强迫劳动、契约奴役与不自由劳动——美国H-2A 客工计划对工人权利的侵犯

尚海明

南北战争结束后，美国国会通过了第十四、十五宪法修正案，废除了存续两百多年的奴隶制度。但在奴隶制废除一百五十多年后的今天，当我们环顾美国的农业生产时却发现，美国农田里的奴役似乎并未结束，对工人的剥削与虐待仍然存在于美国农业生产中，这尤其体现在美国H-2A农业客工计划（H-2A Agricultural Guest Worker Program）之中。

一、H-2A 农业客工计划的发展历史和主要内容

美国不仅是世界上经济体量最大的国家，也是世界上农业最发达的国家，而美国的农业生产主要是由外国工人完成的。面对高风险、低收益的农业岗位，越来越多的美国人在第二次世界大战后开始远离农业。在1989 年的美国农场中，仅有40%的工人是在美国出生的，到2016 年，这一比例进一步下降到25%。1Cesar L. Escalante, Tianyuan Luo & Carmina E. Taylor, The Availability of H-2A Guest Farm Workers during the COVID-19 Pandemic, 35 Choices 1 (2020).国内农业劳动力不足只能由国外劳工补充，H-2A 农业客工计划便是在这一背景下产生的。H-2A 农业客工计划是美国政府推动出台的一项制度，旨在通过允许农业雇主与外国工人签订短期合同来解决美国国内农业劳动力短缺的问题。

（一）H-2A 农业客工计划的发展历史

H-2A 农业客工计划的前身是1942 年建立的布拉塞洛计划（Bracero Program）。为弥补农业劳动力不足，美国与墨西哥在第二次世界大战期间达成双边协议，允许墨西哥工人被美国雇主雇佣为农业季节性合同工。从1942 年到1964 年，累计有460 万人次的墨西哥人通过布拉塞洛计划前往美国进行农业生产。2Candice Yandam Riviere, The Legal Causes of Labor Market Power in the U.S. Agriculture Sector, 88 University of Chicago Law Review 1555, 1568 (2021).多年来，“布拉塞洛”一词一直被认为是“农业劳动力剥削”的代名词，被认为是“合法的奴隶制”。3See Kennedy Saldanha, The Invisibility of Farmworkers: Implications and Remedies, 20 Latino Studies 28, 33(2022); Candice Yandam Riviere, The Legal Causes of Labor Market Power in the U.S. Agriculture Sector, 88 University of Chicago Law Review 1555, 1555-1594 (2021).对参与布拉塞洛计划的工人来说，一旦受雇，他们就很难挑战所签订的劳动合同条款，法律也禁止工人更换雇主。大量墨西哥工人供应使得美国雇主得以维持低工资的支出。一位雇主甚至指出，“我们这个国家曾经拥有的最好控制的工人是墨西哥劳工，他们愿意接受低于市场的工资”4Candice Yandam Riviere, The Legal Causes of Labor Market Power in the U.S. Agriculture Sector, 88 University of Chicago Law Review 1555, 1570 (2021).。工人名义上存在很多权利，却根本没法落实。直到爱德华·默罗（Edward R.Murrow）1960 年拍摄的纪录片《耻辱的收获》（Harvest of Shame）曝光了布拉塞洛计划中“肮脏的生活条件和虐待行为”之后，这一计划才得以废止。5Matthew J. Garcia, The Unlikely Supporters of a Bill that Would Increase Guest Workers, The Washington Post (14 December 2022), https://www.washingtonpost.com/made-by-history/2022/12/14/farm-workforce-modernizationact-history/.

在布拉塞洛计划之外，美国政府于1952 年制定了H-2 计划，该计划不仅允许墨西哥人入境，也允许来自其他国家的工人到美国从事季节性工作。工人通常持有9 个月或10 个月的短期签证进入美国，在合同结束后便回到本国。在1952 年到1964 年间，因为布拉塞洛计划是当时引入外来工人的主要方式，H-2 计划没有被广泛使用。但由于布拉塞洛计划在20 世纪60 年代被迫终止，H-2 计划开始变得受欢迎。1986 年，美国国会通过《移民改革与控制法案》（Immigration Reform and Control Act），进一步发展了H-2计划。该法案将H-2 计划分为针对农业劳动者的H-2A 计划，以及针对非农业劳动者的H-2B 计划。H-2A 工人从事农业工作，如在田地里种植和收割，没有法定人数上限。H-2B工人从事包括酒店、园林绿化、建筑和焊接等临时性非农业工作，上限为每年6.6 万个签证。

在H-2A 农业客工计划实施的第一年，美国政府仅发放了44 个签证。1Briana Beltran, 134,368 Unnamed Workers: Client-Centered Representation on Behalf of H-2A Agricultural Guestworkers, 42 New York University Review of Law & Social Change 529, 535 (2019).之后，农业客工的数量每年都在增加。1996 年，美国政府批准发放了11,004 份H-2A 签证，1997年为16,011 份，2001 年增加到31,523 份。2Christopher Ryon, H-2A Workers Should Not Be Excluded from the Migrant and Seasonal Agricultural Worker Protection Act, 2 University of Maryland Law Journal of Race, Religion, Gender and Class 137 (2002).到2022 年，美国劳工部认证的H-2A 职位总量达到371,000 份，实际获得签证进入美国的工人约为30 万人，H-2A 客工所提供的劳动力约占到美国农业雇佣劳动力的11.97%，成为美国农业生产的重要组成部分。32022年，实际获得H-2A签证进入美国的工人约为30万人，H-2A工人在2022年的平均工作期限为5.65个月，这意味着H-2A农业客工计划相当于提供了141,250个全职岗位。而美国农业部2022年农业雇佣工人人数约为118万，因此大体可得出结论，2022年美国H-2A农业客工计划提供的劳动力数量约占美国农业雇佣劳动力市场的11.97%。具体数据可参见U.S. Department of Agriculture’s Economic Research Service,Farm Labor, USDA ERS (7 August 2023), https://www.ers.usda.gov/topics/farm-economy/farm-labor/#size.

