无障碍的概念和相关问题研究

王阳,孙计领,陈功

(1 全国人民代表大会 社会建设委员会,北京 100805;2 南京特殊教育师范学院,江苏 南京 210038;3 北京大学 人口研究所,北京 100871)

随着全球经济社会发展、无障碍环境建设广泛实践和残疾模式演变,无障碍的内涵不断深化,外延持续拓展,各国已广泛认识到无障碍环境的受益群体不再局限于残疾人,而是惠及到全体社会成员,不仅能保障残疾人平等参与社会的权利,更是促进了所有人的融合共享。无障碍既是落实联合国《2030可持续发展议程》的手段,也是其目标。(1)参见联合国大会秘书长的报告《无障碍环境与〈残疾人权利公约〉及其任择议定书的现况》[EB/OL].[2022-01-14].https://undocs.org/A/74/146我国无障碍环境建设的价值正在放大和倍增,从支撑残疾人事业发展到融入经济社会生活各领域各方面各环节,关乎人们日益增长的美好生活需要,关乎社会公平正义,有助于包括残疾人在内的全体社会成员共享经济社会发展成果。

2022年10月27日,在十三届全国人大常委会第三十七次会议上,无障碍环境建设法草案提请一审,并于10月31日向社会公开征求意见,这是我国无障碍环境建设发展史上的大事。笔者在参与无障碍建设法征求意见、草案起草等相关工作的过程中,发现当前社会各界对无障碍概念还存在较多模糊的认识,通常错误地认为无障碍环境受益群体不广、内容不多、价值不高,这些既是推进无障碍环境建设各项工作面临的常见问题,也是立法过程中争议较多的问题。为回应这些问题,通过梳理国内外无障碍理论与实践发展,本文主要内容是辨析无障碍的概念,回应若干个常见的相关问题,促进无障碍环境建设科学立法。主要内容包括以下四个方面:(1)从残疾模式演变分析无障碍的内涵,提出对无障碍的简明定义;(2)基于障碍的普同性和需求的普遍性,分析无障碍环境受益群体的广泛性;(3)根据无障碍环境建设系统连续的原则和国内外经验,提出无障碍环境的基本构成和范围取向;(4)基于无障碍环境建设本质上具有投资属性的共识,从多角度阐释无障碍环境的价值。

1 不同残疾模式下的无障碍

理解无障碍的内涵是立法的重要基础。无障碍环境建设进入公共政策领域起源于残疾的理解和残疾人问题的解决。残疾和无障碍都是演变中的概念,无障碍的理念和内涵也发生了重要变化,所以理解残疾(disability)(2)需要说明的是,disability对应中文的翻译有很多种,有残疾、残障、失能、伤残、障碍等多种,在我国香港、澳门和台湾地区,用残障、身心障碍者居多。根据研究需要,文章在不同的位置会使用不同的中文翻译。是重要的基础。自有人类以来,便有残疾人,如何看待残疾现象和残疾人经历不断变化和深化的过程。概况地讲,残疾相关议题长期以来处于边缘化状态,主要表现为对残疾的无知、妖魔化、恐惧感和排斥;20世纪中期开始,人类文明经历了一段纠正残疾悲剧化、异常化和绝对医疗化的历史;伴随着各国反歧视等社会运动的浪潮,20世纪70年代开始,社会模式开启了残障研究,对残疾相关问题的研究和残疾人的关注开始逐渐增多(崔凤鸣,2020)。归纳来说,国际上先后出现多种理解残疾的模式,有慈善模式、医学模式、社会模式、普同模式、生理-心理-社会模式、权利模式、可行能力模式等(Mitra,2006;杨锃,2015)。国内学者虽然没有提出具体的残疾模式,但先后出现残废、残疾、残障等称呼的演变,也体现了残障理念的不断演进(张万洪、丁鹏,2018)。在不同模式和称呼下,社会对残疾的理解差异很大,解决残疾人问题的定位、思路和政策大相径庭,但存在一个很明显的趋势是越来越强调态度和环境障碍对残疾的影响,态度和环境障碍甚至已成为理解残疾的重要内容,加强无障碍环境建设已经成为重要的民生工程。

1.1 社会模式下的无障碍

在慈善模式和医学模式中,残疾是个人生理的缺陷和损伤,人的能力减损或丧失是残疾问题的根源,几乎不考虑环境因素对个人能力的影响,将残疾问题完全归于个人问题,残疾人的主要需求是获取救助、补贴、医疗、康复等,所以基本上不存在无障碍环境建设问题。随着西方国家争取公民平等权利运动的持续进行,残疾人也掀起了社会运动,捍卫残疾人的主体地位,要求独立生活和平等参与社会。20世纪70年代开始,一些社会活动家和学者提出并倡导残疾的社会模式。1976年,英国的肢体障碍反隔离联盟发布了《残障的基本原则》,指出“残障是强加在我们的功能局限至上的因素,通过合理和排除的手段,我们无法全面参与社会”,开启了残疾的社会模式(Claire,2002)。社会模式严格区分损伤(impairment)和残疾(disability),损伤只与身体或精神状况有关,残疾是环境和社会回应损伤的结果,把残疾问题解释为基于歧视和压迫的社会建构。因此,社会模式把残疾问题引向另外一个极端,残疾问题完全是社会问题,残疾人边缘化和社会排斥问题是各种环境障碍和社会歧视造成的(Degener,2017)。社会模式的成功之处是区分了损伤和残疾,把残疾问题从个人问题转为社会问题,社会需要对残疾作出专门回应并制定特殊措施,公共设施和服务的提供或设计不能把残疾人排除在外,推动无障碍环境建设进入到公共政策领域。在社会模式出现的同时,无障碍环境建设与解决残疾问题开始交织在一起。早期的无障碍在国外一般称为barrier-free,无障碍设计理念从解决残疾人特殊问题出发,强调的是消除物理环境障碍,以满足残疾人的特殊需求(王国羽,2015)。比如轮椅使用者不能方便自主进出公共场所,不是个人问题,社会要响应其需求而作出调整。所以早期的无障碍主要是指消除残疾人参与社会的障碍,目的是为了方便残疾人进出物理环境或获取相关服务,侧重于物理环境的改善。

