以生态功能区为单位跨区域集中管辖的实践检视及思考——以江苏环境资源审判“9+1”机制改革为视角

李晓琳

(河海大学法学院，南京 211100)

引 言

《中华人民共和国环境保护法》(2014)第20条规定展现了我国就环境资源案件实行跨区域集中管辖的立法精神。“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”[1]，是人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)(法发〔2015〕3号)的要求。现阶段“逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，着眼于从水、空气等环境要素的自然属性出发，结合各地的环境资源案件数量，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，以有效审理跨行政区划污染等环境资源案件”[2]的新模式为改革之路铺上“垫脚石”，成为我国环境资源审判司法改革的战略主导和时代选择。

2019年1月，江苏法院开启了以保障法律统一正确实施和生态环境系统保护为目标，以生态功能区为单位，建立与行政区划适度分离的环境资源审判机构为基本特征的江苏环境资源审判“9+1”机制改革(以下简称“9+1”机制改革)，现获评江苏政法工作优秀创新成果特等奖。简言之，就是以生态功能区为单位代替传统行政区域布局法庭的旧模式，设置9个环境资源审判法庭(即“9+1”机制改革中的“9”)，由基层人民法院对环境资源第一审案件统筹集中管辖。在南京市中级人民法院设立1个南京环境资源法庭(即“9+1”机制改革中的“1”)，统一集中管辖9个管辖权法院所审结的上诉案件。笔者曾在该改革后首家成立的灌南县人民法院灌河流域环境资源法庭作为见习法官助理进行为期半年的实习工作，遂以此改革为视角，回顾江苏环境司法改革经验和成果，展示具有中国特色的“江苏环境资源审判模式”，并指出该改革实践中亟待解决的问题和完善建议，以期推动环境司法专门化的深入开展。

1 以生态功能区为单位跨区域集中管辖的必要性

生态功能区划基于生态学理论方法，归纳分析生态特征、敏感性与服务功能的空间分异性，将区域划分为若干不同的生态功能区[3]。按行政区可把全国生态功能区划体系分为全国、省级以及县级生态功能区划，其中省级以及县级生态功能区划可分为生态区、生态亚区和生态功能区。有学者认为，跨区域集中管辖主要便于解决“环境法上的问题”，即传统法律制度不能有效回应的部分环境问题，体现环境法特殊价值取向和独立存在[4]。结合《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(法发〔2014〕11号)(以下简称《最高法意见》)，以生态功能区为单位跨区域集中管辖的概念，可分为两层含义理解：一是结合立法目的和司法管辖区域划分标准，指为达到生态系统整体保护和系统化成效，保证司法管辖区划与行政区划之“分离度”，以流域、湖泊等生态系统或以生态功能区划为单位，作为司法管辖区域划分标准；二是从管辖和审理形式上来说，由上级法院以统一指定管辖的形式，将传统审判形式“分庭而审之”的三大类环境资源案件，交予部分审判能力专业且有环资法庭的法院集中管辖并审理。“9+1”机制改革解决了传统行政区划在生态自然属性、环境行政管理及社会综合治理等方面的碎片化保护现象，其成效主要归纳为以下三个方面。

1.1 推进生态环境整体修复和系统保护

生态环境具有公共属性，环境保护领域应当特别强调生态理性[5]。传统的行政区域环境治理下，法院地域管辖范围与流域或生态功能区范围并不一致，割裂了生态系统的自然属性和环境整体要素。水资源具有典型的准公共性和外部性属性[6]，行政区划使没有地区归属性的河流处于分散保护的状态。例如，太湖流域在行政区划上分属于苏州、无锡、常州三个省辖市，相应地司法管辖权也分散在三地法院。其次，传统的行政区划管辖易造成环境行政管理上的“公地悲剧”。生态环境问题呈现整体性和跨界性特点，由于缺乏行政区域间的横向利益调整的法律法规，出现上游污染、下游治理以及环境污染的区域间跨界转移现象，从而形成“区域间的公地悲剧”。因此，传统行政区划下生态功能区内整体防治的目标难以实现。