（二）H-2A 农业客工计划的主要内容

只有在获得美国劳工部的相关认证后，雇主才有资格引入外国工人。为防止客工的引入对本国工人就业产生不利影响，劳工部要求雇主提供相应证据，证明没有足够且合格的美国工人来从事这一农业劳动，且H-2A 工人的就业不会对在美国从事类似工作的工人的工资和工作条件产生不利影响。在劳工部发放临时劳工证及移民服务局批准后，相关工人便可开始申请签证进入美国。截至目前，有86 个国家和地区的公民可以申请成为H-2A 客工。4See U.S. Citizenship and Immigration Services, H-2A Temporary Agricultural Workers, USCIS (9 November 2022), https://www.uscis.gov/working-in-the-united-states/temporary-workers/h-2a-temporary-agricultural-workers.

根据美国劳工部的相关规定，招聘外国工人的雇主还需履行以下基本义务：5See U.S. Department of Labor, Fact Sheet #26: Section H-2A of the Immigration and Nationality Act (INA) (2010),https://www.dol.gov/agencies/whd/fact-sheets/26-H2A.

其一，雇主须为工人提供不少于合同期限四分之三的工作时间，称为“四分之三保证”。例如，双方签订合同为期10 周，在此期间，每周工作6 天，每天工作8 小时，需要保证工人（10*6*8）*0.75=360 小时以上的工作时间。

其二，雇主须为H-2A 工人提供符合安全标准的免费住房。如果雇主选择为工人租赁住房，则雇主必须支付所有与住房相关的费用。

其三，雇主须以不超过劳工部规定的成本为工人提供三餐或提供免费和方便的烹饪设施，让工人可以自己准备饭菜。

其四，雇主须免费为工人提供生活区和工作场所之间的日常交通服务。雇主提供的交通工具必须符合安全标准，有适当的保险，并由有执照的司机操作。

其五，在工人完成合同期限50%后，雇主须向工人报销因入境产生的交通费用。工作合同完成或合同被无故终止，雇主须提供工人的回程交通费。

其六，雇主提供的工资必须是以下四者中的最高者：（1）当地劳动力市场的“普遍工资”；（2）州或联邦的法定最低工资；（3）不利影响工资率（AEWR）；（4）商定的集体谈判工资率。

其七，雇主须准确记录每天提供的工作小时数和工人每天实际工作的小时数。在每个发薪日或之前，向每个工人提供一份工时和收入报表，其中显示雇主提供的工时、工人实际工作的工时等。工时和收入报表还必须说明雇主从工资中扣除的相关费用。

其八，雇主须遵守相关法律，禁止持有或没收工人的护照及其他移民文件。雇主不得就获得H-2A 资质的任何相关事宜向工人索取报酬。此外，雇主不得歧视，或无正当理由解雇任何提出投诉或寻求法律援助的工人。

二、H-2A 农业客工计划对工人权利的侵害

H-2A 农业客工计划提供的外国劳工有效填补了美国农业的劳动力缺口，但也遭受了诸多批评。该计划最受诟病之处在于，其中充斥着对工人权利的侵害。实际上，H-2A农业客工计划的前身布拉塞洛计划便曾因此而被迫终止。相比之前的布拉塞洛计划，H-2A 农业客工计划在制度设计上并没有重大改变。虽然美国劳工部严禁在工人招募中向工人收取手续费，并制定了明确的工资标准、住宿标准等，但这些规范并没有被雇主严格遵守。除此之外，客工制度不公正的制度设计以及美国政府有意的监督缺失，也是造成工人权利受侵害的重要原因。

（一）违规费用收取让客工普遍债务累累

根据美国劳工部的规定，雇主不得就获得H-2A 资质的任何相关事宜向工人索取报酬。1Ibid.但在客工招募过程中，美国雇主几乎普遍依赖中介进行招聘，而中介会在招聘过程中违规要求工人支付高额费用，包括往返美国的旅行费用、签证费用和中介费。南方贫困法律中心（Southern Poverty Law Center）的调查发现，中介的违规费用收取让绝大多数客工在未出发前便背负上了从500 美元到10,000 美元不等的债务。2Southern Poverty Law Center, Close to Slavery: Guestworker Programs in the United States (2013), https://www.splcenter.org/20130218/close-slavery-guestworker-programs-united-states.农场工人正义组织（Farmworker Justice）的调研报告也指出，大多数H-2A 工人到达美国时，都背负着巨额债务。1See Farmworker Justice, No Way to Treat a Guest: Why the H-2A Agricultural Visa Program Fails U.S. and Foreign Workers (2012), https://www.farmworkerjustice.org/wp-content/uploads/2012/05/7.2.a.6-No-Way-To-Treat-A-Guest-H-2A-Report.pdf.对于这些来自发展中国家的工人而言，他们大多无力承担这些费用。很多人只能通过高利贷的方式支付以上费用，并不得不用自己的房屋或土地进行抵押。这意味着，在到达美国之前，这些客工多数已经债务累累，这让他们非常容易陷入债务劳役之中。2010 年曝光的“全球视野”（Global Horizons）案便极为典型。

2010 年9 月，全球视野公司因从事人口贩运活动被美国联邦政府起诉。起诉书指出，全球视野公司利用H-2A 农业客工计划将大约400 名泰国工人诱骗到美国。工人们在高额薪资的承诺下缴纳了大量招聘费用，但他们到达美国后便成了奴工。他们的工资远低于承诺，食物和住房不足。由于护照被全球视野公司没收且欠下巨额债务，工人们不敢离开。如果他们试图逃跑，将会遭受身体暴力，并被威胁驱逐出境。2See Pratap Chatterjee, Global Horizons Indicted for Human Traf ficking: Largest Case in US History, CorpWatch (15 September 2010), https://www.corpwatch.org/article/global-horizons-indicted-human-trafficking-0.

