浅析《行政处罚法》修订背景下交警执法遇到的问题

文图｜董亚威

新修订的《行政处罚法》在“双警执法”、作出处罚决定时限、听证的组织等方面作了新规定。从调研情况看，自2021 年7 月15日实施以来，交警执法实践中遇到的问题主要有以下三个方面：简易程序“双警执法”落实不到位、立案之日起90 日内无法作出处罚决定以及缺乏听证组织经验。本文结合上述问题，归纳了相关法律规定，并提出相关意见建议。

一、简易程序“双警执法”

（一）相关法律规定

根据新修订的《行政处罚法》第四十二条规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施，且执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。与旧法相比，最大的变化是将适用范围扩大到简易程序。为指导各地规范实施行政处罚，公安部交通管理局在《关于贯彻落实＜行政处罚法＞的通知》中明确：一是原则上由两名交警按照简易程序作出行政处罚；二是经商当地法院、检察院同意，可通过视频方式或者使用对讲机通报、确认案情等方式实现由两名交警作出简易程序处罚决定；三是无法由两名交警按照简易程序作出处罚决定的，可以制作违法处理通知书，通知当事人在指定时间接受处理。根据《行政处罚法》规定，要求“双警执法”本意是通过双人的设定，实现对执法过程的互相监督，公安部交通管理局关于“视频方式或者使用对讲机通报、确认案情”等方式的做法，正是通过借助科技信息化手段实现这一目标。

（二）实践中遇到的问题

各地在落实简易程序“双警执法”规定过程中，出现的主要问题是“双警执法”其中一名民警未实质参与执法，相互之间未能真正实现配合协作、制约监督。在远程执法中，部分地方现场执法交警在使用移动警务终端填写法律文书时，将另一名不在场交警警号输入即作出处罚；部分地方现场执法交警将处罚情况向指挥室值班交警汇报后，将值班警号填入系统即作出处罚；部分地方完全由现场执法交警进行行政处罚，远程视频连线的交警虽然全程参与，但是未询问当事人，也未与现场执法交警充分沟通交流。在现场执法中，部分地方直接由一名交警当场作出处罚后，事后由另一名交警补充签字；部分地方虽然两名或多名交警同时在现场，但是受道路环境影响，尤其是在较大的十字路口，进行行政处罚时，难以进行有效沟通交流；部分地方专门安排一名交警在辖区内巡逻，与现场执法交警“临时配对”，实践中存在巡逻交警赶到前，现场执法的交警已经作出处罚决定，巡逻交警事后补充签字的问题。

（三）相关意见建议

一是配强一线执勤执法警力。各地公安交通管理部门要通过在非执法、非涉密岗位使用辅警的方式置换民警充实到一线执勤执法岗位，或者通过机关增援、抽调轮岗等方式实现警力下沉，做强基层、做实基础，优化警力资源配置，缓解基层警力执法需求压力。二是正确理解执行“双警执法”要求。各地公安交通管理部门要深入学习理解上级机关政策文件和规范要求，进一步完善远程执法流程规则，细化现场执法警力职责分工、站位配合和执法协同，确保每起案件均有两名民警实质性参与执法。三是进一步密切与检法机关沟通配合。各地公安交通管理部门要主动请示报告，反映执法中的问题困难，并推动公、检、法三家加强常态化会商沟通，争取检法机关理解和支持。

二、立案之日起90日内作出处罚决定

（一）相关法律规定

根据新修订的《行政处罚法》第五十一条、第五十四条以及第六十条，除适用简易程序当场作出行政处罚决定外，行政机关实施行政处罚的，均应当立案，并自行政处罚案件立案之日起90 日内作出行政处罚决定。根据公安部规章《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十一条规定，一是对于违法行为事实清楚，需要按照一般程序处以罚款的，应当自违法行为人接受处理之时起二十四小时内作出处罚决定；二是对于处以暂扣机动车驾驶证的，应当自违法行为人接受处理之日起三日内作出处罚决定；三是对于处以吊销机动车驾驶证的，应当自违法行为人接受处理或者听证程序结束之日起七日内作出处罚决定。从上述规定可以看出，公安部规章规定的公安交通管理部门作出处罚决定期限及其起算时间点与《行政处罚法》的规定存在不同。

为积极响应此次《行政处罚法》的修订，提高便民服务水平以及公安交通管理部门执法办案效率，公安部交通管理局在《关于贯彻落实＜行政处罚法＞的通知》中明确了公安交通管理部门实施行政处罚办案期限及起算时间，一是将办案期限的起算时间统一为立案时间，并区分现场执法和非现场执法，分别以现场制作送达《道路交通安全违法行为处理通知书》或者《行政强制措施凭证》的时间、非现场违法当事人接受处理的时间为立案时间；二是明确立案后的办案期限应当同时符合《行政处罚法》第六十条（立案之日起90 日内结案）以及《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十一条之规定。

（二）实践中遇到的问题

实践中，由于部分违法当事人在收到《道路交通安全违法行为处理通知书》《行政强制措施凭证》或非现场违法处理通知后，未在规定期限内到公安交通管理部门接受处理，导致部分案件超过《行政处罚法》规定的立案之日起90 日仍未作出处罚决定。

