城市老年人长寿红利的实现条件及政策选择

张世青

(济南大学 政法学院,山东 济南 230022)

一、研究背景

受医疗卫生水平提高、死亡率下降、生育率降低等因素的影响,中国老年人口规模越来越大。统计数据显示,截至2021年底,全国60岁及以上老年人口26 736万人,占总人口的18.9%,其中65岁及以上老年人口20 056万人,占总人口的14.2%[1]。同时,中国人均预期寿命亦在延长。世界银行数据显示,2000年、2005年、2010年、2015年、2019年中国人均预期寿命分别为70岁、73岁、74岁、76岁、77岁,这意味着中国已迈入长寿时代。需要说明的是,国内外学者对长寿的具体年龄并没有统一的标准。有学者认为个体预期寿命超过70岁可视为长寿[2]。按此标准,1998年,中国人均预期寿命为71岁,25年前中国就迈入了长寿时代。

通常认为,在长寿时代,老龄化将会对经济、社会、家庭带来一系列挑战。其一,老龄化会对经济产生冲击。一方面,老龄化将导致劳动力相对数量减少,引发储蓄和投资数额下降,导致资本积累不足,从而限制经济增长[3]。另一方面,老龄化会导致用于研发的人力资源数量降低,通过影响人力资本积累对创新产生抑制作用,进而阻碍经济增长[4]。其二,老龄化会增加社会保险费用支出。一方面,老年人口增多将增加养老金支出。七普数据显示,中国老年抚养比由2010年的11.9%上升到了2020年的19.7%。老年抚养比的提高不仅会增加国家的养老金支出,还会造成基本养老保险金收支失衡,甚至发生支付危机[5]。另一方面,老龄化将提高医疗保险费用支出。通常随着年龄增长,老年人对慢病管理、康复护理、疾病治疗的需求趋于强烈。有研究显示,未来50%的医疗资源将用于老年人口[6]。其三,老龄化会加重家庭照料负担。养老机构照护成本高、照护质量难以保证,当前及未来一段时期,长寿老年人的照料仍将以家庭为主。这无疑会给家庭成员带来较大的身心压力与经济压力,并将制约女性照料者的就业[7]。

尽管长寿可能会对经济增长、社会养老制度等带来挑战,但也应正视其积极价值。例如,有研究发现“人口老龄化对中国产业结构升级的净效应为正”,因为“人口老龄化可以诱发和‘倒逼’产业结构升级,关键是要充分利用人口老龄化给产业结构升级带来的机遇”[8]。所以,国家及社会需认识到长寿的正面效应,通过有效满足老年人的养老、医疗、教育等需求,发挥他们的比较优势,促使其为经济增长、社会发展做出更多贡献。

当前学界研究老年人的长寿红利问题时,往往忽略了老年人的内部差异[9]。而若要深入探讨长寿红利,就需要对老年人进行分类。受二元户籍制度影响,城市往往拥有更多的经济资源、社会资源、文化资源等,这意味着相较于农村老年人而言,城市老年人的就业机会更多,社会参与形式更为多元、参与平台更为多样。所以本文以城市老年人为研究对象,探讨他们的长寿红利实现的条件以及遇到的困难,以期为相关政策的制定提供依据。

二、城市老年人长寿红利实现的条件

事实表明,城市老年人长寿红利的实现具有一定的社会基础和资本优势,突出地表现在老龄化理念、社会参与和老年人力资本禀赋层面。

(一)理念逻辑:倡导积极老龄化

世界卫生组织认为,“积极老龄化是指在老年时为了提高生活质量,使健康、参与和保障的机会尽可能获得最佳的过程。”其中,“积极一词指不断参与社会、经济、文化和公共事务,不仅仅指身体的活动能力或参加体力劳动的能力。从工作岗位上退休的老年人和那些患病或残疾老年人,仍能对其家庭、地位相同的人、社区和国家做出积极的贡献。”[10]根据积极老龄化理论可知,老年人并不完全是社会的负担,而是蕴藏着多方面潜能,如果他们能获得施展潜能的机会或平台,也可以促进家庭建设、社会进步、国家发展。