1.2 普同模式下的无障碍

社会模式对推动无障碍环境建设作出了巨大贡献。但社会模式的成功之处也产生了副作用,比如为行动不便者建设无障碍设施,助长了把社会模式的范围限定在对特殊类型的问题做出特殊类型的推动之中,矮化了社会模式的真正价值,“社会”不仅局限于残疾人个体化的生活场景,而是整个主流的社会系统(星加良司,2015)。但由于残疾身份认同存在困难,导致残疾人人数少而很难与主流化抗争,进而难以推动社会的整体变革与重塑。20世纪80年代开始,著名社会学家欧文·左拉(Irving Zola)提出了普同模式(杨锃,2015)。左拉从残疾人的障碍体验(disability experience)(3)说明:此处译为“障碍体验”更符合其本意。出发,所有人都会在生活中遭遇障碍体验,比如孕妇、带小孩的父母、推婴儿车者、暂时受伤者、老年人等。左拉试图将残疾问题的特殊性转化为普同性,可以争取更多人来支持解决残疾问题,并呼吁采取普同化的残疾政策,从而可以从根本上消除残疾歧视(Zola,1989)。尤其是随着人口老龄化,老化和残疾是个人和社会面临的风险,有障碍体验的人会越来越多,障碍体验不再是少数人的体验,只是存在多和少、早和晚的差别。比社会模式进步的是,普同模式基于残疾人障碍体验的普同性将无障碍环境的受益群体扩大,并呼吁采取普同措施实现无障碍环境,不必再特意建设残疾人专用的无障碍设施,提倡在现有各类设施中增加无障碍功能。这也是通用设计的核心理念。无障碍环境不再是特殊的、少数人的、专用的福利,许多满足残疾人需求的设施或产品将会使所有人都受益。普同模式的贡献在于,通用设计理念逐渐取代无障碍设计理念,强化了无障碍环境的公共属性,扩大了受益群体。

1.3 生理-心理-社会模式下的无障碍

1980年,世界卫生组织发布第一版残疾定义和分类系统《International Classification of Impairment,Disability and Handicap》(简称ICIDH),该分类方法采用了医学模式,将残疾问题看作是疾病的后果,在社会模式的冲击下,引发了很多争论和讨论。后来经过多次修改,世界卫生组织吸纳了社会模式的观点,重视环境因素对残疾的影响。2001年,世界卫生组织通过了新版残疾定义和分类系统《International Classification of Functioning,Disability and Health》(简称ICF),对医学模式和社会模式做了折中处理,形成了残疾的生理-心理-社会模式(Leonardiet al.,2006)。该模式将残疾定义为损伤、活动受限和参与局限等术语的概括性术语,是指个体(带有某种健康状况)与该个体相关的背景因素(环境因素和个人因素)之间相互作用而产生的消极方面(WHO&WB,2011)。ICF的核心概念是功能限制(functioning limitation),对健康状况的测量具体化到功能限制的层面。与ICIDH不同的是,ICF不仅要测量身体的损伤,更要测量身体损伤对生活功能的影响,如出行、交流、互动、就业等。因此,ICF引发了残疾研究的功能取向方法,强调损伤对身体功能的限制,即身体损伤情况下个体可以持续发挥能力的状态。ICF的贡献是开发了适用于全龄人口的残疾测量和评估方法,扩大残疾的评估维度,并且改进了我们对残疾的认识,残疾不是有和无的问题,而是一个连续变量,只是存在高低的差别,一定程度上也吸收了普同模式的思想。在生理-心理-社会模式下,残疾是个人和环境互动下的负面结果,环境因素成为残疾概念的重要组成部分,那么无障碍环境的作用就是改善人们的功能限制,减轻身体损伤者的活动受限,提高社会参与水平。总体而言,生理-心理-社会模式出现后,从功能视角将无障碍的内涵转移到人的功能和能力,扩大了无障碍环境的作用和受益群体。

1.4 权利模式下的无障碍

2006年,联合国大会通过《残疾人权利公约》(以下简称《公约》)。社会模式是《公约》的哲学基础,推动残疾从医学模式转变为社会模式,同时又形成了残疾的权利模式(Degener,2017)。《公约》基于人权视角对残疾和残疾人给出了新的定义,残疾是伤残者和阻碍他们在与其他人平等的基础上充分和切实地参与社会的各种态度和环境障碍相互作用所产生的结果;残疾人包括肢体、精神、智力或感官有长期损伤的人,这些损伤与各种障碍相互作用,可能阻碍残疾人在与他人平等的基础上充分和切实地参与社会。在《公约》之前,尽管联合国通过了若干人权公约,并没有改变残疾人的不利状况,究其原因是没有特别考虑残疾人因身体状况和实际社会地位而产生的需求(张爱宁,2010)。所以《公约》的基本立场是:超越法律上平等的局限性、追求事实上的平等(de facto equality)。在此立场下,无障碍具有重要的地位和作用,是《公约》一般原则之一,是残疾人独立生活和平等参与社会的前提条件,是促进残疾人融合发展和落实事实上平等的核心概念。正如《公约》在序言中表明,无障碍的物质、社会、经济和文化环境、医疗卫生和教育以及信息和交流,对残疾人能够充分享有一切人权和基本自由至关重要。意味着没有无障碍环境,残疾人将不会真实平等地享有一切人权和自由。

