基层政府预算绩效管理审计监督标准化研究*——以南京市鼓楼区政府审计实践为例

欧阳华生 杨超 王玉婷

一、研究背景及现实意义

审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，对政府预算实施审计监督是法律规定的各级审计机关重要职责，并由合规性监督拓展到绩效监督。2021 年10月通过的新修订的《中华人民共和国审计法》把对预算执行及其绩效的审计情况作为各级政府每年向本级人民代表大会常务委员会提交的审计工作报告的重点内容之一；2014 年修订的《中华人民共和国预算法》明确各级预算应当讲求绩效；《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）（以下简称《意见》）提出，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。为解决当前预算绩效管理存在的突出问题，《意见》提出了加快建成“全方位”“全过程”“全覆盖”（以下简称“三全”）的预算绩效管理体系的目标任务（温来成和陈青云，2019；肖友华和王磊，2018），并要求审计机关依法对预算绩效管理情况开展审计监督，发现违纪违法问题线索，应当及时移送纪检监察机关。与此同时，2023 年全国审计工作会议明确提出“盯紧看好宝贵的财政资金，推动在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控”，促进强化预算资金“勤俭节约和提质增效”绩效管理（侯凯，2023）。

因此，预算绩效管理审计是审计机关依法依规对本级政府及部门预算实施绩效管理情况进行的监督行为，是党和国家在新时期对审计监督提出的新要求。但在实践中，各级审计机关开展资金与项目绩效审计探索较多，而预算绩效管理审计监督探索较少，基层（本文指区、县、县级市一级，下同）审计机关尤其如此。

近年来，南京市鼓楼区审计局大胆创新，在预算绩效管理审计监督方面进行了积极探索，取得一些成效，为其他基层审计机关提供了实践参考。对预算绩效管理审计监督实施标准化管理， 正是其创新预算审计监督工作机制的重要举措。鉴于《意见》中对全面实施预算绩效管理做出的具体要求，江苏省、南京市和鼓楼区相继出台了实施意见、行动计划和方案，明确了目标任务、内容和时间要求，为鼓楼区审计局探索预算绩效管理审计监督标准化创造了条件，具有较强的现实意义和应用价值。

一是为基层审计机关加强预算监督，保障本级政府有效贯彻落实《意见》决策部署提供新路径。全面实施预算绩效管理是缓解财政收支矛盾的重要举措，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，《意见》和《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18 号）对此均提出了具体要求和全面部署，并要求各级政府贯彻落实，同时强调审计要加强监督，确保各项政策贯彻落实（印厚慈和潘冬军，2019）。鼓楼区政府在区委领导下，按照《意见》和江苏省、南京市政府出台的实施意见要求，积极推进全面实施预算绩效管理工作。如何发挥鼓楼区审计局的监督作用，保障区政府全面实施预算绩效管理改革落地见效，需要研究预算绩效管理审计监督评价体系、工作机制和相关制度，本文为此进行了路径探索。

二是为基层审计机关规范审计监督，以标准化推动本级预算绩效管理提质增效提供实践指导。如何开展预算绩效管理审计监督，是一个探索性的实践问题，既要边实践边探索，还要不断进行总结，进行标准化设计。“三全”预算绩效管理体系的建立和完善是一个渐进的过程，财政部门主导的全面实施预算绩效管理改革与审计监督相辅相成、互相促进。鼓楼区审计局以标准化的预算绩效管理审计监督模式，通过确定审计监督重点、建立健全工作机制以及设计配套制度，指导区审计局预算绩效管理审计监督实践工作，确保该项审计工作规范有序地开展，进一步推动鼓楼区预算绩效管理的科学化和规范化。

三是为基层审计机关创新审计工作机制，增强预算绩效管理审计监督能力提供借鉴经验。江苏省作为东部经济发达省份，政府预算管理水平一直处于全国前列，预算执行审计查处的合法、合规性问题越来越少，主要是一些管理不规范问题。如何促进预算管理不断规范，需要创新预算审计监督工作机制。鼓楼区基于本区实际情况和需求，在区政府全面实施预算绩效管理进程中，深入推进预算绩效管理审计监督，并探索标准化流程，实现了预算审计监督工作机制创新发展，为国内基层审计机关创新审计工作机制，更好发挥审计监督功能，助推全面实施预算绩效管理改革提供借鉴经验。