随着老年人预期寿命的延长以及社会老龄化程度逐渐加深,积极老龄化理论所倡导的“健康、参与、保障”理念得到了学界与社会的一致认同。为应对劳动力年龄人口减少、老年人力资本闲置等问题,有学者认为,国家可实施积极老龄化战略,“提高老年人生活质量,发挥老年人的潜能,增加社会人力资本,为社会造就一批为老服务的志愿者队伍”[11]。同时,政府也意识到老年人在经济、社会、文化建设中具有重要价值,在相关法律法规中亦要求秉承积极老龄化的理念。例如,《老年人权益保障法》第七章“参与社会发展”规定:“国家和社会应当重视、珍惜老年人的知识、技能、经验和优良品德,发挥老年人的专长和作用,保障老年人参与经济、政治、文化和社会生活。”[12]可见,国家已通过立法方式保障老年人的社会参与权利。又如2021年11月18日,中共中央国务院颁布的《关于加强新时代老龄工作的意见》要求“实施积极应对人口老龄化国家战略,把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程,加快建立健全相关政策体系和制度框架。”[13]由此可见,积极老龄化已成为贯穿经济社会发展全周期的理念,国家也制定了相关制度推动老年人社会参与。

(二)实践逻辑:老年人社会参与规范化

老年人的社会参与一般指老年人在社会互动过程中,通过社会劳动和社会活动的形式,实现自身价值的一种行为模式[14]。剖析城市老年人的社会参与实践,可发现他们的社会参与有三方面特点。

一是参与领域广泛化。根据2015年、2018年中国健康与养老追踪调查数据,城市老年人的社会参与类型包括娱乐社交型、志愿公益型、经济活动型、家庭劳动型。具体而言,2015年,城市老年人从事娱乐社交活动、志愿公益活动、经济活动、生产劳动的比例分别为56.35%、16.30%、24.65%、38.51%。2018年,城市老年人从事上述四类活动的比例分别为57.81%、13.85%、21.09%、36.34%[15]。可见,娱乐社交活动一直是老年人主要的社会参与内容,生产劳动的参与也相对较多。

二是参与渠道多元化。城市一般是一地的政治、经济、文化中心,拥有整套的党政机关、大量的市场主体、众多的社会组织等,这为城市老年人的社会参与提供了便利。从经济参与的渠道看,老年人既可储蓄、购买理财产品等,还可以从事一些有劳动报酬的工作。从政治参与的渠道看,老年人可通过人大代表、政协委员、政府热线、媒体等对公共政策的制定、实施、修订提出相关的意见、建议。从社会参与的渠道看,老年人既可凭借自身的专长、兴趣成立或加入相应的民间社会组织从事志愿服务活动,还可参与政府组织的一些活动或者通过社区党群服务中心等参与社会活动或社区治理工作。

三是参与方式组织化。随着老年人由单位人转向社区人,一方面老年人在寻求如何有效实现自身爱好与社会价值的有机统一,另一方面各级政府亦在为老年人的老有所乐、老有所为创造平台和提供机会。在此背景下,一些具有技术专长、热衷集体活动、愿意投身公益事业的老年人根据业缘、趣缘、地缘等关系自发地成立了相应的协会、团体等社会组织,他们以组织的名义开展相对专业的志愿活动。例如,济南市章丘区成立了以退休老干部为主体的“百脉银龄”志愿服务队,并制定了《老干部志愿服务管理办法(试行)》《志愿者守则》等规章制度。截至2020年10月,“百脉银龄”志愿服务队确定了260余名志愿骨干、划分了16支志愿服务队伍。他们根据街道、社区、村居需求,将志愿服务内容与爱国主义教育、经济发展、乡村振兴、移风易俗、城市管理等融为一体,取得了积极的社会效果。事实证明,只有老年人的社会参与实现了组织化,才能有明确的组织规章、组织文化,老年人的社会参与才会规范化、专业化、制度化以及实现可持续发展。

(三)事实逻辑:老年人力资本禀赋稳步提升

长寿资源一般由老年人口数量和老年人力资本构成,而人力资本尤为关键。因为人力资本直接影响着老年人社会参与的程度、领域、效果。老年人的健康资本、经济资本、文化资本与社会资本等人力资本均有助于促使长寿资源转变为长寿红利。