由于H-2A 制度不允许客工更换雇主，负债累累的工人们要赚到足够的钱来偿还他们的债务，就不得不接受雇主的各种不合理要求，乃至强迫劳动与虐待。在此，工人们面临一个艰难的决定：他们可以返回他们的祖国，但返回家乡后，他们便没有机会赚到足够的钱来偿还债务，因此多数人会选择继续处于受奴役状态。即便工人们被安排在拥挤、不卫生的居住环境中并被收取高额租金，甚至遭受虐待，他们也只能忍气吞声。

（二）雇主对客工的高度控制让客工极度脆弱

美国农场工人联合会（American Farm Bureau Federation）的伊丽莎白·施特拉特尔（Elizabeth Strater）指出：“H-2A 工人应该是在社会和地理上最孤立的美国工人群体之一。……工作地点每天都可能发生变化，工人们甚至可能不知道自己在哪里。”3Ximena Bustillo, Georgia Farm Labor Indictments Raise Pressure on Biden for Farmworker Reforms, POLITICO(14 April 2022), https://www.politico.com/news/2022/04/14/georgia-farm-labor-indictments-pressure-biden-tomove-on-farmworker-reforms-00025380.H-2A工人大多来自拉丁美洲，并不会说英语。他们的居所通常位于偏远农村地区，缺乏公共交通工具，工人们也没有汽车，这些因素导致他们对雇主的依赖性极高。同时从现已曝光的诸多案件中可以发现，雇主会采取各种方式加强对工人的控制。比如，雇主通常会没收工人的护照和其他证件，且阻止工人与美国社会产生联系。对这些被没收了护照的工人而言，他们很难独自离开农场。因为在没有证件的情况下进入社区，就有被警察拘留和驱逐出境的风险。4Southern Poverty Law Center, Close to Slavery: Guestworker Programs in the United States (2013), https://www.splcenter.org/20130218/close-slavery-guestworker-programs-united-states.在科罗拉多州，有约300 名H-2A 工人在当地的牧场工作。据一份针对其中93 名H-2A 工人进行的调查显示，超过80%的工人报告说，雇主禁止他们在工作期间离开牧场，85%的工人表示，雇主不允许他们接待H-2A 工人之外的访客，也不允许他们参加社交活动。1Migrant Farm Worker Division of Colorado Legal Services, Overworked and Underpaid: H-2A Herders in Colorado (2010), p. 6, https://humantraffickinghotline.org/sites/default/files/Overworked%20and%20Underpaid%20-%20 CLS.pdf.另一项针对H-2A 工人的研究发现，34%的受访工人表示他们的行动自由受到雇主的限制，例如被禁止离开工作场所或雇主提供的住房。2Food Empowerment Project, Slavery in the United States, https://foodispower.org/human-labor-slavery/slavery-inthe-us/.某非政府组织发布的一份报告揭露了雇主对外国工人人身自由的侵犯。调查发现，当志愿者希望对工人提供咨询、救济时，这些雇主明确表达反对，甚至对工人进行威胁。3Lance Compa, Unfair Advantage: Workers’ Freedom of Association in the United States under International Human Rights Standards, Cornell University Press, 2004, p. 211-215.除此之外，雇主对工人的高度控制还表现在对“驱逐出境”及“黑名单制度”的滥用。

在美国，即便是非法移民也具有更换雇主的权利，但客工制度却未赋予工人此权利，并将决定工人是否可以来美国、以及是否可以留下的权力完全交给了雇主。在客工制度中，工人的客工签证是与雇主绑定在一起的，每个客工签证仅指定了一个雇主，且无法更换。这种制度安排导致雇主和工人之间的权力关系完全失衡。即便招募过程中充满了欺骗，甚至雇主对工人实施了虐待，工人也不能够更换雇主。相反，雇主可以在任何时候任何情况下解雇工人，并将其遣送回国。事实上，只要工人的签证与单一雇主绑定，并且该雇主拥有将工人“驱逐出境”的权力，那客工的合法权利就只存在于纸面上。威胁将工人遣送回国，是雇主控制工人的重要手段。4See Southern Poverty Law Center, Close to Slavery: Guestworker Programs in the United States (2013), https://www.splcenter.org/20130218/close-slavery-guestworker-programs-united-states.

此外，雇主还拥有将工人列入黑名单、禁止其三年内来美国工作的权力。所谓黑名单制度，是指雇主可以向政府提交本年度的“问题工人”名单，一旦被列入名单，这些工人将在未来三年失去前往美国工作的资格。因此，雇主经常将“不把工人列入黑名单”作为与工人谈判的筹码。5See Sovereign Hager, Farm Workers and Forced Labor: Why Including Agricultural Guest Workers in the Migrant and Seasonal Worker Protection Act Prevents Human Traf ficking, 38 Syracuse Journal of International Law and Commerce 173, 184 (2010).即使雇主没有公开威胁驱逐出境，工人也一直担心自己的任何行为可能导致自己进入黑名单。这一制度极大地阻碍了工人对自身合法权利的维护，让工人生活在恐惧之中。黑名单制度成为压制H-2A 工人投诉的有力工具，它教会H-2A工人沉默和服从。因为工人们知道，那些不服从管理的人、那些抱怨工作条件的人、那些要求必要的医疗服务的人，都会出现在名单上，并被遣送回国。

（三）低工资与工资克扣是客工制度中的普遍问题

正如有学者所言，“美国农业生产的低工资与工资克扣是建立在奴隶制基础上的美国农业经济的历史性特征”1Sovereign Hager, Farm Workers and Forced Labor: Why Including Agricultural Guest Workers in the Migrant and Seasonal Worker Protection Act Prevents Human Traf ficking, 38 Syracuse Journal of International Law and Commerce 173, 180 (2010).。一直以来，农业都是美国工资最低的行业。正是因为长期的低工资、低福利，导致美国国内劳动力不断脱离农业生产，进而只能依赖外国劳工。根据美国劳工部规定，雇主应当提供当地劳动力市场的“普遍工资”、州或联邦的最低工资、“不利影响工资率”或者商定的集体谈判工资率四者之中的最高者。换言之，外国客工的工资水平应相当于或稍高于州或联邦的最低工资。但在实践中，雇主往往并不遵守规定。有学者指出，克扣工资是对H-2A 工人实施的主要虐待方式之一，大量案例表明，雇主没有给这些外国工人支付全额工资。2Camil A. Sanchez-Palumbo, Humberto in the Field: The Racialization of H-2A Migrant Farmworkers and a Dual Solution to Its Resulting Abuses, 94 New York University Law Review 1019, 1043 (2019).