二、基层政府预算绩效管理审计监督

（一）国内预算绩效管理审计监督实践探索

国内各级审计机关预算绩效管理审计实践探索始于资金与项目的绩效审计。目前，审计监督主要以促进《意见》落实为主，且主要集中在市级及以上审计机关，基层审计机关尚未涉及预算绩效管理审计监督相关内容。以江苏省为例，早期各级审计机关主要围绕绩效审计开展实践探索，预算绩效管理审计监督尚未开展。2008 年，江苏省审计厅根据《审计署2008 至2012 年审计工作发展规划》（审办发〔2008〕72 号），出台了《关于大力推进绩效审计工作的指导意见》（苏审发〔2008〕81 号），确定2009 年为“绩效审计推进年”、2010 年为“绩效审计普及年”、2011 年为“绩效审计提高年”。随后，2011 年制定颁布的《江苏省审计条例》第四条明确规定“审计机关应当加强绩效审计，对被审计单位配置、使用、利用财政资金和公共资源的经济性、效率性和效果性进行审计评价”，这是江苏省首次将“绩效审计”写入地方性法规之中，在全国也处于前列。2020 年新修订的《江苏省审计条例》继续保留了绩效审计的相关内容。2011 年，时任江苏省审计厅厅长、党组书记赵耿毅主编出版《绩效审计指南》一书，该书涵盖了《江苏省审计机关绩效审计通用操作指南》等8 个绩效审计操作指南，绩效审计的思想逐步融入审计工作之中。在预算绩效管理审计监督方面，2018 年《意见》发布实施后，江苏省各级审计机关开始探索，具体工作逐步展开。

（二）南京市鼓楼区预算绩效管理审计监督实践探索

2019 年，区审计局开始探索在预算审计监督中融入绩效审计元素，在配合完成全市高新园区高质量发展“一条鞭”审计项目的基础上，探索实施了“鼓楼区高新园区创新政策和资金落实情况”绩效审计，在对“高企培育”这一围绕创新名城建设制定的政策措施落实的审计过程中，充分调研政策背景和实施现状，并结合区域特色设计出涵盖高企认定、延续性维护、发展活力度、创新能力等8 个方面、33 个指标的综合评价体系；在对园区内10 家新研机构和28 家科创载体进行延伸审计的过程中，参考运用了行业内设置的绩效评价目标，并据此发表审计建议，为以揭示合规性问题为主的传统审计注入了“绩效”的新元素。自此，区审计局在专项资金审计调查、重大政策落实审计项目中全部融入“绩效”的理念，不仅关注预算资金的直接产出和效果，更关注政策目标的实现程度，旨在优化财政资源配置、推动财政资金聚力增效。

2021 年，区审计局在预算执行审计项目中，首次将“三全”“五有”①即指《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）提出的“五有”，具体包括“决策有评估、编制有目标、执行有监控、完成有评价、结果有应用”。的预算绩效管理体系建成情况纳入审计重点。一是立足鼓楼区“三全”预算绩效管理实践，对其实施进度与质效的整体情况开展全面绩效审计。同时，以“快检室运营”“公租房货币化补贴”两个项目资金为重点案例，开展专项绩效审计，点面结合地全面评估鼓楼区“三全”预算绩效管理工作的推进状态、质量成效以及难点堵点；二是对标中央、省、市和鼓楼区关于预算绩效管理工作的政策要求，从量、质两个维度，对鼓楼区已开展预算绩效管理的部门、政策和项目，逐一审计其在绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价与结果应用等各个预算绩效管理链条的实施情况、质量成效以及存在问题，旨在通过审计监督推动鼓楼区全面实施预算绩效管理的工作进程，全面提升部门和单位预算绩效管理质效。

（三）南京市鼓楼区预算绩效管理审计监督面临的问题与挑战

1.预算绩效管理审计监督工作统筹力度尚需加强

《意见》要求审计机关依法对预算绩效管理情况开展审计监督，至于如何开展，由审计机关按《意见》内容自行决定。区审计局从2021 年开始预算绩效管理审计监督实践，从实际来看，主要是在同级审中关注部门、政策和项目预算绩效管理实施情况、质量及存在的问题，以及是否在审计局内部建立推进此项工作的组织机构或领导小组。事实上，预算绩效管理涉及面广、环节多，不仅仅在同级审中需要关注，其他如政府投资、政府采购、政府购买服务、政府债务项目等同样需要关注，需要在区审计局内部建立推进此项工作的组织机构或领导小组并加以统筹，全面推进此项工作。

