公办职业院校混合所有制产业学院内部治理结构研究

严世清 孙建

学界对于混合所有制产业学院的定义历来存在分歧，本文所研究的混合所有制产业学院是公办职业院校与国有资本、集体资本、非公资本基于产权合作共建的人才培养实体。在办学实践中形成了职业院校与政府主管部门联合共建、职业院校与行业协会联合共建、职业院校与行业龙头企业联合共建等几种典型的混合所有制产业学院建设模式。“混合所有制改革的核心是产权结构及其治理结构的优化”①，混合所有制产业学院的典型特征在于“所有制的混合”，在内部治理结构上既不能简单运用“公有”的模式，也不能简单运用“私有”的模式，要研究和构建兼顾各方利益、体现共同治理特点的新模式。为此，混合所有制产业学院改革的重点在于内部治理结构的构建和完善。借鉴国有企业混合所有制改革中形成的中国特色现代企业制度，研究构建混合所有制产业学院内部治理结构，为公办职业院校混合所有制产业学院内部治理建设提供借鉴。

一、混合所有制产业学院办学改革与国企混合所有制改革的内在契合

公办职业院校与国有企业、非公企业开展混合所有制产业学院办学改革与国有企业开展的混合所有制改革虽然存在一定的差异性，但在党的领导、改革目标、价值追求、资本属性、用人机制等内部治理层面存在一定的相似性，具有内在契合点，决定了国企混合所有制改革中形成的中国特色现代企业制度及其治理结构可以为公办职业院校混合所有制产业学院治理结构研究提供借鉴。

（一）党全面领导的内在契合

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。无论国有企业还是公办职业院校，都是由国家和政府投资举办。全面加强党的领导，发挥国有资本在经济社会建设中的公益性功能，是改革与发展的必然要求。在混合所有制改革中如何全面加强党的领导，如何将党的领导体现在治理结构中，充分融入治理环节，是公办职业院校和国有企业在混合所有制改革中都必须面对的重要课题。

（二）改革目标的内在契合

公办职业院校办学的主要目标是实现人才培养的社会效益，国有企业的主要目标是实现国有资产保值增值的经济效益，两者在目标上虽然存在差异，但都是在公有体制下开展的面向市场的体制机制改革，都是通过面向重点产业、吸引社会资源、引入市场机制、导入社会资本，重构治理体系，以达到激发内部活力、提升治理能力和水平、实现经济和社会效益的最优化的目标，两者在改革目标层面存在内在契合性。

（三）价值追求的内在契合

公办职业院校办学追求的是公益性，但是在举办混合所有制产业学院时，引入非公资本和市场机制后，院校需要兼顾考虑市场性的问题。公办职业院校合作举办的产业学院要充分尊重市场规律，发挥市场在资源配置中的作用，实现人才培养效益的最大化。国有企业的特点和国企混合所有制改革的目标决定了国有企业也需要兼顾考虑公益性和市场性，在发挥国有企业“稳定器”“压舱石”作用的同时，实现国有资产保值增值的价值使命，两者在价值追求层面具有相同的内在契合点。

（四）资本属性的内在契合

教育的公益性目标决定了我们不能把教育当作产业，但是混合所有制产业学院建设绕不开资本的合作。公办职业院校举办混合所有制产业学院，其办学资本由单一的国有资本转变为公有资本与非公资本组成的多元资本形式，这与国有企业混合所有制改革在资本层面的变化是一致的。公办职业院校混合所有制产业学院办学改革和国企混合所有制改革都是由国有资本主动发起，引入集体资本、非公资本，以混合所有制的形式进行资本组合，在资本组成和资本运作层面具有一致性，决定了两者在治理结构层面具有相通性，混合所有制产业学院内部治理虽然不能完全照搬国企混合所有制改革形成的内部治理结构，但可以借鉴和创新。

（五）用人机制的内在契合

市场化的用人机制是两者在人力资源层面的共同要求。推进“职业经理人”制度是国企混合所有制改革的重点，突出用人机制市场化、去行政化，充分发挥市场在人力资源配置中的决定性作用。混合所有制产业学院办学不同于传统的职业院校办学，具有市场化用人的需求，要面向产业发展需求，充分发挥市场的作用，推进市场化用人机制，试点“职业经理人”制度，让具有举办教育背景和熟悉市场特点的职业经理人组建产业学院管理团队，推进专业化运营。