结合前述分析，环境司法治理必须回应生态系统的内在规律和逻辑，打破传统行政区划的界限。“9+1”机制改革的核心要义在于，以生态功能区设置环境资源审判机构，改变原生态功能区划对生态资源地方分割和地方保护的格局，有利于解决环境资源的整体性保护与地方分散性、碎片化保护之间的矛盾。从根本上遵循了生态系统多样性、整体性及其内在规律和司法规律[7]，统筹山水林田湖草系统治理和科学治理，体现了习近平生态文明思想的科学自然观、整体系统观和绿色发展观。这与多位学者强调的生态、社会和法律理性的环境司法专门化异曲同工。同时，也加强了环境协同保护和跨区域环境治理力度，服务了长江大保护国家战略的实施。以2019年由南京环境资源法庭审结的“特大非法捕捞长江鳗鱼苗公益诉讼案”为例，该案斩断了“捕、运、销”一条龙产业链，对非法捕捞、运输、经营进行全链条打击，使其共同承担连带责任，促进长江水生生物资源的恢复。该案被联合国环境规划署网站收录并入选最高人民法院指导性案例。江苏法院严格落实了《中华人民共和国长江保护法》，制定《关于充分发挥审判职能作用切实贯彻长江保护法的具体实施意见》。通过精品案例正确引导舆论氛围，立足内容深度，挖掘现象背后的深层背景[8]，增进社会公众对环境司法保护状况的全面了解，显示了从严惩治、服务了长江大保护国家战略的坚定态度。

1.2 保障了环境保护法律的统一正确实施

经济发展与环境保护的张力在环境司法领域尤为突出，也就是“环境库兹涅兹曲线”之所以呈现“倒U型”的原因：生态环境问题随着经济发展而逐渐严重，但当经济发展到一定程度之后又逐渐改善。一方面，法院环境资源审理工作可能受到地方干预，产生所谓环境资源审判“主客场”问题。由此，同案不同判、裁判尺度不统一的现象较为明显。实践中裁判尺度不统一现象主要从这三方面体现出来：一是不同审判主体对法律规定的理解不统一；二是地域差别导致裁判标准不统一；三是法院内部对裁判标准的统一适用和协调机制不完善。另一方面，传统行政区划下地方政府的财政包干，加剧地方保护主义的严重盛行。这种环保上的地方保护主义的存在，也使得环保执法标准不一，出现同一污染行为存在多种处罚标准，加剧环境行政管理上分散性保护的局面。

在《最高法意见》中，要求建立与行政区划适当分离的环境资源案件集中管辖制度。该意见为破解司法地方化提供了法律依据，阻隔了原行政区划的主管部门对环境司法保护的不当干预。审判人员可摆脱不当干扰，更加客观衡平各类利益矛盾、公正审理案件，增强环境资源审判的司法公信力。同时，集中管辖后采用专业化审理模式，即审判机制专业化、审判团队专业化、审判程序规范化和裁判规则类型化，统一了裁判尺度，保持环境资源法律规范适用的统一性，从机制上保障最严格的生态环境保护法律的统一正确实施。

1.3 完善转型期的社会治理体系

十八届三中全会首次提出“社会治理”，在十九大中“提高社会治理法治化水平”被再次强调。社会治理法治化是指用法律手段的进行社会治理的状态。环境司法是社会治理体系中的一个环节，将环境资源司法审判纳入生态文明建设系统和社会治理体系之中去谋划和分析，能使社会治理能力不断提升。

1.3.1 对转型期的社会治理体系具有补充完善作用

环境资源审判是社会治理体系中的重要一环但并非唯一环节，生态环境保护要始终坚持党委领导、政府主导、社会参与、司法保障的方针。特别是在江苏“9+1”机制改革后，以生态功能区划代替传统行政区划，需要高度重视集中管辖模式下环境司法功能的延伸，尤其要加强集中管辖法院与非管辖法院的沟通协作和良性互动。把环境司法的作用延伸到民间、社区、乡镇，延伸到与人民群众切身利益直接相关的领域，确保环境资源案件的审判全覆盖和无遗漏。例如改革下推动建立“恢复性司法实践+社会化综合治理”的审判结果执行机制，建立南京长江新济州、连云港海洋牧场、盐城黄海湿地等30余个司法修复基地；探索的恢复性司法理念被吸收进世界环境司法大会《昆明宣言》[9]。全面发挥环境司法的职能作用，对转型期的社会治理体系具有补充完善作用。

1.3.2 形成公平竞争的营商和市场环境

江苏“9+1”机制加强对跨行政区划尤其是跨设区市行政区划案件审判工作的指导和协调，统一司法裁判尺度后助力了产业结构优化升级。一方面，通过不断加大对污染行为的刑事处罚力度、经济制裁力度、行政监管力度，用最严密法治促进企业依法生产经营或转型升级，逐步将危害环境的高能耗、高排放企业从市场淘汰，让污染者担责这一规则真正落实。如泰州市环保联合会诉常隆公司等单位环境民事公益诉讼一案，判决企业以补贴销售的方式处置具有环境污染风险的副产物，厘清了企业的环境污染防治责任。另一方面，统一了同样的环境资源生态功能区的执法和司法尺度，在市场经济环境下，去除了环境资源利用和保护过程中劣币驱逐良币的不正当现象，对于建立公平竞争的市场秩序具有重要作用。

