第五代智能计算机研发计划的决策因行政干预过强压制了创新思路的提出，未能广泛多元吸纳各学科、各领域的建议，不仅导致对人工智能技术发展水平的高估和技术突破方向的错判，而且导致研发计划缺少对新旧技术兼容、技术成本、消费者习惯等经济社会因素的考虑，使得五代计算机在全球个人计算机、工作站快速兴起背景下加速了价值和优势的丧失，该计划最终宣告失败[21]。

3 基于多元决策视角的中美人工智能战略决策模式比较

由于国家体制和发展理念等存在不同，中美两国在人工智能科技战略的决策模式方面存在差异。中国的科技战略决策更强调民主集中和统筹协调，决策支持主要来自官方和半官方智库，而美国的科技战略决策更强调分权制衡和开放流动，独立智库在决策支持中发挥着重要作用。2016年以来，面向新一代人工智能的复杂性和不确定性，基于赢得战略竞争和应对重大挑战等多重考虑，中美两国均加强了决策系统的多元化构建。

3.1 中国——渐进深入的多元协作式决策

总体上，中国人工智能科技战略决策的决策主体为党中央和国务院，由科技部门牵头组织相关部门形成决策共同体，决策智力支持主要来源于官方和半官方智库，公众通过意见征集等形式参与，通过多元协作渐进形成新一代发展规划、重大科技项目、重点区域和行业创新试点等战略性决策。

决策启动阶段 (2015—2016年)。受到国际新技术突破等影响，中国开始在宏观决策层面明确对人工智能提出发展要求，颁布了 《机器人产业发展规划》 《互联网+人工智能三年行动实施方案》等文件。2016年7月，在中国工程院组织各科研机构、高校开展 “中国人工智能2.0发展战略”研究项目 (2015年底启动)的基础上，徐匡迪等一批院士提出 “启动中国人工智能重大科技计划的建议”，被党中央迅速采纳。

决策研究制定阶段 (2016—2017年)。按照党中央、国务院部署，科技部、发改委、工程院会同相关单位在深入研究、广泛征求多方意见的基础上，研究起草了发展规划和重大科技项目实施方案。

决策形成阶段 (2017—2018年)。2017年7月，经过中央政治局常委会、国务院常务会议审议通过，国务院印发了 《新一代人工智能发展规划》。2017年11月，科技部、发改委、财政部等15部门共同成立 “新一代人工智能发展规划推进办公室”，多部门统筹协作、负责规划和重大科技项目的组织实施，成立了由27名专家组成的 “新一代人工智能战略咨询委员会”，来自研究院所、高校、企业等多领域的专家深入交流协作，为规划和重大科技项目实施，以及国家人工智能发展的相关重大部署提供高质量咨询。2018年10月，正式发布 《科技创新2030—— “新一代人工智能”重大项目2018年度申报指南》。

决策深入阶段 (2018年至今)。中央决策层延续 《新一代人工智能发展规划》的思想和路线，进一步吸纳地方决策层意见和部门意见，陆续形成了区域和行业层面的智能科技战略决策。截至2021年11月，科技部、工信部等部门先后发布了18个国家新一代人工智能创新发展试验区 (地方主导)、15家新一代人工智能开放创新平台 (企业主导)、8个人工智能创新应用先导区 (部省联动)的建设决策。

3.2 美国——反复更迭的多元制衡式决策

第一轮决策 (2016年启动)：奥巴马政府的前景展望式战略决策。该阶段的联邦决策主体为奥巴马政府，重点从战略层面思考和把握人工智能的宏观经济社会影响，决策支持系统主要由高校和科研机构组成，公众主要通过公共研讨会的形式参与意见征询。

2016年3月，同样受新一轮人工智能技术突破的影响，美国白宫开启了人工智能的政策研究。2016年5—7月，白宫科技政策办公室 (OSTP)牵头举办了5场关于人工智能的全国公共研讨会，邀请专家和公众广泛讨论人工智能的经济和社会影响，其中来自高校与科研机构的专家达到67%，涵盖计算机科学、公共管理、法学、人类学与社会学、媒体与传播、医学等多个学科领域[22]。2016年10—12月，奥巴马政府赶在任期结束前先后发布 《为人工智能的未来做好准备》 《国家人工智能研究与发展战略计划》等政策，广泛吸纳研讨会上不同学科专家和公众提出的例证和建议。2019年6月，白宫公布了 《国家人工智能研究与发展战略计划》的更新版本。

第二轮决策 (2017年启动)：特朗普政府和拜登政府的美国优先式战略决策。该阶段决策主体因总统换届发生变动，特朗普政府和拜登政府更加重视美国的领先地位和国家安全，决策支持系统涵盖了政府、工业界、学术界等更多领域，独立智库在其中发挥重要作用，公众通过研讨会、团体意见表达、智库研究等形式参与和反馈。

