新兴产业创新政策演进研究——基于政策文本的三维分析

李 玥，钱科研，王 卓，厉艳飞

(哈尔滨理工大学经济与管理学院，黑龙江 哈尔滨 150080)

新兴产业伴随新的研究发现和潜在需求而产生，关系到国家未来技术革命的方向和经济发展新动能。2018年以来，以美、德、日为代表的发达国家纷纷制定战略开展前沿技术探索，抢占新兴产业发展先机。2021年，国务院颁布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，着重强调新兴产业的战略性和前瞻性，发展节能环保、高端装备制造等战略性新兴产业既是推动新一代技术革命和传统产业升级的重要抓手，也是打破西方科技封锁、从中美贸易战中突围的必然要求。但是新兴产业处于产业发展最初阶段，其创新过程不可避免会遭遇 “市场失灵”等问题，需要政策引导和支持[1-2]。创新政策作为一种涵盖广泛产业活动的制度安排，有助于弥补市场失灵，提高整体创新能力和综合优势[3]。例如，2016年工信部发布的《大数据产业发展规划 (2016—2020年)》不仅研判了大数据技术创新和产业体系的发展基础，还指明了大数据产业的重点任务和重大工程，以创新政策推动数据强国建设进程，为实现网络强国提供强大的产业支撑。然而，随着新兴产业创新政策数量不断增多、政策体系日益复杂化，其是否有效促进了新兴产业持续健康发展？是否合理、灵活使用了政策工具？在各个产业领域或者创新环节上的引导是否有规律可循？这些都成为政府、产业界和学术界亟待解决的重要课题。因此，本文基于政策文本内容，深入挖掘新兴产业创新政策的演进规律，为政府未来优化和调整新兴产业创新政策体系提供科学依据和决策参考。

1 文献回顾和研究框架

1.1 文献回顾

新兴产业创新政策是政府为了推进产业发展而制定的引导、协调与服务新兴产业创新进程、方向和规模的各种政策总和[4-5]。已有研究分别从新兴产业创新政策的理论框架[2]、国际比较[6]、政策效应[7]等角度进行了大量探索，为政策的制定和调整提供了科学的实践指导。在政策演进方面，多数学者从国家或区域层面分析了政策演进过程。例如，Amankwah-Amoah[8]分析了加纳从1957年到2012年科技政策演变的三个关键阶段；梁正等[9]、江飞涛等[10]分别分析了中国科技政策和产业政策40年来的演进历程；宋骄娇等[11]分析了上海的科技创新政策演变与阶段特征。还有学者以具体产业为研究对象分析相关产业政策演变过程，如张骁等[12]利用扎根理论分析了中国科技服务业政策特征和演变过程；刘亚亚等[13]根据政策文本内容分析了大数据产业政策的演进阶段、政策网络以及主题词演变态势。

目前对于创新政策演进的研究方法主要有两类：一是从定性角度出发，探索创新政策演进的阶段性特征[8-9,14]；二是从定量角度出发，运用扎根理论、文本量化等方法揭示创新政策的基本规律[15-17]。这两类研究都从细微处着手，定性分析清晰地解释了不同阶段创新政策背景和特征变化，定量分析更多地研究政策体系外部属性或内部结构的演进规律，但都只是各自反映了创新政策演进的不同侧面，两者相结合能够更客观、更准确地揭示创新政策的演进历程和规律。

在创新政策演进的分析框架方面，国内外学者主要选取政策工具[2,12,18-19]、发文部门[15,20]、创新价值链[6,21]、政策作用对象[22]、政策领域[23]等维度构建政策分析框架，用以探究各类政策的演进规律。Kivimaa等[24]构建两个政策组合维度的框架分析芬兰和英国的 “低能源”政策，提出包含技术推动和需求拉动工具的更广泛政策组合有助于可持续转型；吕文晶等[25]基于政策工具和创新过程视角对中国人工智能产业政策进行了计量分析，指出当前政策制定的现状与问题。当前学者多集中在政策工具和创新价值链两个维度分析政策体系，也有部分学者[11]构建了活动领域、政策工具和创新主体三维框架探究政策规律。