2 以生态功能区为单位跨区域集中管辖的实践检视

2.1 跨区域集中管辖制度法律依据缺失

在多份司法政策文件中，如 2010 年印发《为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》(法发〔2010〕18 号)中就指出“在环境保护纠纷数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判”；《中华人民共和国环境保护法》(2014)第二十条、《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要》(2019—2023)，以及 2014 年中央深改组通过的《最高法院设立巡回法庭》和《设立跨区划法院、检察院》的试点方案中，尤其是前文提到的《最高法意见》中均明确，建立跨行政区划法院，行使对环境资源民商事、行政案件集中管辖权，均是宽泛性规范文件的要求，对跨区域集中管辖的司法探索实践仅具有指引作用。江苏法院“实践先行”，该依据的来源主要有两个，均呈现效力层级不高的特点。一是前述上级法院的司法政策文件；二是地方政府规章，如在“9+1”机制改革设计阶段，恰好经国务院同意的《江苏省国家级生态保护红线规划》(苏政发〔2018〕74号)“出炉”，江苏省高级人民法院综合考虑江苏自然生态系统、生态环境保护重点等因素，将全省地域范围划分为9个水体流域或生态功能区域。因此，“9+1”机制改革并非以全国人民代表大会及其常委会出台的法律为依据，下位法规范不是在上位法的解释空间中细化，如此是对效力等级规则的违反，属于“于法无据”。目前仅有《行政诉讼法》可作为环境资源行政案件跨区域集中管辖的可供援引的法律依据，其第十八条第二款规定：“高级人民法院经过最高人民法院的批准，根据审判的实际情况，可以确定若干个法院对跨行政区划的行政案件进行管辖。”除此之外，环境资源刑事、民事案件跨区域集中管辖并无现行法上的明确法律授权。概言之，环境资源刑事、民事和行政案件“三审合一”跨区域集中管辖并无统一合法依据。

对于集中管辖的性质，有多数学者认为，集中管辖是法定具有职权性、日常性、批量性等特点的“类案指定管辖”。但本质上，集中管辖并不完全符合指定管辖遵循的“一案一指定”的个案指导原则，只能理解为指定管辖内涵的扩大解释。但需要注意的是，各地集中管辖改革因地方性因素而有所成效，但全国各地的司法资源存在较大的差异性，仅仅使用指定管辖不能解决环境纠纷的复杂性问题，甚至可能起到相反的效果。因此，提高环境资源案件跨区域集中管辖的法律依据层级问题，是对管辖方式的规范、管辖秩序的稳定来说亟待解决的环节。

2.2 跨区域集中管辖后与传统审判体系衔接不畅

如何与现行的管理体制有效衔接是环境资源案件跨区域集中管辖机制建立后较为突出的问题。现行建立的覆盖高级(江苏高院环境资源审判庭)、中级(1个南京环境资源法庭)、基层(9个基层环境资源法庭)三级法院的相对独立的江苏“9+1”环境资源审判体系，并非完全独立于传统的审判体系。集中管辖法院的环资法庭仍设立于原三级法院之内，是从属于该法院的内设机构，所隶属的法院承担审判管理职责。环资法庭的人员编制、人员配备，如法官的任命仍依附于地方。此时一定程度的“错位”可以从两方面体现：一是从案件审理角度来看，位于基层的集中管辖法院环资法庭与上级专门环资法庭之间是法律监督关系，不服集中管辖法院环资庭审结的案件，上诉至上级中级法院专门环资庭。二是从日常管理方面看，负责对集中管辖法院环资法庭进行管理的是其所在的基层管辖法院，而所在地的中级法院担负着对辖区内基层法院的法律监督职责。因此，集中管辖法院的环资庭与传统的审判机制在法律监督问题上就出现了一定程度不合拍现象，亟待加以解决。