2017年，特朗普政府初期对人工智能领域表现冷淡，奥巴马政府时期的战略决策未获得有效执行。后续由于日本 (2017.05)、中国 (2017.07)、欧盟 (2018.04)等陆续发布国家级人工智能科技战略决策，联邦政府重启决策进程。基于维持美国优先地位、全面推动人工智能各领域突破的考虑，开始吸纳更加广泛的决策支持。2018年5月，白宫举办美国工业人工智能峰会，参与研讨人员涵盖了高级政府官员、技术专家、工业研究实验室负责人、商界领袖、公共团体代表等多个类型;2017—2019年，联邦政府相关部门与新美国安全中心 (CNAS)、信息技术与创新基金会 (ITIF)等独立智库保持密切互动，吸纳智库关于人工智能的国家安全、就业影响应对等建言。2019年2月，特朗普政府发布 《美国人工智能倡议》 (NAII)，有效吸纳了各领域、各类机构的建议，后续相关决策思路被拜登政府继续执行。

3.3 基于多元决策视角的优势与差距比较

基于多元决策视角，对中美人工智能国家科技战略决策的模式进行比较 (见表2)。总体上，中国为多元协作式决策，决策主体更加稳定、各决策参与方的协作配合更高效，当前在决策形成和深入反馈阶段的多元化程度更高；美国为多元制衡式决策，决策支持的来源领域和学科更广泛、决策的国际视野和站位较突出，当前在决策启动和研究制定阶段的多元化程度更高。

表2 多元决策视角下中美人工智能科技战略决策体系比较

(1)中国的比较优势。第一，决策主体的稳定性，有利于 “一张蓝图绘到底”。在中国人工智能国家科技战略决策过程中，决策主体保持稳定，加之 “一届接着一届干”的传统，能够保障决策本身的稳定性和执行的高效性，更有利于既定决策目标的按期实现。美国人工智能国家科技战略决策面临两党竞争的政治背景，特朗普政府怠于执行奥巴马政府2016年出台的决策计划、并在2019年形成新的决策，导致资源重复投入和执行低效。第二，重点区域和部门的多元参与，有利于提升决策有效性。例如，中国作为单一制国家，地方政府更愿意主动参与国家人工智能科技战略决策，通过推进试验区建设等途径形成更加多元的技术需求和应用场景，并且能够在地方机构等更大范围内寻求决策支持；而美国作为联邦制国家， 《美国人工智能倡议》在持续投资、数据开放、标准制定等方面的要求主要针对联邦政府机构，对于各州政府的倡导和推动力相对有限，各州政府在未看到明确效益前也缺乏投入动力。

(2)中国的相对差距。第一，决策启动阶段的多元站位和国际视野有待进一步增强。例如，当前人工智能战略领域的相关提案和建议更多集中在技术体系、产业应用、政府治理等领域，与美国、欧盟等相比，面向国家安全、国际治理等领域的政策建议和相关研究仍然偏少。第二，决策研究制定阶段的多元支持水平待进一步提升。近年来，中国通过成立人工智能战略咨询委员会、新建人工智能领域智库等形式不断健全决策支持系统，但与美国国家咨询委员会和独立智库等相比，中国人工智能决策支持系统中具有政府就职经历、拥有跨学科专业背景的高层次研究人才仍显不足，对于政策需求和议题设置的把握能力仍待加强。

4 人工智能科技战略领域完善中国特色多元决策机制的建议

满足新时期人工智能科技战略决策的创新引导和风险规制等需求，应进一步完善中国特色多元决策机制，重点发挥已有的主体稳定和统筹协作优势，并通过进一步增强决策研究制定等阶段的多元水平，逐步缩小相对差距。

4.1 启动阶段：提升建议来源和渠道的多元性，后续议程设置更加突出问题导向和国际视野

(1)丰富人工智能相关建议的多类来源和渠道。持续优化官方和半官方建议来源，鼓励人大代表和政协委员等面向相关区域/领域的人工智能重大问题和需求、积极递交相关建议和提案，鼓励各类机构和专家/学者针对人工智能科技/工程等领域的重大问题和需求、主动向相关部门提出专业性建议。进一步畅通非官方的意见表达渠道，例如，由新一代人工智能规划推进办公室牵头，通过设立专题网站或公众号等途径，使公众能够及时了解战略层面的重大进展或突破，并通过留言、评论等多种形式发表意见或建议。

(2)突出人工智能决策议程设置的多领域问题导向。当前人工智能发展仍具有很高的不确定性，在首轮决策全面系统开展布局的基础上，后续战略决策的议程设置中应重点聚焦民生、伦理、安全等多个领域的突出问题，更加关注弱势或易受损失群体的需求。例如，聚焦当前公众最为关切的养老、医疗等民生问题，推进智能化助老、助残、促就业等战略性议题和决策进程，不仅有助于加快解决现实问题和缓和各类矛盾，也有助于通过需求牵引和应用迭代带动前端智能科技的发展和突破。