国内外研究虽然在政策演进方面取得了一定成果，但也存在三方面缺憾：①在研究对象上，既有全国或区域层面的创新政策演进分析，也有对具体某一产业创新政策的研究，但较少有面向新兴产业群的创新政策演进研究；②在研究方法上，多数研究仅采用定性或定量方法反映政策的不同侧面，鲜有研究在创新政策演进阶段的基础上进一步探索不同维度的演进规律；③在研究视角上，现有研究尚未从产业领域维度出发，结合创新链、政策工具等构建三维分析框架。鉴于战略性新兴产业具有前沿性、复杂性等特征，创新政策对其持续发展具有更明显的引导和支撑作用，而其不同产业领域又各具特色和需求，亟待科学布局和协同发展，因此将产业领域纳入创新政策体系演进分析框架，分析不同产业领域的政策演变规律，并从产业创新链和政策工具维度比较创新政策体系演进差异。

本文以政策关键词变化为主线划分新兴产业创新政策演进阶段，并构建产业领域、产业创新链、政策工具三维分析框架，综合分析1978年以来新兴产业创新政策演进脉络和基本规律，以探究政策对不同产业领域的支持力度、对产业创新链各环节的重视程度以及政策工具使用频率，揭示新兴产业创新政策演进规律及趋势，为新兴产业创新政策体系设计与优化提供决策参考。

1.2 研究框架

我国新兴产业创新政策演进是伴随着市场化改革、对外开放和经济发展的历程而发生的，其必然沿着产业发展、产业结构转换和政府与市场关系调整的逻辑展开[10]，应当关注政策中重点支持领域变化、政策工具的选择和产业创新链环节支持力度。依据相关政策文献和研究成果，提出新兴产业创新政策分析框架，如图1所示。

图1 新兴产业创新政策分析框架

(1)X维度：产业领域。新兴产业属于创新驱动的知识密集型产业，对新兴产业领域划分应体现战略性和权威性。本文参考《战略性新兴产业分类与国际专利分类参照关系表 (2021)》，将新兴产业分为新一代信息技术、高端装备制造、新材料、生物、新能源汽车、新能源、节能环保、数字创意、其他服务业九类产业，用罗马数字I-IX表示。

(2)Y维度：产业创新链。产业创新链是源于技术创新理论与价值链理论相融合视角提出的，如卢超等[6]将一个产业的创新链概括为公共研发与示范、广义商业化和市场化三大阶段。本文将产业创新链归纳为基础研究、科技成果转化和产业化三个环节，探究新兴产业创新政策对三个环节的重视程度，三个环节用a、b、c表示。

(3)Z维度：政策工具。政策工具的使用有利于实现创新政策目标[26]。Rothwell等[27]根据政策工具对技术创新产生影响的层面不同，将其分为供给面、需求面、环境面三大类，用S、D、E表示。本文依此并根据文献资料[2,21]，将供给型政策工具分为公营事业、科学与技术开发、教育与训练、资讯服务四类；将环境型政策工具分为财务金融、租税优惠、法规及管制、政策性策略四类；将需求型政策工具分为政府采购、公共服务、贸易管制、海外机构四类。

2 研究设计

2.1 研究方法

新兴产业创新政策的演进研究过程如图2所示，首先收集新兴产业创新政策的研究样本，并对样本数据进行筛选、清洗、三维文本整理及编码；其次建立自定义词典，利用python统计频数并构建关键词共现矩阵，并通过Ucinet6.0软件对共现矩阵进行可视化操作，识别各阶段政策关键词并探究产业创新政策的基本特征；最后利用统计分析工具，分别从产业领域、产业创新链和政策工具维度分析新兴产业创新政策演化各阶段特征和总体规律。

图2 新兴产业创新政策演进研究过程

2.2 政策文本搜集与数据库建立

为了深入发掘新兴产业创新政策演进脉络，本研究将政策文本时间跨度设定为1978—2020年，通过中国法律知识资源总库、北大法宝、政府网站等多种途径搜集1978—2020年的新兴产业创新政策文本，并相互印证以确保数据收集的准确性。由于省市等各级政府的相关政策层次不一，为了保证样本选取标准的统一性，本文仅以国家及部委层面的新兴产业创新政策文本为研究对象。文本数据库构建方式如下：首先以新兴产业、创新、科技等关键词进行第一轮检索并形成政策目录；其次以战略性新兴产业进行第二轮检索，如将新材料、高端装备制造、数字创意等新兴产业具体名称作为关键词；第三轮检索细化到大数据、创新服务等关键词；最后，逐一阅读并剔除相关性小的政策文本，形成包含163份新兴产业创新政策的样本数据库。