在具体操作中，不支付工人加班费用是常态。2007 年，数百名墨西哥H-2A 工人对一个番茄生产商提起集体诉讼，理由是该公司未能遵守联邦规定的工资条款。这些工人在来美国之前，每人支付了高达3,500 美元的费用，该公司在墨西哥的代理人向工人承诺会有体面的工资。然而，在到达美国后，雇主仅向工人支付每天50 美元的固定工资，且拒绝为工人提供加班补偿。一位叫胡安·巴勃罗·阿森西奥·瓦斯克斯（Juan Pablo Asencio Vasquez）的工人说：“我们经常从早上6 点工作到晚上11 点，一天都不休息，但我们从未因超时工作获得任何补偿。我在工作了大概一个月后去找老板，告诉他我因为来美国欠了很多钱，但他告诉我，他无能为力。”不仅如此，该公司还未能偿还工人从墨西哥到美国阿肯色州的签证费和交通费。从2003 年到2007 年，该公司因此克扣了H-2A 工人超过100 万美元。3Southern Poverty Law Center, Close to Slavery: Guestworker Programs in the United States (2013), https://www.splcenter.org/20130218/close-slavery-guestworker-programs-united-states.

大多数工人在开始工作时已经负债累累。根据相关规定，在工人完成合同期限50%后，雇主须向工人报销因入境产生的交通费用。在工作合同完成后，雇主须支付工人的回程交通费。但有证据表明，很少有客工能得到全额报销。4See Briana Beltran, 134,368 Unnamed Workers: Client-Centered Representation on Behalf of H-2A Agricultural Guestworkers, 42 New York University Review of Law & Social Change 529, 544-545 (2019).南方贫困法律中心发布的报告指出，拒绝支付工人的签证、交通费用是雇主的一般做法。5Southern Poverty Law Center, Close to Slavery: Guestworker Programs in the United States (2013), https://www.splcenter.org/20130218/close-slavery-guestworker-programs-united-states.一项针对数百名墨西哥H-2A工人的调查指出，62%的工人报告称，他们必须自己支付部分或全部交通费用。6Jornaleros Safe, Mexican H-2A Farmworkers in the United States: The Invisible Workforce (2013), p. 11, https://www.splcenter.org/sites/default/files/d6_legacy_files/downloads/resource/executive_summary_jornaleros_safe.pdf不仅如此，很多雇主要求工人从银行取出工资后再部分返还给雇主，以此规避政府监管。

在佐治亚州一个农场工作的胡安·安赫尔（Juan Angel）指出：“根据我的经验，80%的劳务承包商都存在违法行为。例如，我们的一位雇主因为克扣工资被起诉后，……便与所有工人开会，决定开始用支票支付我们的工资。但他同时告诉我们，如果我们兑现支票并保留这笔钱，我们将会丢掉这份工作。如果我们把钱取出来还给他，他明年会再次雇用我们。我们取出钱后便都还给了他。……而当我提出我有权不返还给他时，他便解雇了我。我现在成了一个非法移民，我不想这样，我想回去看看我的家人，但我别无选择。”1Jocelyn Sherman, Farm Worker Rights Coalition Urges Biden Administration to Fully Investigate & Reform the H-2A Program Following Georgia “Modern-Day Slavery” Human Traf ficking Cases, United Farm Workers (3 February 2022), https://ufw.org/gamoderndayslavery2322/.

因为H-2A 客工合同的特殊性，工人并不能够更换雇主，如工人对工作不满，他只能选择退出并离开美国或成为非法移民。这样一种缺乏劳动力流动的制度设计，极大降低了工人的议价能力，他们只能忍受低工资与工资克扣之苦。2See Candice Yandam Riviere, The Legal Causes of Labor Market Power in the U.S. Agriculture Sector, 88 University of Chicago Law Review 1555, 1587 (2021).

（四）客工生活在极为恶劣的居住环境中

根据联邦法规，雇主需要为H-2A 工人提供免费合格住房，雇主提供的住房必须符合安全标准，包括适当的卫生设施、水供应、洗衣洗浴设施，并做好虫害控制。但在实践中，为H-2A工人提供的住房往往严重不合格，很多工人被迫生活在肮脏的居住环境中。

来自墨西哥的胡安（Juan）2008 年开始在肯塔基烟草公司工作。因为会说一些英语，胡安成为雇主和其他工人之间的联络人。尽管如此，这并没有让他免受其他工人所面临的恶劣住房的影响。胡安一群人被雇主安置在田地附近的一个破旧拖车里。拖车的屋顶上有洞，水管漏水，并有老鼠出没。他和他的同事拿到了一些肮脏的二手床垫、毯子和床单。胡安指出，下雨时，雨水会从屋顶漏进来，使拖车潮湿发霉。胡安和其他工人只能自费修理拖车，包括多次尝试修理水管和修补屋顶上的洞，但情况不断恶化。“即使我们修好了，水还是会进来”，胡安解释说。他们还被要求支付水电费。3See Farmworker Justice, No Way to Treat a Guest: Why the H-2A Agricultural Visa Program Fails U.S and Foreign Workers (2012), p. 29, https://www.farmworkerjustice.org/wp-content/uploads/2012/05/7.2.a.6-No-Way-To-Treat-A-Guest-H-2A-Report.pdf.在另一个案例中，85 名工人从危地马拉到达美国，他们被安置在雇主的一个拥挤的房子里，17 名工人睡在一个房间。工人们发现，这里的夏天非常闷热，房子里却没有空调。并且，房间里的自来水发臭无法饮用，他们不得不把每天赚的钱花在买瓶装水上。4See Southern Poverty Law Center, Close to Slavery: Guestworker Programs in the United States (2013), https://www.splcenter.org/20130218/close-slavery-guestworker-programs-united-states.