2.预算绩效管理审计监督缺乏相应的制度与指南

《意见》印发实施以来，各级财政部门不断出台和完善预算绩效管理相关制度深入推进此项工作。部分地方审计机关相继制订出台了实施意见，如北京市审计局印发了《北京市审计局关于进一步加强对财政支出预算和政策及预算绩效管理审计监督的实施意见》（京审综发〔2019〕179 号），浙江省审计厅印发了《进一步加强对财政支出预算、支出政策和预算绩效管理审计监督的实施意见》（浙审财〔2019〕5 号），但相关审计指南尚未出台。从目前情况来看，江苏省各级审计机关暂未出台相关制度和指南用于指导和规范实际工作，无锡市审计局虽然印发了《关于在审计项目中全面推行绩效审计的实施办法（试行）》（锡审发〔2020〕84 号），但主要是用于指导和规范项目绩效审计。缺乏相应制度和指南，直接影响这项审计监督工作的顺利开展及实际成效。

3.审计机关开展预算绩效管理的审计监督能力尚需增强

预算绩效管理审计监督需要综合运用社会科学、政策分析等相关领域知识，对涵盖经济效益、社会效益、可持续发展及生态效益等方面的绩效目标实现程度进行评价，深入分析问题产生的原因，提出意见建议，涉及面广且专业性强，对审计人员的要求更高。因此，对照上述要求，鼓楼区审计局现有审计人员需要进一步加强学习与经验积累，创新理念和机制，增强持续开展预算绩效管理审计监督能力，为鼓楼区高质量落实《意见》要求提供重要保障。

三、南京市鼓楼区预算绩效管理审计监督标准化体系构建

（一）鼓楼区预算绩效管理审计监督标准化体系构建思路

区审计局承担预算审计监督重要职责，按照《意见》要求及其他相关规定，依法对全区预算绩效管理情况开展审计监督。为了更好地开展预算绩效管理审计监督，本文从“监督重点”“工作机制”“配套制度”三个模块构建预算绩效管理审计监督标准化体系，为审计实践提供参考，具体构建思路如图1 所示。

图1：鼓楼区预算绩效管理审计监督标准化体系构建思路

（二）鼓楼区预算绩效管理审计监督评价重点内容确定

当前我国预算绩效管理工作正在深入推进，从实践来看，全面实施预算绩效管理面临许多问题和挑战，鼓楼区也是如此。为此，当前和今后一段时期内，区审计局预算绩效管理审计监督应以问题为导向，通过推动相关制度不断完善，促进区政府贯彻落实全面实施预算绩效管理并提升水平。评价指标体系构建需要根据审计监督对象类别和特点加以区分，本文以政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算绩效管理为审计监督对象，围绕制度安排和机制保障落实情况、“五有”总体要求落实情况、绩效指标与目标设定情况、绩效运行监控情况、绩效评价工作开展情况和绩效评价结果应用情况等六个方面确定了鼓楼区预算绩效管理工作整体审计监督重点内容（详见表1），实现对鼓楼区政府实施预算绩效管理情况全面审计监督。与此同时，为了更好地对鼓楼区财政部门开展绩效评价工作全过程全环节的审计监督，本文还从组织管理、前评估管理、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、绩效评价结果应用六方面明确了鼓楼区绩效评价工作质量审计监督重点内容（详见表2）。

表1 鼓楼区预算绩效管理工作整体审计监督重点内容

表2 鼓楼区绩效评价工作质量审计监督重点内容

（三）鼓楼区预算绩效管理审计监督工作机制设计

1.预算绩效管理审计计划与统筹机制

鉴于预算绩效审计监督是一项长期工作，区审计局应加强此项工作的计划性，确定工作组织架构，工作初期可以在内部组建领导小组，将预算绩效管理审计内容纳入年度审计计划，以政策与项目预算绩效管理审计为突破口，重点对区委区政府出台的重大政策、重大投资项目、重点民生项目、专项债项目等绩效管理情况实施监督。在确定审计计划和内容时，应与财政部门进行深入沟通，充分征求区人大财经委（常委会预算工委）意见，避免不必要的交叉重复，强化联动效应。在具体组织方式上，区审计局应加强预算绩效管理审计与其他审计项目的统筹，将其融入财政审计、领导干部经济责任审计、政策跟踪审计等审计项目工作中统筹开展，还可以与项目绩效审计统筹开展，除非必要，一般不单独立项实施；同时，应加强与区人大财经委（常委会预算工委）以及上级审计机关信息共享和工作联动，统筹推进预算绩效管理监督一体化。