二、中国特色现代企业制度治理结构借鉴

中国特色现代企业制度是国有企业在党的领导下、在国企改革实践中逐步形成的制度体系。从1993 年开始构建社会主义市场经济体制开始，历经近30 年的改革和探索，在现代企业制度、中国特色现代国有企业制度、中国特色现代企业制度的变迁中，逐步由以资本为中心协调内部利益转变为在党的领导和社会主义制度下建立的符合现代企业特征的制度体系，充分体现了党委的核心领导作用，保证了企业利益与国家、社会利益的一致性。治理结构从现代企业制度的“三会一层”（股东会、董事会、监事会、经理层）转变为中国特色现代企业制度的“五会一层”（增加了党委会、职代会），具有在党委全面领导下、建立在民主参与基础上的现代企业治理特征，形成了中国特色现代企业治理体系。

（一）党委领导的全面性与融入性

“中国特色现代国有企业制度，‘特’就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位”②。“党委会对国有企业发展方向和战略大局的把握，有助于协调政治、社会、经济多重目标之间的平衡”③。党委在治理结构中的核心领导地位，主要体现在党委领导的全面性和融入性两个方面。一是全面性。党委在改制后国企中的领导作用主要表现为全面把握政治方向、全面把握发展大局、全面促进贯彻落实国家政策。党的全面领导是改制后的国有企业贯彻党的路线、方针、政策的基本保障，也是国有企业持续健康发展的保障。二是融入性。2020 年国务院国资委关于印发《国有企业公司章程制定管理办法》的通知明确提出，坚持和完善“双向进入、交叉任职”领导体制，符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组织领导班子。党组织融入治理结构中的各个环节，有助于加强党的全面领导和过程支持。

（二）事业决策的市场性与公益性

国有企业在国民经济中具有特殊的地位，是经济发展的中坚力量，是中国特色社会主义发展的重要依托。国有企业的地位和作用决定了其在事业决策上既要从市场的角度考虑经济发展目标，也要从国家、社会发展的角度考虑公益性发展目标。股东会和董事会是国有企业的决策层，既要代表全体股东的利益，也要代表国家和人民的利益，市场性和公益性成为国有企业事业决策的两大重点。一是市场性。国有企业是经济组织，要承担经济发展责任，按照市场规律、运用市场规则、集聚市场智慧开展决策，实现国有资产的保值增值，保障企业经济效益的最大化。二是公益性。国有企业作为经济社会发展的“压舱石”“稳定器”，在积极谋取自身发展的同时，要积极维护国家、社会和人民的利益。

（三）决策执行的全权性与专业性

经理层是中国特色现代企业制度治理结构中的决策执行层。党的十八大以来，为了破除国有企业经理层面临的体制机制瓶颈，推行和发展职业经理人制度成为国企改革的重要内容，“要牢牢牵住经理层成员任期制和契约化管理这个‘牛鼻子’，使之成为国有企业市场化机制的‘标配’”④。职业经理人在决策执行中具有全权性和专业性两大特点。一是全权性。企业决策执行全权委托职业经理人进行决策实施，职业经理人全面负责企业的经营管理，对企业财产拥有绝对经营管理权，对法人财产负有保值增值的责任。二是专业性。专业性是职业经理人的基本特征，也是国企改革引入职业经理人制度的主要目的。职业经理人需具备一定的经营管理专业技能和素质，同时具备良好的职业素养，能够履行委托人赋予的职责。

（四）民主监督的独立性与广泛性

监督机构是保障治理体系良性运行的重要保障，中国特色现代企业制度治理结构中的民主监督具有独立性和广泛性两大特点。一是独立性。监事会作为专业的监督机构，独立开展工作，对领导层、决策层和执行层工作进行全方位监督。二是广泛性。职工民主参与是内部监督的重要力量，将职工民主管理与公司治理相融合，充分发挥职工大会和职工代表大会在公司治理中的重要主体作用。同时，人民群众、社会团体、中介机构、新闻媒体等各种力量是治理的社会监督网络，对国有资产安全以及国企社会责任等享有知情权，并对其加以外部监督。

三、混合所有制产业学院治理结构构建

（一）构建原则

1.遵循党领导的原则。党的全面领导是社会主义优越性的体现，是维护国家和人民切身利益的体现，也是中国特色的具体体现。混合所有制产业学院党的组织结构要融入产业学院治理结构，成立党组织。要在产业学院章程中明确党的领导地位，在决策、执行和监督等环节体现党组织的领导核心，牢牢把握社会主义办学方向，明确培养什么人、怎样培养人、为谁培养人的关键问题。

2.遵循教育公益性原则。公益性是教育的属性，无论是营利性还是非营利性教育，都具有公益性的特点。教育的公益性与营利性虽不是同一范畴但不矛盾，“教育的非营利性和营利性，是教育的提供方式，是教育由谁提供及怎么提供的问题”⑤。混合所有制产业学院无论注册为营利性还是非营利性法人实体，始终都需要本着为国家和社会培养人的原则，培养德才兼备的人才。