无障碍的相关内容在国际人权条约中首次得到明确。《公约》对我们理解无障碍有以下七点贡献。一是明确了无障碍的术语。无障碍对应的英文是accessibility,而非传统的barrier-free,无障碍的内涵从消除环境障碍转到人的“可及性”,侧重点从环境转向人的功能和能力,强调残疾人实现权利和自由的最终状态,消除环境障碍本身只是实现无障碍的过程。虽然“可及性”、“可近性”、“可访问性”的译法更能体现accessibility的理念,但该译法比较蹩脚,不为人所熟悉,所以我们在使用无障碍概念时,一定要清醒把握无障碍的内涵已经发生重要变化。二是提升了无障碍的理念。要从全体社会成员平等的视角理解无障碍环境建设的意义和作用,无障碍环境并不是残疾人额外的、过分的、无理的要求,只是为了确保残疾人与其他人在平等的基础上获取或使用向公众开放的设施和服务等。三是将无障碍提升至保障和尊重人权的高度,《公约》将缺乏无障碍环境视为一种残疾歧视。四是明确提出无障碍是一种权利,夯实了无障碍环境建设的权利基础(Schulze,2010)。《公约》的第九条是一个创新性条款,首次在联合国人权协定中明确规定无障碍权利,并且在《公约》其他多个权利条款中体现无障碍的要求。五是指出无障碍环境建设是国家和社会应尽的义务。无障碍环境建设是一种事前义务,不是可有可无的公共政策,更不是出于对残疾人的同情。六是明确了无障碍的定义、目的、范围和措施等内容。《公约》关于无障碍的定义是:确保残疾人在与其他人平等的基础上,进出物质环境,使用交通工具,利用信息和通信,包括信息和通信技术和系统,以及享用在城市和农村地区向公众开放或提供的其他设施和服务。目的是为了使残疾人能够独立生活和充分参与生活的各个方面,范围是向公众开放或提供的一切设施和服务。七是强调使用通用设计实现无障碍环境,强化了无障碍环境的通用属性和价值。通用设计是指“尽最大可能让所有人可以使用,无需作出调整或特别设计的产品、环境、方案和服务设计”。

1.5 可行能力模式下的无障碍

可行能力理论是诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森提出的。可行能力理论将个人福利定义为“在生活中实现各种有价值的功能的实际能力组合”,“功能”是人们值得去做的有价值的事情以及达到的状态,“能力”是行使功能的机会和实质自由(Sen,1992)。比如,饥荒和辟谷都会导致饥饿的状态,但存在本质区别,前者是可行能力缺失。随着可行能力理论的流行,进入新世纪以来,有些学者使用可行能力理论解释残疾或障碍的本质,实际上也是在分析现有残疾模式缺点的基础上深化对残疾的认识(Mitra,2006)。医学模式或社会模式都将重点放在残疾产生的原因上,存在的弊端是强化原因和影响的因果联系,加重对残疾的刻板印象,会进一步弱化残疾人地位。以原因来区分残疾的做法并不准确,因为个人身体损伤或环境障碍只是引发残疾的因素,不是其本身。损伤既不是残疾的充分条件,也不是必要条件。主体的身份或身体健康状况也不是残疾本质。因此,在可行能力理论下,重点要从关注残疾的原因转移到对人们实际生活的影响,将影响作为残疾的核心,其本质是人们实际受到的阻碍或限制(于莲,2018)。

可行能力模式继承了前述模式的优点,特别是生理-心理-社会模式,进一步发展了对残疾的理解。一是反对以“残”分“障”,把障碍的重心转移到人们生活的实际影响上,超越医学模式和社会模式的对立。《公约》的培训指南也建议要以现有的障碍来衡量人面临的困难,而不是对人的损伤分门别类,可以避免给残疾人贴标签或污名化。(4)参见:联合国人权高级专员办事处《〈残疾人权利公约〉培训指南》,2014,https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Publications/CRPD_TrainingGuide_PTS19_EN_Accessible.pdf.二是揭示无障碍既不是行为,也不是状态,本质上是在进出建筑物、获取服务或沟通交流时的选择自由,提高人的可行能力,即是扩大实质自由。比如进出建筑物时,可以选择坡道或走台阶。三是可行能力理论从所有人的生活体验出发理解障碍本身,是普同模式的拓展。四是可行能力理论本身是社会公平正义理论,无障碍不仅可以提高人们的可行能力,而且提高福利水平和促进社会公正,更加追求全体社会成员的事实平等。可行能力模式对无障碍的贡献是要关注残疾或障碍的本质,揭示了无障碍的本质是选择自由、提高可行能力,将无障碍的价值放大到福利提升和社会公正。

2 无障碍的定义

残疾模式的演变离不开特定的历史背景和发展阶段,出现时间有先后,但不存在绝对正确或错误之分,每种模式对解决无障碍问题都有值得借鉴之处。因此在现代社会,这些残疾模式的理念与实践并存于各个国家和地区,甚至并存于同一个国家。虽然医学模式在我国是主流,但同时也存在其它模式。总的来说,消除参与障碍、提高可行能力、追求事实平等、实现融合发展是残疾模式演变的清晰主线。对残疾的认识从狭隘走向客观、从原因走向本质、从个体走向社会、从排斥走向接纳、从特殊走向普同、从少数走向多数。在各种模式的影响和推动下,提高了人们对残疾和障碍的认识,在解决残疾问题和无障碍环境建设过程中,产生了显著的溢出效应,推动理念提升、制度变革、社会发展和文明进步,惠及全体社会成员。

在残疾模式演变的过程中,无障碍的主题越来越鲜明。随着全球无障碍环境建设的广泛实践和现代残疾模式的传播,各国对无障碍内涵、外延和特征的认知正走向共识。无障碍已成为现代社会的特征、可持续发展的目标和国家文明的标志。比如在举办奥运会残奥会时,必须要按照统一的最低标准和要求全面改善主办城市的无障碍环境建设水平。残疾和无障碍都是在发展中不断演变的概念,具有价值判断的属性,不能脱离特定的历史背景,因经济发展、政治制度、文化认同和社会结构不同而存在差异,也受技术、改革、研究或思潮的冲击。无障碍的理念引入中国后,一直被当作工程技术问题来处理,其推动过程几乎就是直接引进和制定标准规范(张万洪、姜依彤,2015)。虽然无障碍环境在我国也取得了广泛实践,但社会科学领域的研究较少,始终没有形成关于无障碍全面、简明而权威的中文定义(厉才茂,2019)。在理念宣传和内涵研究上还不够深入,导致无障碍的内涵和外延比较模糊,甚至经常出现一些错误和狭隘认识。比如一提到无障碍,很多人认为无障碍是残疾人专属权益,不清楚无障碍的通用性和广泛受益性,认为无障碍就是盲道、坡道、扶手等无障碍设施,矮化了无障碍的丰富内涵和外延。2012年,国务院出台的《无障碍环境建设条例》给出“无障碍环境建设”的定义,仅列举了一些无障碍环境建设活动,很难通过该定义洞悉无障碍的本质和内涵。由于认识的不统一,国内在引入和翻译英文文献时,译文比较混乱,难以区分英文中不同表述代表的不同含义和演变趋势(凌亢等,2021)。