一是城市老年人的健康资本在不断提高。无疑,老年人能否参与社会活动,与其身体健康状况密切相关。人口普查数据显示,城市老年人的健康状况得到了很大的改善。根据六普数据,2010年,城市60岁及以上老年人口有4 510 405人。其中,健康的老年人有2 253 112人(占49.95%);基本健康的老年人有1 777 590人(占39.41%);不健康但生活能自理的老年人为373 731人(占8.29%);生活不能自理的老年人有105 972人(占2.35%)。七普数据显示,2020年,城市60岁及以上老年人口有8 584 585人。其中,健康的老年人口数为5 406 542人(占62.98%);基本健康的老年人口数为2 459 980人(占28.65%);不健康但生活能自理的老年人有540 745人(占6.30%);生活不能自理的老年人为177 318人(占2.07%)。可见,健康老年人的比例由2010年的49.95%升至了2020年的62.98%,10年间提高了13.03%,同时生活不能自理的老年人数量下降,这说明老年人参与社会活动的身体条件在10年间有了很大改善。

二是城市老年人的文化资本在提升。通常,受教育水平的高低直接影响着个体的知识构成、专业技能以及对新事物的学习能力、接收能力等。六普数据显示,受教育程度为专科及以上学历的老年人中,低龄老年人(60～69岁)有2 708 624人、中龄老年人(70～79岁)有2 810 613人、高龄老年人(80岁及以上)有525 886人。七普数据显示,受教育程度为专科及以上学历的老年人中,低龄老年人(60～69岁)有5 007 446人、中龄老年人(70～79岁)有2 288 339人、高龄老年人(80岁及以上)有1 871 779人。从绝对数上看,各年龄段拥有专科及以上学历的老年人数都在快速增加。这为国家及社会通过有效的制度安排将中低龄老年人的年龄优势、教育优势转化为较高的社会参与率和劳动生产率提供了人口素质基础。

三是城市老年人的经济资本在增加。根据七普数据,8 584 585名城市老年人的收入结构及数量如下:劳动收入629 030人(占7.33%)、离退休金/养老金5 994 356人(占69.83%)、最低生活保障金130 290人(占1.52%)、失业保险金282人(占0.003%)、财产性收入55 212人(占0.64%)、家庭其他成员供养1 484 248人(占17.29%)、其他291 167人(占3.39%)。可见,离退休金/养老金是大部分老年人的收入来源。再看城市老年人的可能收入水平。国家统计局数据显示,2010年,城镇居民可支配收入为19 109.44元,总收入为21 033.42元,其中,工资性收入、经营性收入、财产净收入、转移性收入分别为13 707.68元、1 713.51元、520.33元、5 091.90元。 2020年,城镇居民人均可支配收入为43 833.8元,其中,工资性收入、经营性收入、财产净收入、转移性收入分别为26 380.7元、4 710.8元、4 626.5元、8 115.8元。由此可知,2010—2020年,城镇居民可支配收入增加了24 724.36元(1)参见2010年及2020年《中国统计年鉴》。。可以说,经济资本的增加既有助于提高老年人的储蓄、消费能力,还有助于他们较为自主地参与经济社会活动。

三、制约城市老年人长寿红利实现的制度困境

当然,积极老龄化理念、老年人的人力资本禀赋并不必然转化为长寿红利。因为长寿红利的实现既与个体因素相关,更受外部环境特别是制度的影响。“制度是一个社会的博弈规则,或者更规范地说,它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。从而,制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励。”[16]3本部分将依循新制度经济学家诺斯对制度的分类,考察非正式制度与正式制度对城市老年人长寿红利实现的具体影响。

(一)非正式制度:价值观念对老年人社会参与的制约

非正式制度即为非正式规则,是人们在长期自发互动过程中形成、实施的无意识的规则,无须任何外部权威或组织的干预。它包括惯例、行为准则、行为规范、习俗和传统等[16]6-7。老年人的长寿红利受到非正式制度影响。

一是消极老龄观阻碍着老年人的社会参与。不同于积极老龄观强调老年人需积极、主动地参与公共事务,消极老龄观认为,老年人参与社会活动的能力欠缺,而且随着年龄增长,他们的社会价值衰退。受消极老龄观影响,当前中国的一种普遍看法是:老年人的价值主要体现为承担赡养父母、抚育孙辈的伦理责任以及从事家务劳动等。比如,“隔代抚育”已成为当前城市中普遍的幼儿照料模式,且已发展成一种强势文化,以致给老年人带来了“‘不得不帮’的制度性压力”[17]。事实表明,有些老年人或主动或被动地固守家庭,而无法进入公共空间从事公共活动。