以上两个案例并非个例。相关调查显示，绝大多数客工生活在由改建的汽车旅馆、拖车、破旧公寓和其他类型的住房拼凑而成的住房中。狭小而没有隐私的空间，发霉的旧床垫，破损的门窗、管道和线路，不宜饮用的水，肮脏的移动厕所或完全暴露的公共厕所，以及不工作的烟雾探测器、冰箱和炉灶，是外国工人住所的常态。1See Lisa Guerra, Modern-Day Servitude: A Look at the H-2A Program’s Purposes, Regulations, and Realities, 29 Vermont Law Review 185, 207 (2004).很多房屋缺乏像样的淋浴和洗衣设施。农场工人花费数小时处理喷洒了大剂量有毒杀虫剂的农作物，很多时候却不能获得及时清洗。由于工人在住房问题上并没有选择权，他们只能被迫忍受这些正常人无法忍受的条件。而相关监督机构很少对这些住房进行检查。2See Robert Holly & Claire Everett, Blighted Housing: Inspections Fail to Stem Poor Conditions for Migrant Farmworkers, Investigate Midwest (13 April 2016), https://investigatemidwest.org/2016/04/13/blighted-housinginspections-fail-to-stem-poor-conditions-for-migrant-farmworkers/.

（五）客工难以获得医疗保障，并遭受着各种虐待

在美国，农业、建筑业和采矿业被认为是最危险的三个行业。根据美国劳工统计局的数据，农业工人的死亡率、残疾率分别是全国平均水平的9 倍与3 倍3See Sovereign Hager, Farm Workers and Forced Labor: Why Including Agricultural Guest Workers in the Migrant and Seasonal Worker Protection Act Prevents Human Traf ficking, 38 Syracuse Journal of International Law and Commerce 173, 182 (2010).，2009 年平均每100 名农业工人中有4.9 人遭受非致命的工伤4Farmworker Justice, No Way to Treat a Guest: Why the H-2A Agricultural Visa Program Fails U.S. and Foreign Workers (2012), p. 27-28, https://www.farmworkerjustice.org/wp-content/uploads/2012/05/7.2.a.6-No-Way-To-Treat-A-Guest-H-2A-Report.pdf.。农场工人从事的工作危险性较高，工人经常接触的农药残留也会导致严重的健康问题。5See Sovereign Hager, Farm Workers and Forced Labor: Why Including Agricultural Guest Workers in the Migrant and Seasonal Worker Protection Act Prevents Human Traf ficking, 38 Syracuse Journal of International Law and Commerce 173, 182 (2010).但就是这群承担了如此危险工作的人，却无法得到及时充分的医疗保障，这在H-2A 客工群体中表现得尤为明显。H-2A 农业客工计划要求雇主为H-2A 工人提供工伤保险，以保护他们免受工伤伤害，但复杂的工伤补偿规定往往阻碍H-2A 工人获得这些福利。6Farmworker Justice, No Way to Treat a Guest: Why the H-2A Agricultural Visa Program Fails U.S. and Foreign Workers (2012), p. 28, https://www.farmworkerjustice.org/wp-content/uploads/2012/05/7.2.a.6-No-Way-To-Treat-A-Guest-H-2A-Report.pdf.对于出现健康问题的H-2A 工人，雇主往往会直接将其解雇或以“明年继续聘用”的虚假承诺骗其签署自愿离职表。当工人返回本国后，他们通常很难获得赔偿，也无法获得充足的医疗服务。7Ibid.在此，这些外国工人更多的是被当作“用后即弃”的一次性商品，一旦不能为雇主提供服务，便会被抛弃。

相对封闭的生活、工作环境，以及脆弱的权利保障，让客工很容易陷入雇主的各种胁迫与虐待中。在俄亥俄州的一个鸡蛋农场中，雇主以伤害工人家人为由胁迫工人工作，当工人们得知雇主知道他们的家庭住址时，他们便不得不在恶劣的条件下继续工作。1See Holly Zachariah, Four Accused of Aiding Slave-Labor Ring on Ohio Egg Farms, The Columbus Dispatch (2 July 2015), https://www.dispatch.com/story/news/crime/2015/07/02/four-accused-aiding-slave-labor/23718249007/.在另一起案件中，雇主以逮捕、监禁和驱逐出境威胁工人，并向工人提出，如果他们不遵守要求，他们或他们的家人可能会受到伤害。2See Southern Poverty Law Center, Close to Slavery: Guestworker Programs in the United States (2013), https://www.splcenter.org/20130218/close-slavery-guestworker-programs-united-states.在2021 年曝光的一起强迫劳动案件中，雇主甚至拿枪威胁工人徒手去挖洋葱。工人们被关在没有足够食物及安全饮水的营地里，其间发生了多起强奸和死亡事件。3See Lautaro Grinspan, “This Has Been Happening for a Long Time”: Modern-Day Slavery Uncovered in South Georgia, The Atlanta Journal-Constitution (4 December 2021), https://www.ajc.com/news/this-has-been-happening-for-a-long-time-modern-day-slavery-uncovered-in-ga/SHBHTDDTTBG3BCPSVCB3GQ66BQ/.很多时候，工人还需要面对饥饿的威胁。在一起案件中，100 多名海地工人被雇佣在佛罗里达州南部的一个豌豆田里劳作。为防止他们逃跑，工人的签证和护照均被拿走。起诉书指出，被告“提供的住房不合格、床位不足，并拒绝提供必要的医疗服务，导致工人长期挨饿、体重减轻、生病和处于疲劳的状态”4Food Empowerment Project, Slavery in the United States, https://foodispower.org/human-labor-slavery/slavery-inthe-us/.。2019 年7 月，一群外国工人被骗到密苏里州采摘西瓜。在到达美国前，工人被告知每周工作6 天，每周工作36 小时。但实际上，他们从早上6 点左右开始工作，到晚上8 点或更晚才结束。一位工人说，在每天去上班的路上都会被警告，如果他们不继续工作，就将被拉入黑名单，永远不会再被雇用。工作地点饮用水稀缺，且雇主拒绝为工人提供早餐，认为饿着肚子的工人能够更灵活地弯腰摘西瓜。5See Sky Chadde, These Farmworkers Were Forced to Labor on Empty Stomachs, Investigate Midwest (21 August 2019), https://investigatemidwest.org/2019/08/21/these-farmworkers-were-forced-to-labor-on-empty-stomachs/.