3.遵循市场规律性原则。公办职业院校引入行业企业等社会力量开展混合所有制产业学院办学，不仅要引入社会资本和社会教育资源，更重要的是要引入市场机制，解决职业院校办学中存在的办学活力不足、危机意识不强、供给侧与需求侧脱节的问题。通过引入市场化的机制，激发公办职业院校活力，深化人才培养供给侧改革，培养适合产业发展需求的人才。

4.遵循民主集中制原则。混合所有制产业学院办学主体具有多元化的特点，多元办学主体来源于不同行业领域，缺少共同的话语体系，代表着不同的利益群体。为了产业学院能够健康发展，在议事决策时要坚持民主集中制，在民主协商的基础上保证决策能够代表最广大群体的利益，保证决策符合教育公益性的特点，体现产业学院的社会责任感。

5.遵循命运共同体原则。混合所有制产业学院是多方共同参与构建的命运共同体，互补、互利、互动、多赢是产业学院合作的愿景。在治理结构构建上，合作各方要抛弃狭隘本位主义的观点，践行初心使命，以共建命运共同体为目标，开展协商和合作，合理遴选和组建治理团队，打造专业化的治理体系。

（二）总体架构

借鉴国企改革中形成的中国特色现代企业制度和“五会一层”治理结构，结合学校基层组织领导的校长负责制和混合所有制特点，构建形成混合所有制产业学院“党委和董事会领导下的职业经理人负责制”和“党委领导、董事会决策、监事会监督、职业经理人负责、专家治学、民主参与”治理结构（如图1 所示）。产业学院的具体决策由股东会授权委托董事会执行，党委和董事会是日常决策的重要机构，职业经理人负责具体管理和执行。在治理结构层面，党委和股东会形成权力机构，党委和董事会形成决策机构，职业经理人和治学专家形成执行机构，监事会、纪委和工会形成监督机构，职工代表大会为民主机构，各治理主体间形成了在党委全面领导下，建立在民主参与基础上的决策—执行—监督—反馈体系。

图1 混合所有制产业学院治理结构

（三）治理职能

1.党委发挥核心领导作用。混合所有制产业学院党委在上级党委的领导下，由参与各方的党员在民主集中制的基础上遴选组建，党委在政治领导、思想领导和组织领导等方面全面发挥对产业学院的引领作用，重点是把握方向、管理大局、保障落实，负责各类决策事项的事前审议、参与过程决策、对决策实施给予过程支持。党委核心领导作用的发挥主要通过“双向进入”和“交叉任职”实现，即党委成员和党员可以在产业学院股东会、董事会、职业经理人和治学专家、监事会、职代会等机构担任领导职务并在这些机构中积极发展党员、成立党组织。同时，这些机构中符合条件的党员也可以在党委和各级党组织中担任领导职务，同一人既可担任党委职务，也可担任企业职务，实行“一岗双责”，促进相互融合。这样既充分发挥党的全面领导作用，又充分发挥各工作机构的自主能动作用，推进产业学院各项事业发展。党委的全面领导并不是党委的替代领导，党委的有限参与是一项重要原则，要通过产业学院章程和相关议事制度明确党委和股东会、董事会及执行层的工作边界。

2.股东会行使资本管理职能。股东会是混合所有制产业学院资本投入的主体，主要关心经济效益，以资本管理为主线对产业学院进行决策，决定产业学院的运营方针和投资计划，对产业学院增加或者减少注册资本做出决策，对产业学院合并、分立、解散、清算或者变更作出决议等。如何保证产业学院不沦为资本的工具，保证正确的办学方向和运行的稳定性，在治理结构中要充分保证公办院校在股东会中的“话语权”，要发挥国有资本的“稳定器”功能，要保证党委在股东会中的决策权。

3.董事会发挥战略决策作用。混合所有制产业学院董事会由股东会选举产生，是产业学院的决策主体，依照法定程序和章程决策重大经营管理事项，董事长是董事会规范运行的第一责任人。董事会重点审议和决策产业学院运营的各项重点工作，负责研判各项决策的合法合规性、风险与收益的平衡点，权衡产业学院发展决策与人才培养目标、出资方发展要求、产业学院发展战略等方面的契合性和倾向性。董事会的战略决策作用具体表现为“定战略。做决策、防风险”的功能定位。一是“定战略”，为保证战略决策的科学性，混合所有制产业学院董事会应组建并充分依托战略咨询委员会咨询平台，形成产业学院发展战略规划研究、编制、实施、评估的决策与实施反馈系统，确保战略决策体现国家大政方针要求、符合产业发展特点、符合职业人才培养规律和要求。二是“做决策”。董事会在法定程序下，在产业学院章程规定范围内，依法依规决策产业学院改革和发展的重要事项，具体包括产业学院战略规划、运营计划、财务预决算等。三是“防风险”。董事会应充分研究产业学院发展过程中存在的风险，通过建立风险防范体系和内部控制制度，预防和及时化解发展过程中可能存在的各类风险，推动产业学院健康发展。