二是有些老年人否定自身价值。心理学认为,自我认同是个体依据其经历而反思性地理解到的自我。对老年人而言,“自我认同使老年人在社会经济地位发生变化时仍能认识到自己的独特性,并通过改变事项优先顺序和充分欣赏当下生活得以应对生活的挑战”[18]。由于退休后社会身份、社会角色的转变以及社会关系网络的萎缩,有些老年人不能适应这种变化遂产生了偏离常态的行为和心理。调查显示,有些老年人特别是60～69岁、未婚、初中文化程度的老年人对自我价值感的评价较低[19]。这类老年人通常会产生自我区隔,与其他居民形成距离感并拒斥参加一些社区活动。

三是公众对老年人的社会参与存在着认知偏差。这种认知偏差主要体现在两个方面:一是认为老年人的工作能力不足。该观点认为,相较于年轻人,老年人的身体机能、精力、体力等均处于劣势,老年人上进心不强,即便对其开展人力资本培训,投入与回报也不成比例。同时,虽然老年人拥有较为丰富的工作经验,但这些经验主要来自原工作单位,并不一定与新单位、新职业相匹配。我们不应对老年人的价值一概否定,因为老年人仍具有额外的工作年限。研究发现,城镇60～74岁男性的额外工作年限为6年,并且受教育水平越高,老年劳动者的额外工作年限越长,如学历为小学、初高中、高中以上的老年人额外工作年限分别为1.96年、3.34年、7.22年[20]。这意味着如果老年人的专长能被适当发挥,他们不仅能继续创造财富、养活自己,甚至还能为家庭带来收入、为企业创造利润、为国家创造税收[21]。二是认为老年人应为年轻人的就业让位。该观点认为,由于劳动力市场存在竞争,特别是那些工资高、工作条件良好、稳定、有保障、管理制度完善及晋升机会公平的首属劳动力市场竞争更为激烈。因此,老年人尤其是在首属劳动力市场就业的老年人更需应退尽退,以便为年轻人的就业让路。事实表明,老年人与年轻人的就业岗位多为互补关系而非替代关系。

(二)正式制度:保障乏力下老年人社会参与的限度

正式制度也称正式规则,“包括政治(和司法)规则、经济规则和契约。这些不同层次的规则——从宪法到成文法、普通法,到具体的内部章程,再到个人契约——界定了约束,从一般性规则直到特别的界定。”[16]56可见,正式制度主要是国家制定的法律法规,在此我们重点分析就业制度、退休制度、利益表达制度、志愿者权利保护制度如何影响了老年人的社会参与。

一是就业制度不完善,老年人就业过程中经常遭遇就业年龄歧视。尽管《宪法》《老年人权益保障法》等法律均包含保障、促进老年人就业的条款,如《宪法》第四十二条规定:“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”,但老年人仍面临着年龄歧视问题。“劳动就业中的年龄歧视,意味着部分劳动者在获得就业岗位时,不是以劳动能力和资质作为衡量标准,而是以年龄作为聘用的重要条件之一。”[22]有学者统计了1995—2005年上海、成都两市30万份招聘广告,发现上海、成都分别有255 109条、52 126条招聘广告有年龄规定。其中,招聘50岁以上员工的广告,上海、成都分别为420条、578条,占两地招聘广告总数的0.2%、1.1%[23]。可见,50岁以上的劳动者处于非常不利的就业环境,获得正规就业的机会较为渺茫。老年人之所以难以真正就业,是因为《劳动法》《就业促进法》并未将年龄歧视定为禁止的类别。以《就业促进法》为例,2007年3月25日,全国人大常委会办公厅公布的《就业促进法(草案)》征求意见稿第5条第2款中规定:“劳动者就业,不因民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素而受歧视。”但在2007年8月30日公布的《就业促进法》中,“年龄”一词被删去,其第3条第2款规定:“劳动者就业,不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。”