（六）法律系统未给予客工相应保护

《全国劳资关系法》（National Labor Relations Act）、《公平劳动标准法》（Fair Labor Standards Act）以及《移民和季节性农业工人保护法》（Migrant and Seasonal Agricultural Worker Protection Act）是关涉美国工人权益的三部重要法律。1935 年通过的《全国劳资关系法》规定了工人的罢工、集体谈判等权利。然而，该法案第49 条却明确将农业工人排除在保护范围之外，因此H-2A 工人也无法得到相应保护。1938 年通过的《公平劳动标准法》明确规定，雇主要向每周工作超过40 小时的员工支付加班费，然而，这一法律同样将农业工人排除在加班保护队列之外，这让外国客工难以得到加班福利。1983 年颁布的《移民和季节性农业工人保护法》是专门针对农业移民和美国国内季节性工人出台的法案。美国国会认为，移民和季节性农场工人是美国劳动力中最易受剥削的群体。为了充分保护他们的权利，该法案对农业协会、农业雇主和劳工承包商设定了最低要求，为农场工人在招聘、雇佣、住房等方面提供了明确的实质性权利，并设置了详细的反报复条款。这一法案甚至为无证工人提供了相应保护，却再次将合法进入美国的H-2A 工人排除在外。1See Kara E. Stockdale, H-2A Migrant Agricultural Workers: Protected from Employer Exploitation on Paper, Not in Practice, 46 Creighton Law Review 755, 770 (2013).

H-2A 工人的窘境不仅表现为各类立法将其抛弃在外，还表现为包括劳工部在内的美国执法机构在保障外国工人权利方面的无所作为。对于劳工部的执法体系，学者迈克尔·霍利（Michael Holley）指出，美国劳工部创建了一个“黑洞”式的行政投诉系统来处理H-2A 工人的投诉。劳工部的相关规则没有规定行政机构必须在何时或以何种方式采取行动，甚至不需要通知投诉人他们所提出的投诉的处理状态。因此，H-2A 农业客工计划所提供的补救措施是迄今为止由联邦机构创造的补救措施中最为黑暗的。对H-2A农业客工计划相关法规的审查表明，这一制度设计漏洞并非劳工部的疏忽，而是反映了其偏见。2See Michael Holley, Disadvantaged by Design: How the Law Inhibits Agricultural Guest Workers from Enforcing Their Rights, 18 Hofstra Labor & Employment Law Journal 575, 601 (2001) .美国经济政策研究所移民法和政策研究主任丹尼尔·科斯塔（Daniel Costa）也指出，客工计划的制度设计助长了对工人的虐待。农业行业严重缺乏劳动行政执法是导致工人普遍受到虐待的一个驱动因素。如果你是一名农场雇主，在任何一年中不论做什么事情只有1%的可能被调查时，对工人的虐待自然就会出现。3See Michael Sainato, “A Lot of Abuse for Little Pay”: How US Farming Prof its from Exploitation and Brutality,The Guardian (25 December 2021), https://www.theguardian.com/us-news/2021/dec/25/us-farms-made-200mhuman-smuggling-labor-trafficking-operation.面对权利侵害，绝大多数H-2A 工人都会选择默默忍受，因为他们担心自己会丢掉工作，他们也担心执法部门不但不会保护他们，还会把他们当作非法移民处理。

由于《移民和季节性农业工人保护法案》将H-2A 工人排除在外，导致这些工人还将遭受司法系统的歧视，有学者甚至将H-2A 工人称为“司法残障人士”4Alejandro V. Cortes, The H-2A Farmworker: The Latest Incarnation of the Judicially Handicapped and Why the Use of Mediation to Resolve Employment Disputes Will Improve Their Rights, 21 Ohio State Journal on Dispute Resolution 409 (2006) .。由于工人无法通过《移民和季节性农业工人保护法案》向美国联邦法院提起诉讼，他们事实上被排除在了联邦法院系统之外，只能向地方法院提起诉讼。作为一群不会说英语的外国人，这些工人事实上处于明显的劣势中。5See Briana Beltran, 134,368 Unnamed Workers: Client-Centered Representation on Behalf of H-2A Agricultural Guestworkers, 42 New York University Review of Law & Social Change 529, 575 (2019).总而言之，权利受到侵害的外国工人在寻求司法救济方面存在巨大的结构性障碍。

三、强迫劳动、契约奴役，抑或不自由劳动？

近年来，美国客工制度中侵犯工人权利的案件不断被爆出，乃至前国会议员查尔斯·兰热尔（Charles Rangel）指出，“这个客工计划是我见过的最接近奴隶制的制度”1U.S. DOJ Busts Sprawling Modern-Day Slavery Operation in Fields of South Georgia, Coalition of Immokalee Workers (23 November 2021), https://ciw-online.org/blog/2021/11/breaking-u-s-doj-busts-sprawling-modern-dayslavery-operation-in-fields-of-south-georgia/.。美国学者莉萨·格拉（Lisa Guerra）也指出：“H-2A 工人在我们国家不被当作客人来对待，而更像是奴隶。”2Lisa Guerra, Modern-Day Servitude: A Look at the H-2A Program’s Purposes, Regulations, and Realities, 29 Vermont Law Review 185, 186 (2004).客工计划遭受了如此多的批评，但在如何定性客工制度问题上，却存在着不同观点。

（一）客工计划与系统性强迫劳动

1930 年《强迫劳动公约》指出，强迫劳动是指“以任何惩罚相威胁，强行要求任何人从事的非本人自愿提供的一切工作或服务”（第2 条）。3在此，所谓“以惩罚相威胁”既包括了使用暴力、人身强迫，甚至是死亡威胁，也包括了心理上的威胁。具体可包括以下手段：对工人及其家属或与其关系密切的人施加人身暴力；性暴力；以迷信报复为恐吓；拘禁或其他人身限制；经济惩罚；向当局（警察局、移民局等）举报并驱逐；排除未来就业的可能；排除在社区和社会生活外；剥夺权利或特权；剥夺食宿或其他生活必需品；更换到更差的工作条件；失去社会地位。International Labour Organization, Combating Forced Labor: A Handbook for Employers and Business(2015), p. 5, https://respect.international/combating-forced-labor-a-handbook-for-employers-and-business-2/.美国国会2000 年通过的《人口贩运受害者保护法》（Trafficking Victims Protection Act）亦规定，对被害人的任何伤害，无论是身体上的还是非身体上的，包括心理上的、经济上的或名誉上的伤害，只要是足够严重的损害都可能构成“强迫”。事实上，客工制度具有强迫劳动的诸多典型特征。