在推进无障碍环境建设立法的背景下,明确无障碍的定义十分重要,既关系到无障碍法律法规政策的顶层设计,又关系到无障碍环境建设的落地实践。广泛认可、科学权威、且具有国际可比性的无障碍定义可以为研究、比较、标准化、监测、评估等一系列活动提供一个通用框架和明晰指向。作为一个引入概念,明确无障碍内涵要在科学把握发展规律、树立国际视野和立足中国实践的基础上寻找答案。2013年,联合国经济和社会事务部在一篇报告中对无障碍的概念进行了定义,无障碍指提供无论是虚拟还是实体的灵活的设施和环境,以满足每个用户的需求和偏好,这可以是容易接近、到达、进出、与之交互、理解或以其他方式使用的任何场所、空间、项目或服务,并特别强调所有人在平等的基础上(UNDESA,2013)。该定义是联合国认可的定义。

借鉴《公约》对无障碍的界定,综合上述部分残疾模式的有益观点和思想,本文提出无障碍的简明定义:无障碍是指功能障碍者与其他人在平等基础上能够享用向公众开放或提供的设施、服务、信息、产品等。该定义与《公约》最大不同之处是使用“功能障碍者”代替《公约》中的残疾人,有以下六点理由。一是《公约》中的persons with disabilities直接可以译为功能障碍者,翻译更准确、更符合《公约》理念、称呼更进步,可以克服对残疾的狭隘理解。二是参考借鉴普同模式、生物-心理-社会模式和可行能力模式的观点,不以“残”分“障”,重点关注人的功能和障碍体验,既能涵盖与无障碍最直接相关的群体,又可以有效扩大无障碍环境受益群体的范围;既突出无障碍环境建设的重点保障群体,又不排除每个人都可能是潜在的无障碍环境需求者。三是有立法和实践基础。比如我国2020年修订的《著作权法》引入“阅读障碍者”的概念,就是聚焦障碍和实际影响的典型案例。“阅读障碍者”是指所有无法正常阅读的个体,包含盲人以及因肢体残疾而无法翻书的人等,显著扩大了著作权保障的受益对象(杨利华,2021)。四是对功能障碍者进行细分,比如行动障碍者、听力障碍者、视力障碍者、学习障碍者等术语并不陌生,并且可以根据障碍类型采取有针对性的无障碍措施。本文提出的定义保留权利模式的观点,意味着功能障碍或身体损伤不会减损人的权利,强调功能障碍者要与其他人在平等基础上享用向公众开放或提供的设施等。五是可以与无障碍环境建设草案提出的“有无障碍需求的社会成员”相呼应。为在实践中准确把握无障碍环境的受益对象,无障碍环境建设法草案提出了“有无障碍需求的社会成员”概念,并在附则中单设一条予以明确。(5)以法治架起无“碍”桥梁——聚焦我国无障碍环境建设法草案三大看点[EB/OL].[2023-03-06].http://m.news.cn/bj/2022-10/28/c_1129084545.htm上海市最新通过的地方法规《上海市无障碍环境建设条例》几乎完全采纳了草案的定义,在总则中对有无障碍需求的社会成员进行定义,是指因残疾、年老、年幼、生育、疾病、意外伤害、负重等原因,致使身体功能永久或者短暂地丧失或者缺乏,面临行动、感知或者表达障碍的人员及其同行的陪护人员。功能障碍者和有无障碍需求的社会成员的定义均有一个目的,改变对无障碍的传统认识,扩大无障碍环境的受益群体。六是有无障碍环境需求的社会成员不能一概而论、大而化之,只有清晰掌握功能障碍的类型、分布、需求、特征等情况,识别最大多数人面临的障碍,瞄准最需要的群体,才能有的放矢解决无障碍环境存在的问题,进而逐渐建成系统连续、功能完善的无障碍环境。

基于无障碍的底层架构和基础定义,可以进一步解释经常出现的其他无障碍相关概念,比如无障碍方式(版本、形式)、无障碍设施、无障碍功能、无障碍环境、无障碍环境建设。这些概念在相关政策文件中很少明确定义,在学术界也鲜有研究。简单来说,无障碍方式就是能方便功能障碍者使用的方式,凡是能够让功能障碍者切实可行、便利使用的都可以作为无障碍方式(版本、形式)。2022年8月,国家版权局的《以无障碍方式向阅读障碍者提供作品暂行规定》,将“无障碍格式版”明确定义为采用替代方式或形式,让阅读障碍者能够感知并有效使用的作品版本。无障碍设施可以理解为主体设施的附属设施,可以使主体设施方便功能障碍者使用,如缘石坡道、轮椅坡道、扶手、无障碍厕所、轮椅席位等,也可以理解为符合无障碍标准规范或能让功能障碍者使用的整体设施,如无障碍的教学楼、低地板公交车。无障碍功能是指设施、设备或产品具有方便功能障碍者使用的某种功能。比如读屏软件,可以方便视力障碍者浏览网络信息。无障碍环境(accessible environment)是一个宏观概念,是功能障碍者与其他人在平等基础上能够享用的环境,包括物理环境,如建筑物、交通、道路等,还包括虚拟环境,如信息通信环境、服务环境等,同时涵盖各种环境中的要素。无障碍环境建设是一个实践导向的概念,是指能确保实现无障碍环境的一系列活动和措施,包含的内容比较广泛。从保障措施上来看,有法律法规、标准规范、政策规划、监督管理、人才培养、教育培训等;从无障碍环境建设环节来看,有规划、设计、施工、验收、使用、维护、改造等活动。