二是退休制度使老年人面临着劳动权益难以保障的风险。退休制度是保障劳动者退休权的制度,包括退出劳动岗位和领取养老金的权利和义务。目前,我国的退休制度从理念到实践仍采用了计划经济时期创设的强制退休制度[24]。该制度指的是“职业劳动者依据法律法规之规定,在达到法定退休要件的情形下,退出职业劳动领域,依法享受相应的退休待遇的一种法律行为以及该法律行为所导致的事实状态”[25]。如果劳动者仍有劳动意愿、劳动能力,需要先办理退休手续,再以超龄劳动者的身份就业。然而,最高人民法院对超龄劳动者与雇主之间的劳动关系属性定位并不明确。从业已发生的劳资纠纷案例看,地方政府主要将双方的合同视作劳务合同而非劳动合同,致使超龄劳动者的劳动权益无法获得《劳动法》保护。《社会保险法》亦不承认超龄劳动者的劳动关系,雇主可不为他们缴纳社会保险金。因此,当超龄劳动者遇到工伤问题时,就难以享受工伤保险待遇,而通常根据民法的债权债务关系来处理。可以说,强制退休制度所导致的劳动关系属性变化,致使超龄劳动者的再就业面临诸多风险。总之,强制退休制度隐含着对超龄劳动者劳动权利的限制乃至剥夺,以致有些老年人因风险担忧而不再就业。

三是利益表达制度运行不畅使老年人的政治参与率偏低。政治参与一般是指特定体制框架内普通公民或公民团体影响政府人事构成和政府政策制定的各种行为[26]。老年人的政治参与权通常有积极与消极之分,“积极意义上的老年人政治参与权是指老年人基于自身的参与意愿和能力,有权要求国家保障其参与政治生活,实现选举权与被选举权、申诉控告权、检举权、批评建议权等权利。它一般包括选举投票、表明政治兴趣、参加政治讨论和辩论等形式。消极意义上的老年人政治参与权是指老年人享有言论、出版、集会、游行、示威等政治自由且不受干涉的权利”[27]。新中国成立以来,国家建立了一整套利益表达制度,如人民代表大会制度、政治协商制度、信访制度、基层群众自治制度等。这些为人民的广泛政治参与创造了基本的制度环境。毫无疑问,包括老年人在内的所有社会成员通过这些制度都不同程度地参与了地方选举、公共政策制定、权益诉求、利益分配等事务。但是,上述制度对老年人政治参与的保障力度还不够,如社区居民自治制度存在着自治空间的悬空与虚置,以致造成老年人的政治参与率不高。

四是志愿者权利保护制度不完善使老年人的志愿行为存在失范现象。研究发现,当前老年人存在着志愿服务意愿较高,但参与率低、志愿服务可持续性差、管理水平不高、专业性不强、志愿服务主体单一化(主要为老党员与老干部)等问题。尽管造成上述困境的原因是复杂的,如志愿服务本身的非强制性、老年人获取新知识的能力弱化、志愿风险的分担机制不清等,但根本的原因在于缺乏志愿者权利保护制度,致使老年人的志愿行为缺乏保障,志愿服务也难以达到预期的社会效果。志愿者权利保护制度一般涉及志愿者的人格权、知情权、财产权、健康权、人身安全权、选择权等。为引导更多的社会成员投身志愿服务、保障志愿者的合法权益以及推动志愿服务的规范化发展,国家于2017年12月实施了《志愿服务条例》。从实践效果看,有些志愿者的权利并未获得充分保障。譬如2018年3月,69岁的常州社区志愿者季菊英参加完公益活动后,在骑电动车回家途中意外撞上路边护栏,头部遭受重创,于重症监护室待了十多天后又转入普通病房,高昂的医药费使其家庭陷入困境。再如2020年武汉疫情期间,一些体制内的志愿者受到了表彰,而非体制内的志愿者则被忽视[28]。无疑,如果志愿者的基本权利得不到保障,那么势必会产生负面的社会效应,以致削弱社会成员志愿服务的热情。