在客工计划中，雇主为强迫工人工作，不论是对其施以身体暴力还是对其进行恐吓与威胁，都可能构成强迫劳动。客工制度中最为典型的一种情况是，雇主利用其所拥有的将工人“驱逐出境”“列入黑名单”的权力，胁迫工人在恶劣的环境下完成合同。客工计划中的工人本身便极为脆弱，他们普遍负债，不掌握当地的语言和法律，工作、住宿、饮食与交通均依赖于雇主。对工人而言，雇主的此种胁迫行为足以构成强烈的心理压迫，符合1930 年《强迫劳动公约》及美国《人口贩运受害者保护法》对强迫劳动的定义。

除此之外，扣留身份证件、限制工人的人身自由或对工人实施隔离，都是强迫劳动的重要指标。在客工制度运作中，雇主扣留工人的身份证件、限制工人人身自由是极为普遍的。因雇主扣留身份证件导致工人无法自由离开，便可以构成强迫劳动。尤其是当工人发现雇主的虚假承诺无法实现或者遭遇雇主的虐待及工资克扣时却无法自由离去，或被隔离在偏远农村地区、被剥夺与外界的联系，这都构成典型的强迫劳动。

是否违反“自愿”原则是确定某一行为能否构成强迫劳动的核心因素。客工计划中存在大量违背工人意志的强迫劳动，但问题在于，将客工计划中的所有工人劳动均定性为强迫劳动也不十分准确。1如丹佛大学法学院基米·杰克逊（Kimi Jackson）博士认为，H-2A计划是强迫劳动的一种形式。这一机制通过法律强制，迫使工人完成劳动合同。See Kimi Jackson, Farmworkers, Nonimmigration Policy, Involuntary Servitude, and a Look at the Sheepherding Industry, 76 Chicago-Kent Law Review 1271, 1291 (2000) .在很多情况下，客工计划中的工人虽处于恶劣的生活和工作条件下，报酬远低于约定，被限制人身自由并遭受虐待，却可能没有任何明显的“胁迫”证据。很多工人在明知可能遭受奴役的情况下，仍然“自愿”来到美国，以获得一份在本国无法获得的收入。在此，我们可以认为这些工人遭受了严重的剥削与虐待，却难以认为所有工人的自由意志都受到了侵害、遭受了强迫劳动。或者说，我们可以认定客工制度中存在系统性的剥削与虐待，却难以认定客工制度本身便是强迫劳动的表现形式。

（二）客工计划与契约奴役

1926 年《禁奴公约》将奴隶制定义为“对一人行使附属于所有权的任何或一切权力的地位或状态”（第1 条），即奴隶主在对奴隶拥有合法所有权基础上进行的劳动力剥削。近年来，“现代奴隶制”概念开始兴起，对传统的奴隶制概念带来了冲击。2参见托德·兰德曼：《评估现代奴隶制：法律、人权和数据新形式》，李若愚、徐宇晴译，载《人权研究》2022年第3期，第103—107页。如学者凯文·贝尔斯（Kevin Bales）所言，现代奴隶制相比传统奴隶制的最大区别在于，奴隶主和奴隶之间不再需要长期固定的所有权和从属关系，现代社会的奴隶是更彻底的“用后即弃”的工具人。3参见［美］凯文·贝尔斯：《用后即弃的人：全球经济中的新奴隶制》，曹金羽译，南京大学出版社2019年版，第5页。现代奴隶制不强调所有权，但剥削形式变得更为多样，如债务奴役、契约奴役、强迫婚姻等均被纳入现代奴隶制中。在美国客工问题上，不少学者认为客工计划属于现代奴隶制中的“契约奴役”。4See Laura C. Oliveira, A License to Exploit: The Need to Reform the H-2A Temporary Agricultural Guest Worker Program, 5 St. Mary’s Law Review 153, 154 (2002); Elyse T. Watkins, Inhospitable Hosts: Fundamental Flaws in Recruitment Practices of H-2A Guest Workers and Recommendations for Change, 8 Kentucky Journal of Equine,Agriculture, & Natural Resources Law 467, 484 (2015) ; Bryce W. Ashby, Indentured Guests—How the H-2A and H-2B Temporary Guest Worker Programs Create the Conditions for Indentured Servitude and Why Upfront Reimbursement for Guest Workers’ Transportation, Visa, and Recruitment Costs Is the Solution, 38 University of Memphis Law Review 893, 921 (2008).

契约奴役被认为是一种用现代劳动关系包装、隐藏的奴隶制形式。雇主利用契约把人骗进奴隶制中，也通过契约让奴隶制看起来合法。这些契约工人被暴力所威胁，缺乏行动自由，并且一无所有。5参见［美］凯文·贝尔斯：《用后即弃的人：全球经济中的新奴隶制》，曹金羽译，南京大学出版社2019年版，第17页。笔者认为，客工计划确实具有契约奴役的痕迹。在客工计划中，合同经常不被遵守且似乎只能对工人构成约束，雇主违反合同并不会遭受不利后果，工人在合同期内遭受剥削。但将客工制度定义为契约奴役也不甚合适。根据贝尔斯的定义，暴力或以暴力相威胁、缺乏自由以及剥削是契约奴役的三个基本构成因素。1参见同上注。在客工制度中，工人可能会遭受暴力，但不能认为所有的客工都会遭受暴力，在更多情况下，客工遭受的是雇主的心理胁迫，而不是肉体上的暴力。除此之外，雇主会限制客工的行动自由，如没收工人护照、限制工人外出与接待访客等，但尚未达到贝尔斯所说的“缺少任何的行动自由”的程度。并且，客工事实上拥有退出合同的权利，在很多情况下，工人都可以选择结束与雇主的合作。

（三）客工制度与不自由劳动

近年来，越来越多的学者开始指出，学界关于“自由劳动”与“强迫劳动”或“奴隶劳动”的二分法存在很大缺陷。2See Siobhán McGrath, Many Chains to Break: The Multi-Dimensional Concept of Slave Labour in Brazil, 45 Antipode 1005, 1008-1009 (2013) .因为在自由劳动之外，存在着诸多类型的不自由劳动，奴隶制、强迫劳动仅是其中的一部分，并不能涵盖所有的不自由劳动。对此，有学者指出，应当将各种类型的劳动关系视为一个连续统一体。光谱的一端是自由劳动，另一端是公然的强迫劳动和奴隶制。光谱的中间则是狭长的灰色区域，有证据证明雇佣关系中存在某些剥夺自由的情况与虐待，但可能尚未构成奴隶制或强迫劳动。3See Kendra Strauss & Siobhán McGrath, Temporary Migration, Precarious Employment and Unfree Labour Relations: Exploring the “Continuum of Exploitation” in Canada’s Temporary Foreign Worker Program, 78 Geoforum 199, 201 (2016).