2.预算绩效管理审计分析与评价机制

预算绩效管理审计监督目的是促进鼓楼区政府落实《意见》要求，构建“三全”预算绩效管理体系。为此，区审计局应重点对鼓楼区政府部门和单位落实中央、省、市预算绩效管理制度和要求进行分析和评价，在实际工作中，应以问题为导向，以整改为抓手，围绕制度安排和机制保障落实情况、“五有”总体要求落实情况、绩效指标与目标设定情况、绩效运行监控情况、绩效评价工作开展情况和绩效评价结果应用情况六个方面对区预算绩效管理工作开展情况进行分析和评价。同时，要加强对绩效评价工作的监督，尤其是对评价指标和绩效评价报告等的质量审查，通过监督助力鼓楼区政府建立健全制度和提升预算绩效管理水平。

此外，区审计局应强化与区财政局、区人大财经委（常委会预算工委）的联动，充分利用预算绩效管理系统和人大联网监督系统，以信息技术为依托，实现预算绩效管理审计数字化，增强预算绩效管理审计分析与评价能力。

3.预算绩效管理审计报告与整改机制

预算绩效管理审计通常与其他审计项目统筹开展，因此，一般不单独出具审计报告，而是根据实际情况，在报告中充分反映审计结果，并通过政府网站、报刊等途径，及时向社会公布。如在同级审报告中，应在“总体评价”“审计发现问题”“审计建议”中分别单独反映，在向区委审计委员会提交审议的年度预算执行和其他财政支出情况审计报告，以及受区政府委托，向区人大常委会所作的上年预算执行和其他财政支出情况审计工作报告中，都应充分反映预算绩效管理审计结果。区审计局应及时对预算绩效管理审计监督结果的利用情况进行跟踪督查，重点关注绩效意见和建议是否被积极采纳落实，是否取得增收节支、挽回损失、建章立制等效果。

同时，须要建立健全审计发现问题整改机制，明确整改责任主体和责任范围，区审计局应建立健全问题整改跟踪机制，加强对区财政、其他政府部门和单位在预算绩效管理审计发现问题整改的监督力度，对预算绩效管理中出现的重大问题应严肃问责，必要时区人大常委会可以采用听取专门汇报、专题询问或满意度票评等方式促进整改。此外，财审联动也是共同督促责任单位抓好整改落实、提升整改效果的重要方式。

（四）鼓楼区预算绩效管理审计监督配套制度建设

目前，审计署和江苏省没有相关法规制度对预算绩效管理审计监督的内容、方法和程序进行明确规定。为促进全面实施预算绩效管理，鼓楼区可根据本区工作需要制订相关制度，以制度促建设，适时制订出台《鼓楼区审计局关于在审计项目中全面推行绩效审计的实施办法（试行）》，用于指导和规范鼓楼区预算绩效审计工作，推动鼓楼区审计局贯彻落实中央、省、市全面实施预算绩效管理文件精神；适时制订出台《鼓楼区审计局绩效审计操作指南》用于指导审计实践，对审计计划、审计实施、审计报告等内容进行标准化和规范化管理，强化审计能力。

四、政策建议

上述立足南京市鼓楼区政府审计实践，从监督重点、工作机制与配套制度三个方面构建的预算绩效管理审计监督标准化体系，为基层审计机关开展预算绩效审计监督提供了重要参考，为提高实际工作成效，本文提出如下建议：