四、实现城市老年人长寿红利的政策选择

包容性制度乃阿西莫格鲁和罗宾逊在分析国家间为何发展不平等、国家为何兴衰时所提。他们的研究发现,采取包容性经济制度、政治制度的国家均实现了经济持续增长,而实施汲取性经济制度、政治制度的国家则经济发展缓慢甚至衰败。换言之,包容性经济制度允许和鼓励大多数人参与经济活动,这些活动能充分发挥人们的才华和技能,并能使他们做出自由选择。为提升制度的包容性,经济制度必须以保障私有财产、保证公正和提供公共服务为特点,从而为人们的交易和签约提供保障。同时,包容性经济制度还准许新企业进入和允许人们自由择业。包容性政治制度体现为充分集权和多元化,它把权力广泛地分散于社会之中并限制其任意行使[29]。可见,包容性制度主要有三方面的特点:其一,每一个主体都能够自由行事,即只要法律没有禁止,那么每一个主体都能够自主地参与经济、政治与社会活动。其二,所实施的法律制度具有公正性,即个体权利、群体权利都能得到法律的公平对待。其三,权力分散化并受到监督,此举意在防范因权力垄断而引发腐败行为。受此启发,我们认为,要克服长寿红利实现的制度困境,除了需践行积极老龄化的理念,还需发展更具包容性的非正式制度与正式制度。

(一)针对老年人的社会参与树立包容性理念

实践证明,以“健康、参与、保障”为内核的积极老龄化理念有助于保障老年人的权利,也有助于促进老年人积极参与社会活动。老年人在参与社会活动时,深受隔代照料文化、家庭价值观以及老年人自我认知等因素的影响。因此,单靠积极老龄化理念不足以消除非正式制度对老年人社会参与的限制。基于此,在践行积极老龄化理念时,还应树立包容性理念。社会包容意味着改进弱势人群的能力、机会和尊严以及参与社会活动的过程,社会成员间由弱关系转向强关系。有学者认为,社会包容“涉及全体社会成员个体之间社会关系的转变或强化的过程,包括那些并没有被排斥的个体及群体”[30]。为推进老年人的社会参与,家庭成员、其他社会群体也需秉持包容态度。老年人很难与其他群体特别是适龄劳动力竞争。从现实情况看,老年人多就职于低技能、低劳动消耗、低收入、体制外的行业或者从事志愿活动,而年轻人一般从事高技能、高劳动消耗、高收入、体制内的职业。研究还显示,高年龄段人口的就业对青年人的工资有正向影响[31]。老年人并不会替代年轻人就业,反而有助于提高他们的收入。因此,公众需将老年人当作合作者、互补者,而不应将他们视作劳动力市场以及公共活动的竞争者。

(二)建立超龄劳动者的劳动保护制度

针对当前老年人在就业时遭遇的年龄、身份歧视以及劳动权益难以保障的问题,有必要加强对老年劳动者的劳动保护。其一,制定、实施《反就业歧视法》,该法适用于包括国有企事业单位、民营企业、外资企业以及其它灵活就业形式在内的所有用工关系。通过法律明确就业年龄歧视的内容,判断用人单位是否存在基于年龄的差别待遇行为并予以制止,以此维护就业主体的权益。其二,改革退休制度。尽管2013年国家提出要实施渐进式延迟退休,但至今并未出台具体的延迟退休方案。在老龄化水平逐渐加深、人均预期寿命延长的背景下,延迟退休是大势所趋。可适当延长女性退休年龄,或统一男性女性退休年龄,而且不再强制退休。其三,实施法律救济制度。在行政救济上,可在人社部门成立反就业歧视机构。超龄劳动者可向反就业歧视机构求助,机构再通过劝导、协商、和解等方式制止歧视行为,要求雇主不得发布带有年龄歧视的招聘广告以及在工作录取、职务提升时不以年龄为标准。