如前文所述，客工制度中确实大量存在针对工人的虐待、剥夺自由与心理胁迫情形，但将客工计划完全定性为强迫劳动或者契约奴役并不恰当，因为客工制度中的工人之自由并未被完全剥夺。然而，我们在承认工人拥有一定自由的同时也要认识到，这些外国工人所拥有的自由与我们通常所说的自由劳动中的自由又存在很大不同。由于在本国缺乏工作机会，这些工人不得不冒着沦为奴隶的风险，去其他国家寻求工作机会。基于此，很多学者指出，这些外国人的选择根本不是一种自愿选择，而是一种根植于日益加剧的全球不平等的强迫形式。富国和穷国之间的巨大差距本身就是一种胁迫，迫使第三世界国家的人在第一世界寻找工作。4Amy Cohen, “Slavery Hasn’t Ended, It Has Just Become Modernized”: Border Imperialism and the Lived Realities of Migrant Farmworkers in British Columbia, Canada, 18 ACME 130, 135 (2019).同时，工人们虽然拥有退出合同的权利，但这意味着工人只能结束合同并离开美国。工人退出合同的极高成本，导致工人的这一权利在绝大多数情况下难以行使。高昂的成本已让客工制度中的“自愿”与“强制”变得难以区分。5See Stephanie J. Silverman & Amrita Hari, Troubling the Fields: Choice, Consent, and Coercion of Canada’s Seasonal Agricultural Workers, 54 International Migration 91, 97 (2016).或者说，由于在工人的自愿选择和他们所面临的结构性约束之间的紧张关系，这些工人所谓的“自愿”选择很可能是一种极不情愿的无奈选择。从不自由劳动的视角出发，我们认为，美国的客工制度尚未构成奴隶制，但却处在自由劳动与奴隶制中间极为靠近奴隶制的地方，是一种极不自由的劳动形式。正因如此，南方贫困法律中心将客工制度这种尚未构成奴隶制却又极度不自由的劳动形式定义为“接近奴隶制”是极为恰当的。1See Southern Poverty Law Center, Close to Slavery: Guestworker Programs in the United States (2013), https://www.splcenter.org/20130218/close-slavery-guestworker-programs-united-states.

四、结语

每年，大量来自第三世界国家的工人怀揣着美好的梦想加入客工计划队伍中来，希望通过客工计划在美国获得一份相对体面的工作。但多数人并没有预料到，他们的美国梦可能会变成美国噩梦。当这些工人入境美国那一刻，便深陷于这种极度不自由的劳动关系中。如学者迈克尔·霍利所言，有关H-2A农业客工计划的法律是“以一种故意使H-2A工人更容易受到伤害的方式编写的”。2See Michael Holley, Disadvantaged by Design: How the Law Inhibits Agricultural Guest Workers from Enforcing Their Rights, 18 Hofstra Labor & Employment Law Journal 575, 623 (2001).客工计划中一系列不公正的制度设计，造就了雇主与工人的权力失衡。与此同时，美国政府有意放宽对客工计划的行政监管，并对工人通过司法维护自身权利设置诸多障碍，让工人难以获得相应救济。为解决前述美国农业客工问题，特提出以下建议：

其一，彻底废止农业客工计划是解决客工问题的最佳方案。美国虽未签署《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》，但不论是其建国文件《独立宣言》，还是在第二次世界大战后通过的《世界人权宣言》，都强调法律对所有人的平等保护。美国已签署和批准的《消除一切形式种族歧视国际公约》则要求美国政府消除境内一切形式的种族歧视，当然也包括对外国客工的种族歧视。美国政府对客工的立法歧视，以及执法、司法方面的区别对待，已严重违背了相关国际法的基本要求。3参见张爱宁：《国际法对移徙工人的保护——兼评〈保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约〉》，载《人权研究》2020年第1期，第81页；陆海娜：《移徙工人权利的国际保护标准》，载《人权》2015年第2期，第66—67页。然而，面对千疮百孔的农业客工计划，仅靠对已曝光的相关案件进行打击或对现有制度进行部分修改，很难从根本上解决问题。彻底废止农业客工计划，放弃对国外农业工人的依赖是最好的解决方案。

其二，应赋予外国工人更换雇主的权利，取消黑名单制度。客工计划之所以会出现大量的虐待与奴役，重要原因在于雇主与工人之间力量的不平衡。雇主拥有随时解除合同并将工人驱逐出境、让工人三年内无法来美的权力，而工人却没有退出雇佣合同并重新选择雇主的权利。在短期无法彻底废弃客工制度的情况下，可以参照美国政府针对专业技能人员设立的H-1B 签证制度，放松雇主与H-2A 客工之间严格的绑定关系，赋予工人一定的更换雇主的权利，并取消雇主将工人纳入黑名单的权力，以保证雇主与工人之间的力量相对平衡。

其三，客工计划应给予外国工人以平等的法律保护。作为世界上每年接收移徙工人最多的国家之一，美国政府对移徙工人的保护远远不足。对此，美国应当尽快签署《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》，同时对《移民和季节性农业工人保护法案》《公平劳动标准法案》等与农业客工相关的法律进行修改，保障客工获得加班费用、集体谈判的权利以及通过联邦法院对雇主提起诉讼的权利等，增加对农业客工的法律保障。