1.建立健全领导机制，强化基层政府预算绩效管理审计监督力度。要充分发挥审计监督在预算绩效管理中的作用，必须建立健全领导机制。一是要坚持党对预算绩效管理审计监督工作的领导，充分发挥县（区）委审计委员会作用。一方面有利于拓宽审计监督的广度，可以对本级政府重大政策措施执行过程中绩效管理情况实施跟踪审计，对政策执行效果进行反馈（厉国威和葛鹏辉，2020），促进问题整改和强化问责；另一方面，有利于拓展审计监督的深度，深入挖掘预算执行过程中的风险和隐患，提出有效且具体的建议，促进预算绩效管理水平提升。二是成立县（区）委领导下的基层政府预算绩效管理工作领导小组，下设审计监督组。由基层审计机关主要领导担任组长，分管副局长为副组长，各科室主要负责人为预算绩效管理审计监督组成员，全面规划、组织、协调预算绩效管理审计监督工作。建立健全上述领导机制，可以强化基层绩效审计理念的树立，将绩效审计理念融入基层审计机关开展的所有审计项目中，为基层政府预算绩效管理提质增效提供审计保障。

2.突出审计监督重点，促进政策与项目预算绩效管理落地见效。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号）提出要围绕预算绩效管理重点，推动预算绩效管理提质增效。基层审计机关在今后预算绩效管理审计工作中也要适应这一要求，突出审计监督重点。从实际情况看，以政策与项目预算绩效管理为审计重点，工作容易开展且针对性强、见效快，将有利于更大限度发挥审计作用，应重点关注重大政策和项目预算绩效管理情况及实施效果，并将涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理情况纳入预算绩效管理审计监督范围（温来成和陈青云，2019）。同时，强化对政府重大投资项目绩效管理审计监督力度，我国《政府投资条例》（国令第712 号）规定，政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则，并实行绩效管理（郑雅方，2020）。政府重大投资项目资金规模大、周期长、风险大、社会关注度高，不容出现任何差错。投资项目从投资决策开始，到项目实施，再到项目运营，需要进行全过程预算绩效管理，进行全过程审计监督，监督内容既包括合规性也包括绩效，从而确保政府投资项目效益提高，投资风险降低。

3.加强与基层财政、人大财经委联动，聚力共促预算绩效管理提质增效。要充分发挥审计监督在促进预算绩效管理中的作用，需要得到基层党委政府对预算绩效管理审计监督工作的重视和支持，强化基层审计机关与财政、人大财经委（常委会预算工委）的联动，形成监督合力，聚力共促基层政府全面实施预算绩效管理提质增效。一是建立健全财政审计联动机制。充分发挥审计监督专业性强的特征，加强与基层财政局的沟通，逐步建立绩效指标共商机制，针对专项资金和部门整体支出绩效目标、绩效评价指标及预算绩效管理审计监督指标互相征求对方意见；建立信息共享机制，合理确定年度重点绩效评价项目和重点审计项目，互为补充、避免重复；实现成果共用机制，将绩效结果及审计成果运用到财政管理工作绩效考核与激励中；落实整改共抓机制，联合督促问题整改，确保财政资金安全高效。二是建立健全基层审计与人大财经委（常委会预算工委）的联动机制，完善联动工作机制和信息共享机制，充分发挥审计监督覆盖面广、力度大的优势，与本级人大财经委（常委会预算工委）重点监督相互配合。强化本级人大对预算绩效管理审计发现问题整改的监督，每年选择部门整改不力、屡审屡犯等突出问题作为重要督办选题，必要时开展专题询问和满意度票评，形成监督合力，共同促进基层政府预算绩效管理提质增效。

4.引入智库和内部培养相结合，全面提升预算绩效管理审计能力。预算绩效管理审计监督专业性强、涉及面广，对审计机关和审计人员带来新的挑战。基层审计机关可以采取引入第三方机构或专家与审计局内部培养相结合方式，以应对和解决预算绩效管理审计监督工作中不断出现的各种难题。必要时可以建立一个由研究机构、高校及经济主管部门专家学者构成的专家库，提供专业技术支持、专家指导和论证、专业咨询和专业鉴定，或从社会中介机构和其他专业机构聘请具有专业特长和技能的人员或在某个领域具有一定权威的外部专家参与预算绩效管理审计监督工作。通过与外部专家的协作，不断提升审计人员的能力。同时，基层审计机关还可以向社会购买审计服务，自行建立或利用基层财政局建立的第三方机构库，委托其开展相关评价工作。此外，基层审计机关应通过在线学习、专题培训、工作交流等方式，强化对审计干部的培养，促进全员牢固树立绩效审计理念，优化审计人员知识结构，为审计机关全过程全方位开展预算绩效管理审计工作提供专业理念和知识保障。