(三)提高老年人社会参与能力

老年人的政治身份、职业、收入、文化程度、家庭条件等因素影响着老年人社会参与的意愿、程度、范围等。故而,政府需要提高老年人特别是人力资本禀赋较低的老年人的社会参与意识和能力。其一,教育投资制度。由于低学历、少特长的老年人社会参与率不高,即便拥有较高学历的老年人也会遭遇数字排斥、技能老化等问题,因此,有必要通过老年大学、网络培训等对老年人进行继续教育。此举将有助于提升老年人的人力资本水平和社会参与质量。其二,收入保障制度。有收入保障的老年人具有较高的社会参与度,政府应着力提高低收入老年人的收入水平。在工资性收入方面,政府需监管、要求用人单位至少按照当地最低工资标准向就业的老年人支付劳动报酬;在转移性收入方面,政府可采取提高社会救助水平、养老保险待遇以及增加医疗保险报销额度等方式提升老年人的福利性收入。其三,健康投资制度。有些老年人身体健康状况较差,且存在着一定的自闭、抑郁、自卑、无价值感等心理问题,使得他们无法正常参与公共事务。因此,政府应对老年人的健康进行投资,提高老年人的健康水平。这就需要转变对老年人的健康管理理念,由“治疗”转向“预防”。“预防”意味着政府不仅将治疗疾病、慢病管理作为健康管理的目标,而且促使老年人努力拥有“身体的、精神的和社会福祉的完好状态”,确保更多老年人获得较长的健康预期寿命。这一目标的实现需要“通过一系列社会政策方案,将以健康社会化和社会健康化为目标的健康管理升格为国家支持下的社会行动”[32]。在具体的政策实践中,政府、社会组织、市场、家庭等主体可采取营养干预、运动干预、个人行为与生活方式干预、心理干预等手段介入老年人的日常生活,保障他们以健康的身心状态参与经济社会活动。

(四)加强志愿者权利保护制度建设

老年志愿者的权利保护制度建设可围绕三个方面展开。其一,对志愿服务立法。当前的志愿服务存在着志愿者法律地位不明确、志愿服务活动保障机制和风险管理制度不完善等问题,国家有必要将《志愿服务条例》上升为《志愿服务法》,依法明确包括老年人在内的各种类型志愿者的权利义务和法律地位,并加大对志愿者人身权、人格权、健康权等各种权益的保障力度。其二,完善风险防范制度。对于老年志愿服务的风险防范制度,可从两方面着手建设。一为加强关于风险防范的培训。由于有些志愿服务带有不可预测的风险性,因此在开展志愿服务前,除了要对老年人的年龄、身体健康状况、技能水平等进行评估外,还要根据志愿服务的特点开展专门的风险防范培训、风险演练等,从而将志愿服务风险降到最低。二为加强风险防护保障制度建设。这种保障既涉及志愿服务的防护设施,如抗击新冠肺炎疫情时的防护镜、防护服、医用口罩等,更涉及志愿者的意外风险保障制度,如人身意外伤亡险、特殊疾病险等。其三,完善志愿者激励制度。一方面,适当增加物质奖励。政府可根据志愿服务的类别、老年人的需求偏好等,给予老年人相应的资金奖励、物质奖励。另一方面,开展多种形式的精神奖励。例如,召开志愿者表彰大会、颁发荣誉证书,对贡献突出的老年志愿团体、个人进行宣传报道,推荐志愿服务突出者担任城市文明形象大使等。

(五)完善利益表达制度

由于利益表达制度运行不畅,一些老年人的利益诉求难以得到有效表达。因此,需要优化利益表达制度。首先,要确立老年人的主体地位。随着中国老龄化程度的加深,人口数量和人口结构均已发生了重大变化。“人口结构的变化意味着利益团体力量的增强或减弱,公共政策的制定模式和资源的分配格局因之发生改变。”[33]故而,在公共政策制定、公共资源分配时,政府需尊重甚至优先考虑老年群体的价值主张或利益诉求。其次,要提高制度的运行效能。当前中国有多种正式、非正式的利益表达制度,制度优势非常明显。然而,有些制度并没有达到社会预期。因此,为提高老年人的社会参与度和参与质量,有必要提高利益表达制度的运行效能。比如,在人大代表制度的完善方面,可适当增加老年人大代表人数并确保老年人大代表来源的多元化。再次,要实现社会主体间的功能整合。“包容政策不是个别部门的干预,任何孤立的政策或干预都无法达到包容,包容是通过一整套政策和来自所有必要的各方面的适当干预实现的。”[34]因此,不同社会主体在推动实现老年人的长寿红利时需做好协同。比如为促进老年人的就业,街道、人社、民政、司法、媒体、用人单位等需协同配合,在为老年人就业营造法制环境和积极的舆论环境的同时,还要防止主体间的卸责、“搭便车”等行为。