3 无障碍环境的受益群体

无障碍环境的受益群体是无障碍环境建设立法过程中首先要明确的内容。我国《残疾人保障法》《老年人权益保障法》分别设有无障碍环境、宜居环境专章。将《无障碍环境建设条例》上升为法律首先面对的是如何处理好与《残疾人保障法》《老年人权益保障法》的关系,明确无障碍环境的受益群体是关键。

3.1 全体社会成员受益

无障碍的理念和实践发展至今,可以明确的是无障碍环境的受益群体不再仅仅是残疾人,而是全体社会成员。可以从以下四个方面进行理解。一是从无障碍的理念来看,无障碍是追求人人在事实上的平等,无障碍环境是功能障碍者与其他人在平等基础上能够享用的环境,本质上是所有人可以平等参与社会的基础,最终使全体人口受益。平等参与也符合残疾人、老年人等特定群体融合发展的理念。社会成员享有的基本人权不应因功能障碍而受到歧视。将无障碍环境受益群体扩大至全体社会成员,也为消除歧视创造了条件。二是从全生命周期来看,一生能始终保持健全状态的人根本不存在,每个人都会是无障碍环境的需求者、受益者。联合国数据显示,在平均预期寿命超过70岁的国家,每个人平均约有8年或寿命11.5%的时间生活在残疾状态下。(6)https://www.un.org/development/desa/disabilities/resources/factsheet-on-persons-with-disabilities.html.三是从个人和社会风险来讲,残疾、老化是每个人和全社会的风险。全国第二次残疾人抽样调查数据显示,90%的残疾是后天发生的,残疾人增多的主要因素是老龄化。因此每个人都是无障碍环境的受益者。四是从通用设计理念来看,无障碍环境不是残疾人等少数人专享的环境,是最大多数人共享的环境。无障碍环境建设是一个互惠利他的双赢共赢多赢行为,为残疾人创造的无障碍环境也是对所有人更便利、更安全、更人性的环境。比如,轮椅坡道可以方便提重物者、推婴儿车的家长;零高差的缘石坡道可以让所有人更畅行、更安全;有声读物可以方便所有人在光线不足的情况下使用。

3.2 功能障碍者存量高、增量大

即使无障碍环境惠及全体社会成员,也会有人质疑无障碍环境建设立法的必要性、合理性和紧迫性,认为迫切需要无障碍环境的人数比较少,并不是满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。我们以功能障碍者(7)如未作特殊说明,当单独使用“功能性障碍者”时,默认为是长期性功能性障碍者。的存量说明当前加快无障碍环境立法的必要性和紧迫性。

根据国家标准《功能障碍者生活自理能力评定方法》对功能障碍者的定义,功能障碍者是三类群体的统称,一是身体损伤(impairments)的人,包括身体结构或生理功能(包括心理功能)的损伤或异常;二是活动受限(activity limitations)的人,如视力、听力、行走有障碍;三是参与限制(participation restrictions)的人,是社会生活的参与情况。该定义与世界卫生组织和世界银行发布的《世界残疾报告》一致,该报告在附录中详细列举了世界各国残疾统计使用的方法以及残疾发生率,大部分国家只统计了身体损伤的人,部分国家统计了其中两类或三类人。我们从《世界残疾报告》中摘取统计三类群体的一些国家,可以为我们了解功能障碍者比例提供参考借鉴,比如芬兰功能障碍者的比例高达32.2%,英国为27.2%,印度尼西亚为21.3%,美国为14.9%。需要说明的是,关于残疾和功能障碍的数据一直缺乏国际可比性,在不同的文化和环境背景下,各国对于什么构成“残障”的问题普遍缺乏共识,各国在数据收集过程中采用的测量指标和抽样方法仍存在很大差异。通过这些数据可以预判的是,在人口老龄化的作用下,目前各国功能障碍者的比例更高,预计占总人口的比例在三成左右,意味着迫切需要无障碍环境的社会成员不再是少数群体。

功能障碍者不仅存量大,而且增量大。功能障碍者增量大的核心驱动力是人口老龄化。《世界残疾报告》的数据显示,60岁以上人口中,功能障碍者的比例为高达38.1%,低收入国家为43.4%,高收入国家是29.5%。(8)一共是59个国家的数据,功能障碍者的比例存在显著的群体差异,整体而言,男性低于女性;年龄越大,比例越高;农村高于城市;收入越高,比例越低。随着我国人口老龄化持续加深,功能障碍者数量会不断攀升,从这点上讲,加快无障碍环境建设立法具有前瞻性,也是积极应对人口老龄化的重要制度安排。第七次人口普查数据显示,我国60岁及以上人口有2.6亿人,占总人口的比重为18.7%,人口老龄化已成为今后一段时期我国的基本国情,具有规模大、程度深、速度快等特征。老龄化和残疾人口增加交织在一起。2006年第二次全国残疾人抽样调查数据显示,在8296万残疾人中,60岁及以上的人口有4416万人,占比为53.24%;4416万人残疾老年人占2006年全国60岁以上人口的比例为29%;与1987年相比,2006年老年残疾人数量新增2365万人,占全国新增残疾人总数的75.5%(杜鹏、杨慧,2008)。

具体来说,有两种趋势会导致功能障碍者数量持续增加(Putnam,2021)。一是残疾老龄化,残疾人的平均预期寿命大幅度延长,在生命早期或中期阶段发生残疾的人也可以活到老年阶段,残疾人也出现了老龄化现象,残疾人的功能障碍会伴随终身。二是老龄残疾化,残疾是每个人都面临的风险,年龄越大,残疾风险越高,残疾发生率也越高,随着人口老龄化持续加深,老年残疾人会持续增加。在这两种力量作用下,未来残疾人将会以老年人为主,功能障碍者规模及其占总人口中的比重会不断增加,无障碍环境的刚需群体会越来越大。根据国内学者的预测,随着人口老龄化,失能老年人口规模会持续增加,2050年中国城乡65岁及以上中度和重度失能老年人口将达到约8304.12万人,约是2020年的2.96倍,加上轻度失能人口,规模将更大(张园、王伟,2021)。