3 新兴产业创新政策演进阶段分析

探究1978年以来新兴产业创新政策的发展历程发现，随着经济社会发展，新兴产业创新政策主题也在不断变化，呈现出明显的阶段性特征。1978—2000年新兴产业创新政策数量较少且发展缓慢，加入世贸组织后，新兴产业创新政策数量明显增多，尤其是2009年国务院明确提出发展战略性新兴产业后，新兴产业创新政策数量更是井喷式增长。本文参考梁正[9]等关于中国科技政策三阶段划分标准，以中国加入世贸组织和国务院明确提出发展战略性新兴产业为时间节点，将三个阶段分为导入阶段 (1980—2000年)、发展阶段 (2001—2009年)、完善阶段 (2010—2020年)。

3.1 导入阶段 (1978—2000年)

1978—2000年新兴产业创新政策关键词共现网络如图3所示，呈现出以下特征：①该阶段产业发展目标是推动国民经济增长，鼓励国有企业推动技术改造和创新，注重设备进口，通过引进吸收消化再创新，努力追赶发达国家制造工艺水平；②该阶段政策文本已经开始强调自主创新和关键技术，逐步关注产业创新链全过程，且新兴产业、高新技术产业被多次提及，但尚未做产业细分；③政府作用明显，如通过信贷、税收、政府采购以及基础设施建设、保护知识产权等手段促进产业创新发展。随着产业创新政策理念引入及初步尝试，该阶段实行有计划的商品经济并逐步放开市场，新兴产业在创新政策干预下初步发展。

图3 创新政策关键词共现网络 (1978—2000年)

3.2 发展阶段 (2001—2009年)

自2001年加入世贸组织后，中国新兴产业参与到全球市场竞争中，与国际标准接轨。该阶段的政策关键词共现网络如图4所示，呈现出以下特征：①加入世贸组织后，新兴产业创新政策中关于金融服务、咨询服务等词汇突然增多，表明面向创新的服务逐渐兴起，此时开始出现职业教育、培训、学科建设等词汇，表明新兴产业发展尤其注重人才培养；②该阶段政策开始提及原始创新、关键共性技术、产学研合作，更加重视产业创新链关键节点及其创新模式；③该阶段各新兴产业围绕国家 “十一五”规划制定各自产业规划，开始重视产业集聚发展。政府在这一阶段开展立法工作，保护知识产权，进一步规范市场秩序。该阶段我国加速对外开放，逐步融入全球产业链中，参与国际竞争，对新兴产业的政策指导逐步细化，并开始重点关注产业结构调整。

图4 创新政策关键词共现网络 (2001—2009年)

3.3 完善阶段 (2010—2020年)

2009年12月国务院提出以战略性新兴产业作为重点发展产业，并要求做好各项储备及列入长远规划。该阶段的关键词共现网络如图5所示，呈现出以下特征：①对外合作更加深入，出现 “一带一路” “经济走廊”等具有时代特色的名词，新兴产业开始参与制定技术标准并着力构筑综合优势；②重点围绕 “十二五” “十三五”规划制定新兴产业五年规划，不仅强调原始创新和产学研合作，更鼓励学科交叉融合，以实现科技突破和跨越式发展；③更加注重政府在优化市场环境等方面的作用，通过绿色信贷等方式鼓励中小企业创新发展，鼓励大型企业成立跨国公司，开展国际合作，这既有利于开拓国外市场，又能有效推进技术突破，以实现产业在全球价值链的攀升。该阶段我国面临新一轮技术革命带来的机遇和挑战，新兴产业创新政策更加注重原始创新和新兴技术的应用，力求关键技术突破和产业结构升级。

图5 创新政策关键词共现网络 (2010—2020年)