对于当事人接受处理的期限，《道路交通安全违法行为处理程序规定》有明确规定，当事人逾期未接受处理的，《道路交通安全法》及《道路交通安全违法行为处理程序规定》分情形规定了法律后果：一是对于应当给予违法行为人暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚，违法行为人无正当理由逾期未接受处理的，根据《道路交通安全法》第一百一十条第二款，吊销机动车驾驶证；二是对于已扣留机动车、非机动车，当事人逾期未接受处理，并且经公告3 个月仍不来接受处理的，根据《道路交通安全法》第一百一十二条第三款，对扣留的车辆依法处理；三是对于机动车有5 起以上未处理的交通违法记录，当事人未在30 日内接受处理且未申请延期，经告知后30 日内仍未接受处理的，根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十四条第一款，公告7 日后直接作出处罚决定。根据上述规定，第一种情形虽然可以视为对相应违法行为作出了处罚决定，但是没有明确规定当事人如有正当理由延长接受处理的期限，该期限可能超过90 日；第二种情形虽然对扣留的车辆作出了处理，但是公告期三个月显然已超过90 日期限，且是否可视为对相应违法行为作出了处罚决定仍有待商榷；第三种情形虽然可以在公告后作出处罚决定，但是前提是当事人有5 起未处理的违法记录，其中部分违法行为可能已超过90 日期限，且目前仅适用于非现场执法。综上所述，对于当事人逾期未接受处理的，道路交通领域相关法律法规未作出明确规定，从而确保公安交通管理部门能够自立案之日起90 日内作出处罚决定。

（三）相关意见建议

针对实践中当事人不及时接受处理，导致公安交通管理部门无法自立案之日起90 日内做出处罚决定的问题，建议明确当事人不按照规定期限接受处理时公安交通管理部门的应对措施，有以下三种应对路径可供选择：一是按照公安部规章《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十一条的规定，立案时间自当事人接受处理或者听证程序结束之时（日）起算，并按照第五十一条规定的期限作出处罚决定。二是将《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十四条第一款规定扩大到现场执法，当事人收到《道路交通安全违法行为处理通知书》《行政强制措施凭证》或非现场违法处理通知后未按规定及时接受处理的，通过移动互联网应用程序、手机短信或者邮寄等方式进行告知，告知后30 日内仍未接受处理，经公告7 日后直接作出处罚决定，同时加强第一起至第五起未处理交通违法之间的提醒督促频率。三是参考《民事诉讼法》第一百五十三条关于“诉讼中止”的规定，当事人逾期未接受处理的，从逾期之日起，作出处罚决定的期限计算中止，当事人接受处理后，恢复计算期限。

三、组织听证

（一）相关法律规定

新修订的《行政处罚法》第六十四条进一步完善听证程序，扩大当事人可以要求听证的范围，对听证启动条件、适用程序、听证期限及相关要求予以明确，确立案卷排他性原则。目前，公安交通管理部门在作出行政处罚决定时，关于听证要求，除遵守《行政诉讼法》外，还要严格执行《公安机关办理行政案件程序规定》。相比《公安机关办理行政案件程序规定》应当进行处罚前听证告知的种类（责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款），新修订的《行政处罚法》进一步扩大了听证范围，包括增加了没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、责令关闭、限制从业等需要进行听证的情形。

（二）实践中遇到的问题

从调研情况看，执法实践中，公安交通管理部门组织听证存在以下问题：一是普遍缺乏组织听证的实践经验。由于举行听证的次数较少，部分地方工作人员在开展公开听证工作方面能力不足，对参加听证人员的选择、听证时限的把握、听证举行的流程等把握不到位。二是举行听证的期限较为紧张。根据新修订的《行政处罚法》第六十四条第二项、第八十五条规定，公安交通管理部门应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员举行听证的时间、地点，其中的“七日”是指工作日，不含节假日；而根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十七条规定，公安交通管理部门应当在收到听证申请之日起十日内举行听证，其中的“十日”，根据《立法技术规范（试行）（一）》（全国人大法工委〔2009〕62 号）规定，应当包含节假日。根据上述规定，公安交通管理部门从通知当事人及有关人员到举行听证时间较为紧张。

（三）相关意见建议

针对各地组织听证存在的问题，提出以下三点建议：一是严守程序减少执法瑕疵。随着听证范围的扩大，各地公安交通管理部门要进一步强化依法行政理念，在作出处罚决定前，更加注重执法细节，严守法定程序，提升证据采集固定和违法事实认定能力，避免因程序不当产生执法瑕疵。二是提升听证程序组织能力。各地公安交通管理部门要认真学习《行政处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》规定，熟悉掌握行政处罚中组织听证有关要求，通过组织听证进一步弄清事实、发现真相，给予当事人表达诉求途径，保证行政处罚的合法性和正当性。三是进一步完善相关部门规章。建议修订完善《公安机关办理行政案件程序规定》，进一步优化完善听证程序，做好与新修订《行政处罚法》的衔接，方便各地组织听证。

新修订的《行政处罚法》是深化行政执法领域改革的重要成果，各级公安交通管理部门应积极适应新变化，一线执法人员应变“挑战”为“机遇”，及时转变固有执法观念，牢固树立依法行政的法治思维，认真学习贯彻新修订的《行政处罚法》，依据法律的新要求，严格规范公正文明执法，深入推进交警系统执法规范化建设。