(3)多方协作增强人工智能决策议程设置的国际影响力。人工智能的广泛赋能性和巨大潜力，将持续影响全球经济、社会发展和国际局势变化，具有成为全球重大议程的潜力。例如，参考核军控、气候变化等领域的相关经验，由中央决策层统筹推动，通过相关部委、研发机构、跨国企业、非政府组织等多类发起主体，采取主动设置国际议题、提出国际倡议、发布治理宣言等多种形式，深度参与和引导人工智能发展的国际治理规则和全球性决策。

4.2 研究制定阶段：进一步提升跨学科、多领域的多元决策智力支持水平，增强公众参与决策制定的积极性和有效性

(1)拓宽人工智能战略决策咨询领域，丰富决策支持路径。根据当前国际形势以及人工智能治理等前沿进展，科技、工信等重点部门在完善已有技术、产业等决策咨询领域的基础上，应科学布局和增加人工智能相关的国际关系、国家安全、社会治理 (实验)等领域的决策咨询立项；推动人工智能领域党政机关与智库之间人才的有序流动，引导各类智库增加对多学科和跨领域人才的吸纳、逐步形成复合型和现代化的决策支持能力。此外，除定向委托形式外，可采取更加灵活的形式广泛吸纳建议。例如，相关部门在符合政策要求的前提下可公开问题/需求，采取揭榜制、赛马制等灵活形式，放开对于机构资质、人员资历和学科背景等的限制，多方寻求政策设立或优化的建议，并对持有不同意见的建议/报告进行综合分析和科学采纳。

(2)柔性引导公众更加主动表达多样化的意见。借助简化参与流程、示范性规范、默认选项等多种助推方法，提升公众参与决策的积极性和反馈效率。例如，将长篇幅的决策文件转化为图解、短视频等受众能够快速提取有效信息的形式，在各类主流媒体平台发布，公众可通过邮件、信件、弹幕评论等多元化方式即时表达和反馈意见，官方账号可通过点赞、回复邮件和评论等互动方式进一步提升公众反馈的积极性。又如，在人工智能战略决策意见征询文件中增加关于完善/修订类意见的题目和选项设置，引导公众积极表达更加多样化的想法。

4.3 反馈深入阶段：因地制宜对人工智能重点区域/领域决策开展多元化引导，持续增强对重大风险的预判把控能力

(1)增强对重点区域/领域决策的多元引导和激励。例如，在国家新一代人工智能创新发展试验区的建设和探索过程中，为了进一步鼓励地方发挥主体作用和探索精神，建议在标准制定和社会实验等领域给予其更大的自主决策权，针对已尽到合理义务职责且未谋取非法利益的决策失误制定免责机制，同时围绕风险预判和应对给予宏观指导。又如，在 “1+N”人工智能项目群的研发和推进决策中应加强系统布局和组织，既需要科技、工信、发改等多部门开展沟通和协商，也需要与大数据、智能制造、脑科学等关联战略领域形成多元协作和互动。

(2)增强中央决策层对人工智能重大风险的系统预判和控制能力。重点发挥国家科技体制改革和创新体系建设领导小组在重大决策中的统筹作用，加强决策中对于人工智能的安全监测和风险规制。例如，协调各部门、各领域围绕人工智能的研发应用现状、发展趋势、风险评估等开展定期交流和汇总，为前瞻性、系统性把握人工智能重大影响/风险提供支撑。又如，借鉴欧美经验并结合中国具体实践[23]，在决策中对人工智能相关风险进行分级管控，对关乎国家安全、人民生命健康的高级别风险赋予更高的决策权重，相应采取约束程度更强的规制形式。

5 总结与展望

基于多元决策视角，完善中国特色的人工智能科技战略决策机制，一是要在启动阶段的议程设置中丰富建议渠道、突出多领域问题导向和国际视野，二是要在研究制定阶段提升跨学科、多领域的多元决策智力支持水平，三是要在反馈深入阶段加强对重点区域/领域决策的多元化引导以及对重大风险的预判和控制。多元决策机制的完善，不仅有利于增强人工智能领域的决策水平和效率，也能对其他颠覆性技术的战略决策形成参考和支撑，以期为加快中国科技战略决策的现代化进程贡献力量。同时，作为一种决策理念和视角，提升人工智能科技战略决策的多元水平，也将面临组织协调成本增加、决策时间偏长等挑战，需要在进一步的研究中探讨解决路径，以更好地支撑相关领域的决策现代化进程、把握人工智能等全球必争领域的重大机遇。