4 无障碍环境的内容

我国无障碍环境建设已经有三十多年的实践和发展历程,无障碍环境建设相关要求入法入规,政策体系不断建立完善,标准规范逐渐建立,无障碍环境建设水平得到极大提升。北京先后举办奥运会残奥会、冬奥会冬残奥会,不仅带动了主办城市的无障碍环境建设水平,而且留下了宝贵的奥运遗产,提升了人们的无障碍理念和认识水平。在实践过程中,无障碍环境的范围和重点逐渐清晰。但无障碍环境具体包括哪些内容,以及如何分类,需要结合国内外情况进行概况和总结。无障碍环境建设的一个重要原则是系统连续(UNDESA,2016)。无障碍环境是由多个维度和要素组成的系统化整体,这些维度和要素共同组成一个无障碍的环境。无障碍环境不系统、碎片化问题会导致无障碍功能不能有效发挥。所以无障碍环境建设是一项系统工程,应当坚持运用系统观念,综合考虑所有维度和要素,有利于无障碍环境建设的综合施策、责任落实和系统推进。

4.1 无障碍环境的范围

无障碍环境范围首先应该从整体上给予明确和界定。关于无障碍环境的范围,在起草《公约》时是讨论比较多的问题之一(Seatzu,2017)。在讨论无障碍期间,国际残障核心小组(International Disability Caucus)认为,对无障碍的任何限制都是不平等对待,因为把无障碍限制合法化将会削弱残疾人决定在哪里生活以及如何利用时间的自由。关于是公共领域还是私有领域的讨论,结果是只要是“向公众开放或提供的”都应该实现无障碍。关于是否仅包括新建建筑还是要包括现有建筑也是争论比较多的问题。强烈反对包括现有建筑的人提出,历史建筑和遗址可能无法实现无障碍,自然景观的局限性也可能无法实现无障碍。最终,《公约》规定缔约国应当在立法和行政层面采取适当措施,不管是城市还是农村的,不管是公共还是私有的,只要是向公众提供或开放的设施和服务,所有实体必须防止出现新的障碍、消除现有障碍,以确保残疾人实现无障碍。因此,《公约》界定的无障碍环境范围是只要是“向公众开放或提供的”,这与《公约》的宗旨相一致,既没有为残疾人增加任何特殊权利,也没有减损任何权利,只是确保残疾人与其他人平等的基础上共同享有现有的环境。

对无障碍环境范围的界定关系到无障碍环境建设立法的调整范围。《公约》所提倡的无障碍环境范围较大,宣示了一种追求所有人事实上平等的意志和追求。受各种因素的影响,缔约国落实无障碍环境建设的能力参差不齐,存在显著的区域差异。(9)参见联合国大会秘书长的报告《无障碍环境与〈残疾人权利公约〉及其任择议定书的现况》[EB/OL].[2022-01-14].https://undocs.org/A/74/146国际经验表明,发展阶段不同,法律规制的无障碍环境范围也有所不同。以美国为例,最早规制的无障碍环境建设范围是联邦政府资助的设施,后来随着《美国残疾人法》等法律的出台,逐渐向私营领域和通信、信息领域延伸。联合国一直在提倡和优先推动公共领域设施和服务的无障碍。因为使用财政资金提供的设施和服务应优先解决公平问题,要防止出现新的障碍和消除现有障碍,保障所有人可以无障碍使用和获取。然而,在大多数情况下,政府采购并不符合残疾融合和无障碍要求,无障碍建筑环境、无障碍信息和通信以及无障碍服务的不足和缺乏是扩大残疾人与其他社会成员不平等的根本障碍(ESCAP,2019)。

2012年,国务院颁布实施的《无障碍环境建设条例》把无障碍环境建设界定为“是指为便于残疾人等社会成员自主安全地通行道路、出入相关建筑物、搭乘公共交通工具、交流信息、获得社区服务所进行的建设活动”。从该定义来看,无障碍环境包括道路、建筑物、公共交通工具、信息、社区服务五个方面,其中前三个可以归纳为物质环境(张东旺,2014)。与《公约》相比,我国对无障碍环境的界定尚不明确,缺少定语,难以辨别无障碍环境的确切范围和价值导向,“相关”建筑物是一种模糊化的表达方式。

进入新发展阶段,人们对高质量发展和高品质生活的向往会进一步拓展无障碍环境需求的范围。但是落实到法律规制领域,为了使无障碍环境建设与经济社会发展水平相适应,确保法律制定具有合理性、可行性,需要明晰法律规制的边界,厘清责任主体和义务内容的边界(乔静漪,2019)。国际上关于无障碍环境的范围界定和落实情况对我们有以下六点启示。第一,无障碍环境建设是发展中的问题,城市比农村好,经济发达地区比欠发达地区好,无障碍环境建设要与高质量发展、新发展阶段、新发展理念、新发展格局相协调。第二,无障碍环境建设应该优先强制要求公有领域,鼓励和推动私有领域逐步实现无障碍环境。第三,无障碍环境建设要防止和杜绝产生新的障碍,逐步消除现有障碍,即遏制增量、消化存量。第四,积极运用融合发展的思路,将无障碍环境建设充分纳入经济社会发展全过程和各项建设事业,在党和国家重要部署中推进无障碍环境建设。第五,无障碍环境涉及领域范围非常广泛,各部门、各行业、各主体都应该在各自职责领域承担起无障碍环境建设的责任,让更多的人融入社会。第六,无障碍环境建设应与城乡融合发展、区域协调发展结合在一起,在全国范围内推进无障碍环境建设。