3.4 关键词演进分析

通过关键词分析进一步发掘新兴产业创新政策不同阶段的时代背景、目标和重点变化，同时研判政策的连续性。各阶段新兴产业创新政策主要关键词如表1所示。从关键词的词频分布看，三个阶段产业创新政策都突出强调了技术创新、人才、知识产权等，始终坚持推动技术创新的发展主线，同时体现了各阶段的产业背景及实际需求。新兴产业创新政策演进过程与改革开放以来经济发展历程趋于一致，其导入阶段、发展阶段和完善阶段总体上反映了新兴产业创新政策为推动国民经济发展，从注重技术改造和引进技术转向国际合作和产品出口，最终转向强调自主创新和产业结构升级的三阶段演进过程。同时，揭示了不同演进阶段政策目标的变化，在导入阶段致力于引导有计划的商品经济和逐步放开市场，在发展阶段致力于融入国际分工体系和参与国际竞争，在完善阶段致力于抢占创新制高点和推进经济高质量发展。

4 新兴产业创新政策文本分析

本文在政策关键词演进分析的基础上，从产业领域、产业创新链和政策工具三个维度对新兴产业创新政策文本特征及其演进规律进行统计分析。

4.1 产业领域维度

每一项政策可能涉及多个产业，最终统计创新政策涉及的产业领域总计396频次。其中，新一代信息技术产业创新政策总体占比最多，辐射带动作用突出，国家给予支持力度最大。数字创意产业由于起步较晚，且依赖于现代信息技术进步，其创新政策占比最少。此外，高端装备制造业作为国家根基和脊梁，其创新发展深刻影响着国家工业制造能力提升和传统产业转型升级，因而其创新政策在三个阶段中占比相对较多。其他产业的创新政策在不同阶段占比不同，主要由于各新兴产业所处生命周期不同，且各自发展优势不同所致。

表1 政策主要关键词频次分布

当前,新一代信息技术产业已形成相对完善的创新政策体系，走在其他新兴产业的前列。早在1988年国务院办公厅就发布了《信息技术发展政策要点》，强调信息技术的研究开发和实现商品化；2009年又制定了《电子信息产业调整和振兴规划》，制定产业发展模式转型、产业创新体系完善等各项任务；2010年后，《物联网 “十二五”发展规划》《促进大数据发展行动纲要》等一系列细分产业的创新政策不断涌现，支撑新一代信息技术产业持续健康发展。40多年来政策体系更具有整体性和层次性，且不断适应其产业结构和发展阶段。新一代信息技术产业发展具有奠基作用，特别是其中的人工智能、大数据等产业在其他新兴产业也有广泛应用，其政策体系的丰富和完善也将对其他新兴产业的发展起到带动和辐射作用。

4.2 产业创新链维度

各项新兴产业创新政策对于产业创新的过程重视程度不尽相同，因而有必要对新兴产业创新政策文本中涉及产业创新链的内容进行统计分析。统计结果显示，对产业化环节的支持占比最高，达到58.58%，科技成果转化占比21.64%，基础研究占比最少，仅占19.78%，表明政策偏重于产业化环节，对于科技成果转化和基础研究支持不足。不同阶段政策都基本覆盖了新兴产业创新链各环节，但政策均始终偏重于产业化环节，且产业化环节占比逐渐增多，而科技成果转化环节占比却呈降低趋势，从导入阶段的占比33%到完善阶段占比变成17%，还有产业创新链前端的基础研究，新兴产业创新政策在导入阶段支持力度最大，发展阶段的基础研究支持力度下降，而完善阶段基础研究的支持力度又逐渐增加，重新重视基础研究对技术突破的重要作用。

总的来说，新兴产业创新政策始终偏重于推动产业化进程，而对于成果转化的重视在减弱。事实上，科技成果转化在产业创新中起到承上启下作用，既为科学研究提供技术转化平台，又为创新成果产业化奠定基础。此外，基础研究对掌握核心技术、打破西方对中国全面技术封锁的现实困境具有重要意义。当前，虽然仍以推进产业化为主，但也不可忽视基础研究和科技成果转化，注重发挥产业创新链前中端对新兴产业创新发展的促进作用。