4.职业经理人开展专业化运营。职业经理人制度是尊重企业市场主体地位、完善公司法人治理结构、创新企业管理制度和机制、提高企业市场竞争力的重要途径。建立完善的职业经理人制度是完善产业学院治理结构的关键，也是产业学院走向市场化发展的重要一环。由公办院校的“校长负责制”到混合所有制产业学院的“职业经理人”负责制，并不是对“校长负责制”的否定，而是为了产业学院能够与产业和市场结合更紧密，引入和采用市场化的运营机制，激活产业学院的办学活力。职业经理人可以是外部选聘，也可以学校内部产生，公办学校校长在混合所有制产业学院中也可担任职业经理人角色。混合所有制产业学院要学习和借鉴国企改革中形成的“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”原则对职业经理人进行选聘和管理，并在充分授权的基础上，发挥职业经理人的专业特点。当然，混合所有制产业学院不同于企业，具有教育的天然属性，在选聘职业经理人时既要考察其对于产业和市场的把握，也要考察其在教育方面的专业性，聘用具有管理能力、教育经历和产业阅历的职业经理人，真正推进产业学院的专业化运营。

5.治学专家负责教学与管理。混合所有制产业学院虽然引进了社会资本和社会资源，但其本质依然是教育，无论采用什么样的治理结构，都离不开治学专家的具体参与。这里所讲的治学专家既包括学校和企业参与举办产业学院管理者，也包括参与产业学院的学校教师和企业师傅。教学管理层面的治学专家在职业经理人授权下具体负责产业学院的教学与管理具体工作，比如对产业学院重大学术问题进行决策，如学术政策、规划的制定、职称的评定、专业设置与建设等。教学层面的治学专家负责对产业学院的人才培养方案、课程标准、教材和教学资源建设等进行把关，确保人才培养与产业需求紧密对接。

6.监督机构发挥监督反馈作用。监督机构是“质量环”中的关键。混合所有制产业学院涉及多方参与办学，要充分发挥监督机构的监督与反馈作用。混合所有制产业学院监督机构包括监事会、纪委和工会三个职能部门。监事会是产业学院的监察机构，负责监察产业学院的财务情况，高级管理人员的职务执行情况以及其他产业学院章程规定的监察职责。监事会成员通常由股东代表和职工代表组成，且不得兼任董事或职业经理人。纪委是党的纪律检查机关，主要任务包括维护党的章程，监督检查党的方针、路线、政策的具体落实情况，协助党风建设和反腐工作，对于出现的问题及时进行调查，并根据事件的严重程度采取相应的惩罚措施。工会作为党和政府联系职工群众的桥梁纽带，对建立稳定和谐的劳动关系具有重要的意义。工会具有组织和发动职工积极参加产业学院建设，组织和教育职工依法行使民主权利，发挥主人翁作用，维护职工合法权益，依法参与民主管理和民主监督等职责。

7.职工代表大会维护职工权益。职工代表大会是混合所有制产业学院实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。混合所有制产业学院职工来源多元，包括学校教师、企业师傅和社会招聘人员；人员属性多元，包括事业编制、企业编制、人事代理等；代表的利益群体多元，包括代表学校、代表企业、代表资本方等，职工的多元组成决定了产业学院要充分发挥职工代表大会的职能，收集职工诉求、表达职工意志、代表大多数职工利益诉求，对产业学院涉及全体教职工利益的决策进行审议，维护全体职工的合法权益。

［注释］

①王俊杰.高等职业教育混合所有制改革的基本定位及其实践路径［J］.中国高教研究，2017（6）：108.

②人民网.把党的领导更好融入公司治理［EB/OL］.（2020-01-15）［2022-04-07］.https://baijiahao.baidu.com/s?id=1655752103 910666005&w fr=spider&for=pc.

③王宏淼.中国特色国有公司治理结构的典型化特征［J］.中国发展观察，2021（24）：68.

④朱昌明.中国特色现代国有企业制度新载体国企新章程［EB/OL］.（2021-07-10）［2022-04-07］.http://www.eeo.com.cn/2021/0710/494334.shtm l.

⑤邬大光.从民办教育看教育的公益性与营利性［N］.光明日报，2016-12-06（14）.