4.2 无障碍环境的构成

在顶层设计上,无障碍环境的构成如果界定不清楚,可能会导致无障碍环境不系统、不全面、不连续的结果,还可能带来体制机制不畅、职责不明、责任落空、执法缺位等问题。无障碍环境的各个维度和要素是相互关联且不可分割的,在具体实践中难以完全区分。但为了便于理解和推进无障碍环境建设,一般需要区分无障碍环境的维度,探索各个维度的具体特征,这将有助于了解无障碍环境基本内容、研究不同功能障碍者的无障碍环境需求、分解无障碍环境建设任务、明确无障碍环境建设推进路径。

关于无障碍环境的构成,国际上并没有严格和公认的分类方式。《世界残疾报告》从建筑和道路、交通、信息交流三个部分梳理了无障碍环境存在的主要障碍,并提出了解决措施。《公约》第九条把无障碍环境主要分为设施和服务两大类,重点列举的设施有建筑物、道路、交通和其他室内外设施,包括学校、住宅、医疗机构、工作场所;服务有信息、交流和其他服务,包括电子服务、应急服务,但不仅限于列举的这些设施和服务。2019年,联合国在《无障碍环境与〈残疾人权利公约〉及其任择议定书的现况》中,从物质环境和虚拟环境两个方面审查了全球无障碍环境建设现状。

联合国亚洲及太平洋经济社会委员会2019年发布的《2019残障总览:亚太地区的无障碍环境投资》把无障碍环境分为互联互通的四个部分:建筑环境、交通环境、信息交流环境和服务(ESCAP,2019)。建筑环境是最常见的无障碍环境内容,是指在公共和私人领域能方便所有人物理访问不同空间,可以使日常生活更加轻松和丰富。交通环境可以使人们在不同建筑环境之间移动。随着科技的发展,信息交流环境,越来越成为无障碍环境的重要组成部分,不仅包括信息通信技术、传统媒体和新一代技术产品,如电视、收音机、手机、电脑等,也包括一些低技术含量的交流形式,如书、报等。服务是包含其他环境中的元素,侧重于人际互动、承担日常活动和任务的能力,以及获得个人成长和发展的机会,如消费、教育、就业、旅游、健康、应急等服务。

虽然无障碍环境范围广,但从国际无障碍环境建设情况来看,存在两个普遍现象,一个是错误地认为无障碍建筑环境主要是为肢体障碍者提供的,信息交流和服务无障碍主要是为其他障碍者提供的。事实上,无障碍环境的构成不针对特定的功能障碍,无障碍环境的所有方面不仅有利于各类功能障碍者,而且有利于全体社会成员。另一个是很多国家在制定无障碍相关措施时,往往侧重于解决行动障碍问题,对其他功能障碍者的考虑较少。我国无障碍建设也经历从设施建设向环境建设转变。基于各类功能障碍者的需求,全社会应加强协作,涵盖所有类型的环境,致力于构建一个人人共享、人人参与的无障碍环境。

从我国最近两年的无障碍环境建设地方立法可以看出,无障碍环境一般包括设施、信息交流和社会服务三大部分。2021年集中出台的《北京市无障碍环境建设条例》《上海市无障碍环境建设与管理办法》等地方法性规和规章,在国务院《无障碍环境建设条例》的基础上,总结固化实践经验,更新立法理念,扩大受众范围,拓展无障碍环境内容,不仅将社区服务拓展为社会服务,而且与时俱进,丰富无障碍设施和信息交流的内容。国际上通常把建筑和交通两大领域分开,我国在立法和实践中,通常把建筑、道路、交通、就业场所、居住区等合并为设施,包括的内容更多更广,更有利于无障碍设施建设的统筹谋划和系统推进,形成系统连续的无障碍物质环境。设施、信息交流和服务是实践证明行之有效的分类方法,三大领域之间既互联互通又特征分明。

5 无障碍环境的价值

对无障碍环境的另一个常见误解是,无障碍环境建设意味着提高成本和花费,需要投入大量额外资金,会对国家财政支出和企业经营造成沉重负担。国际社会已普遍形成共识,无障碍环境建设是能产生丰厚回报的投资,并且有利于节约成本,促进人的全面发展、经济增长和社会融合。

5.1 无障碍环境建设具有投资属性

受发展阶段、文化背景、认识不足等因素的影响,在以往环境建设中几乎不考虑无障碍问题。按照现有法律法规要求,对现有设施、设备和服务进行改造通常是一种遵守法规和标准的行为,而且会带来财务负担,甚至是过度负担,所以一般把无障碍环境建设通常视为负担、成本和法律规定的义务,而不是应当积极主动、应该值得去做的事情。得益于通用设计理念的普及和无障碍环境建设经验、知识和技术的积累,国际社会2013年开始明确提出要转变观念,提倡无障碍环境建设是一种投资,而不是成本和法律遵守问题,并且把无障碍环境视作全球公共物品,要在2015年以后的发展议程中把无障碍纳入发展主流,承诺实现所有人的无障碍(UNDESA,2013)。《公约》的《第2号一般性意见(2014)》专门对无障碍进行了详细阐释(10)https://www.undocs.org/CRPD/C/GC/2.,明确提出“无障碍不仅应该在平等和不歧视的背景下予以看待,而且还应该被看作是社会投资的一种方式和可持续发展议程的一个组成部分。”在当前的国际学术话语体系中,当出现无障碍时,一般和投资(invest)一起搭配使用,以表示无障碍环境的价值和投资属性。