4.3 政策工具维度

通过对163份新兴产业创新政策样本统计发现，新兴产业创新政策中总计使用各类政策工具1141次，环境型政策工具在各阶段占比最高，大约为43%，需求型政策工具在各阶段均使用最少。本文将政策工具细化到12种，具体占比如图6所示。环境型政策工具中使用最多的是政策性策略，而财务金融、法规及管制政策使用占比紧随其后，租税优惠政策较少，创新政策重视创造良好的产业发展环境。需求型政策工具中贸易管制使用最少，多数政策鼓励企业在海外开设分支机构并增加政府采购以推动产业创新。新兴产业创新政策仍以公营事业单位为主导，供给型政策工具中对公营事业强调最多，也提供人才培训、研发设备和公共服务等引导新兴产业发展。

图6 政策工具使用占比

总而言之，环境型和供给型政策工具始终占据较大的比重，需求型政策工具相对占比过少，但从时间演进的角度看，需求型政策工具占比虽在第三阶段略有回落，但总体呈现上升趋势，表明政策制定者也逐步重视需求型政策工具，希望通过需求型工具推动新兴产业发展。具体到12种政策工具，从占比来看，除了贸易管制偏少、公营事业偏多以外，其他各项工具使用相对平均，因而未显现出非常大的差异。

4.4 三维框架综合分析

本文从时间演进角度出发，基于 “产业领域-产业创新链-政策工具”三维分析框架，探究新兴产业创新政策演进规律，从政策文本量化分析得到的数据如表2所示。

表2 三维框架下新兴产业创新政策文本量化占比综合分析数据 单位 (%)

从产业领域看，政策演进过程反映出新兴产业结构的变化趋势，即产业规模逐渐增大，原有产业领域不断细分，产业跨界融合并催生新的产业领域。另外，新兴产业创新政策对新能源、高端装备制造等产业引导和支持力度相对较大，合理布局推动产业持续发展，同时积极探索未来产业的发展潜力。

从产业创新链看，各产业在各阶段都偏重于产业化环节，对于基础研究的关注度明显不足，这个阶段我国处于国际产业链下游，成为制造大国，而导致对产业创新链的前端关注不足。在完善阶段中对产业创新链前端的关注明显回升，更加注重创新驱动发展和新兴技术应用，创新政策在推进原始创新、关键技术突破方面扮演着越来越重要的角色。

从政策工具看，环境型政策工具使用最多，新兴产业创新政策始终坚持发挥企业的主导作用，持续为企业创新发展创造良好环境。发展阶段中对于需求型政策工具使用占比变多，这是由于该阶段的产能过剩引起政府关注，政府采购、公共服务等需求型政策工具被多次使用，以缓解产能过剩并调整产业结构。

5 结论与启示

5.1 研究结论

(1)新兴产业创新政策经历了从注重技术改造和引进技术到关注国际合作和产品出口，最终转向强调自主创新和产业结构升级的阶段演变过程，但演进过程中始终坚持技术创新，推进产业化，使新兴产业成为国民经济的重要支柱。

(2)九大战略性新兴产业中新一代信息技术产业创新政策体系较为成熟，高端装备制造、新能源、新材料等产业发展势头强劲，而数字创意等产业发展起步晚、基础薄弱，亟需政策大力支持。

(3)新兴产业创新政策偏重于环境型政策工具，着重营造公平的市场竞争环境，并为新兴产业发展提供创新服务。供给型政策工具中新兴创新政策重点关注人才的教育与培养，以适应新兴产业的发展。总体上对需求型工具使用较少，政府采购和公共服务等需求型政策工具在缓解产能过剩和引导新兴产业创新发展的过程中作用较小。

(4)新兴产业创新政策的三个阶段都偏重于产业化环节，更多聚焦于产业创新的经济效益，对科技成果转化和基础研究强调较少，尤其是科技成果转化环节的政策支持力度呈现下降趋势，一定程度上制约了科技成果应用和产业化进程，也成为产业关键核心技术突破的阻碍。

5.2 研究启示

根据上述结论，得到如下启示：①新兴产业创新政策应在大国竞争和贸易摩擦背景下支持国内国际双循环，推进关键技术突破，实现市场和技术双重突围；②应推动新兴产业与传统产业跨界融合发展，解决传统产业产能过剩、效率低下等问题，并催生新的产业领域；③在政策工具的使用中应坚持政策工具多样化，即从多维度、全方位、全过程支撑产业创新；④应重视基础研究和科技成果转化环节，提高自身的原始创新能力，顺利打通技术产品从研发到产业化的环节，使新兴产业走上创新驱动、内生增长的根本途径。