5.2 无障碍环境有利于节约成本

无障碍环境的价值体现在节约成本,而不是增加成本。首先对两种情况进行区分,一种是新建、新设计、新生产或新提供的设施、产品和服务,另一种是已有的设施、产品和服务等。无障碍环境建设的成本主要来自于旧有改造,不管是物理环境还是虚拟的互联网应用,后期改造都会增加成本。针对新建的情况,我们可以从两个角度理解是如何节约成本的。一是从目前考虑,如果在设施、产品和服务的设计阶段就考虑运用通用设计理念解决无障碍问题,大部分情况下不会增加额外成本,甚至会节约总成本(World Bank,2022)。如果考虑到无障碍环境的广泛受益性和有效用户的增加,平均成本实际上大幅度降低的。二是从长远考虑,如果新建的情况依然不达标,甚至没有考虑无障碍问题,必然会增加未来的改造增量,增加未来的成本支出。针对旧有改造的情况,可以从两个角度来看待成本的问题。一是如果改建、扩建的设施中同步考虑无障碍问题,也很少增加额外成本。当不具备改造条件或改造造成过度负担时,国际上有豁免或使用替代措施的经验。二是无障碍环境改造即使存在一定的成本,但成本远低于带来的投资回报。比如,无障碍环境的成本可以被残疾人参与就业市场带来的收入和节约的福利支出完全抵消,也可以降低老年人跌倒风险、延缓老年人需要照护的时间,进而节约医药和养老支出。

5.3 无障碍环境促进人的全面发展

生存权、发展权是首要的基本人权。在我国扎实推动共同富裕的背景下,我们更应该理解无障碍环境的重要基础性作用。促进共同富裕与促进人的全面发展是高度统一的,人的能力提升和全面发展是共同富裕的基础。我国的共同富裕不是平均主义,更不是福利主义,而是要从根本上保障全体人民获得劳动致富的能力和权利(张当、郝立,2022)。促进人的全面发展,应格外关心、格外关注数量庞大的功能障碍者。功能障碍在一定程度上限制了人的能力和功能发挥,不利于人的全面发展。无障碍环境是平等参与、平等发展的基础,全体社会成员才能享有事实上的平等。对残疾人来说,只有无障碍的物质、社会、经济和文化环境、医疗卫生和教育以及信息和交流,才能保障残疾人与其他人享有平等的基本政治权利和经济、文化、社会、环境等各方面权利,平等共享人权,推进各类人权全面发展。《公约》在多处直接体现了无障碍环境在促进残疾人全面发展中的重要作用。

5.4 无障碍环境促进经济增长

无论是供给侧还是需求侧,无障碍环境都可以促进经济增长。在供给侧,无障碍环境首先可以提高残疾人、老年人的劳动参与率。第二次全国残疾人抽样调查数据表明,我国残疾人与非残疾人之间的就业率存在明显差距(赖德胜、廖娟、刘伟,2008)。根据国际劳工组织的研究,如果将残疾人排除在劳动力市场之外,最高可造成7%的国内生产总值损失(Buckup,2009)。我国低龄老年人口规模和占比较大,老年人参与社会、发挥余热的潜力较大。无障碍环境可以扩大市场规模,增强产品供给能力。在产品市场上,具备无障碍功能或符合无障碍标准规范的产品可以有更多的潜在消费群体。如果瞄准功能障碍者的需求,会创新服务和产品供给。比如,汽车的电动车窗等技术改造和发明,起初虽然是从方便残障者的角度设计的,但最终却使所有人都受益,成为所有汽车的标配(王国羽,2015)。无障碍环境还可以带动相关产业的发展。以辅助器具为例,无障碍环境不排除辅助器具的使用,对无障碍环境建设投资,可以有效发挥辅助器具功能,促进辅助器具产业发展。在需求侧,无障碍环境可以刺激消费。以世界旅游组织的数据表明,美国残障人士旅游所产生的经济影响达到587亿美元;在西班牙,残障人士的平均假日旅游支出为800欧元以上,而非残障人士为600欧元以上;在澳大利亚,无障碍旅游的国内和入境市场总额为108亿澳元(UNWTO,2020)。

5.5 无障碍环境促进社会融合

社会融合(social inclusion)是指为提高因身份而成为弱势群体的社会参与水平而提高他们能力、机会和尊严的过程,最常见的身份包括性别、种族、宗教、残疾等(World Bank,2013)。社会融合是共享经济社会发展成果的基础。残疾人是促进社会融合的重点群体。随着联合国《残疾人权利公约》和《2030年可持续发展议程》实施,保障残疾人平等权益、促进残疾人融合发展越来越成为国际社会和各国的普遍共识和共同行动。《公约》以无障碍为枢纽和关键,为促进残疾人融合发展和残疾事务融入经济社会发展主流奠定了基础、打开了大门、畅通了途径、明确了任务。无障碍成为残疾人社会融合的核心支柱,实现无障碍发展和残疾融合发展成为国际社会发展的目标导向。2013年,联合国召开关于为残疾人实现千年发展目标和其他国际商定发展目标的高级别会议,主题为“前进道路:2015年之前及之后兼顾残疾问题的发展议程”,会议决议文件强调,必须确保残疾人在发展和人道主义对策的所有方面实现无障碍,并承诺按照通用设计实现无障碍。(11)https://undocs.org/A/RES/68/3.此后,无障碍逐步被纳入到其他发展和人道主义承诺,是残疾人实现融合发展的重要基础,同样也是目标。

6 结语

理念是行动的先导,更新理念、提高认识、消除误区是推进无障碍环境建设各项工作的前提条件。在推进无障碍环境建设立法过程中,有必要澄清一些模糊和错误认识,深入研究无障碍的概念和相关常见问题。随着联合国《残疾人权利公约》和《2030可持续发展议程》的实施,无障碍环境是促进残疾人融合发展的核心支柱。值得注意的是,在解决残疾问题和推进无障碍环境建设过程中,焦点从残疾问题的特殊性转向功能障碍的普同性,产生了显著的溢出效应,推动理念提升、制度变革、社会发展和文明进步,惠及全体社会成员,充分彰显残疾人事业发展和无障碍环境建设的巨大价值,也充分体现了此次无障碍环境建设立法的重要价值。基于障碍体验的普同性和无障碍需求者的广泛性,深化了我们对无障碍的认识,认识到无障碍环境的受益群体是全体社会成员,认识到要从切实保障全体社会成员平等参与和平等发展权利的高度提升立法理念,认识到无障碍环境范围不断扩大、内容持续拓展,认识到无障碍环境建设具有重要的经济社会价值。这些研究发现和基本认识为更新立法理念、明确受益群体、规制立法内容提供参考和依据。