2.3 跨区域集中管辖后的审判程序冲突

环境污染行为可能同时侵害多个主体、多种法益，需要分别承担不同的法律责任，需要配套形成独立的环境诉讼特别程序以应对交互性法律责任问题。但江苏法院实践中出现不同程度的“三合一”审判机制，审判程序上远未形成独立的环境诉讼程序规则，有可能使人民群众所追求的司法公正与效率都落空，也使司法为民的要求无法实现。具体来说，刑事民事交叉的环境资源案件中公诉机关在提起刑事指控的同时，往往会提起刑事附带民事诉讼责令被告人修复受损的生态环境。例如在李某全、王某虎等21人非法猎捕、收购、出售野生动物刑事附带民事公益诉讼案中[10]，灌云县人民检察院指控李某全、王某虎犯掩饰、隐瞒犯罪所得罪，李某华、王某浪等18人犯非法狩猎罪向法院提起公诉，同时提起刑事附带民事公益诉讼，要求李某全、王某虎、李某华、王某浪等承担生态环境修复责任。由于公诉机关对于民事案件提起需要经层层审批、公示等程序，甚至有的刑事案件与民事案件提起诉讼的不是同一家公诉机关，这就导致提起诉讼时间不同步。如若刑事案件与民事案件审理期限间隔时间较长，必然导致案件的久拖不决，使被害人的利益处于长期搁置状态。如果先就刑事部分进行开庭审理，再就民事部分进行审理，则需要重新开庭，势必浪费更多的资源，影响审判效率。

2.4 跨区域集中管辖后增加了司法负担

结合“两便原则”(即便于人民群众参加诉讼和便于法院审理案件)分析，广义来说，司法成本应包含诉讼成本和法院审理案件的审判成本。一方面，对于当事人而言，跨区域集中管辖意味着时间、交通等经济成本在增加，取证难、证明难，加之自古有之的厌诉心理，成为影响公众寻求环境司法救济的主要因素，与诉讼便民原则相悖。另一方面，集中管辖法院承担起更多的司法职能。一是环境资源民事诉讼的特殊性决定了法官要适时发挥职权主义和主动性，平衡因贫富差距或信息不对称等双方当事人的诉讼能力；同时，集中管辖对于案件的侦查、取证、执行都造成极大的不便。二是在巡回审判常态化趋势下，当事人的诉讼成本更多的转移给了集中管辖法院。巡回审判需要更多的车辆、人员乃至经费的保障。若缺乏人员、经费保障的调剂机制，政法信息化办案平台和“智慧”法院难以建立，集中管辖法院和非集中管辖法院的内部协作机制、公检法外部联动机制的优势就难以充分发挥。

3 以生态功能区为单位跨区域集中管辖的完善建议

3.1 实现跨区域集中管辖法定化

管辖作为诉讼的开端，它体现了司法审判的公平性和公正性。梳理有关跨区域集中管辖改革的相关司法政策性文件，可以看出中央持慎重而循序渐进态度。文件中强调的是 “探索”而非“完成”，与行政区划“适当”分离的司法管辖制度，而非直接提出“跨行政区划”。因此，实现跨区域集中管辖的法定化，需要实践探索和经验积累，等条件成熟后才能通过法律解决其合法性问题。在法律依据和制度设计层面，依据我国《立法法》第八条对法律绝对保留事项的规定，集中管辖在规范和实践层面其合法的依据应是全国人民代表大会及其常委会发布的具体改革决定。在具体操作层面，建议通过相关司法解释来细化：一是以三大诉讼法的规范修订及相应的司法解释对环境资源案件审判改革做出明确规定，以印度绿色法庭为例，其通过宪法、专门法律形式(如《国家绿色法庭法》)对环境权、环境法庭设立层级、人员结构和管辖受案范围等予以规定[11]。二是以《环境保护法》的司法解释来明确环境资源案件审判改革模式，进而明确环境资源审判机构的制度建设、审判模式创新等问题。对于跨区域集中管辖的性质，无须囿于对指定管辖的解释当中，可以直接明确其为新的管辖规则。在与时俱进的遵循“两便”原则基础上，通过相关司法解释，确保司法公正。

3.2 加强集中管辖后与传统审判体系衔接

集中管辖后与传统审判体系衔接的核心，在于构建相对独立的专门化审判体系。重要的是，划分集中管辖法院环资庭的日常管辖权和法律监督权。可以根据案件数量、审判经验和生态功能区司法保护工作的实际需要，跨区域或流域生态功能区在更大管辖区域设立基层法院环资法庭，集中管辖全省应当由中级人民法院审理的一审环境资源案件。环资法庭“人财物”的供应权和决定权即财政权与人事任免权等脱离原集中管辖法院日常管辖，可将其直接归于南京中级人民法院，并最终将其归口于江苏省高级人民法院。当然，该设想的实质性成效离不开地方党委的支持、地方人大在监督和法官任命等事项中的重要作用、地方政府中编办、财政等部门的协同等。

3.3 优化审判程序规则

程序规则的设置可以从以下三方面得以实现：一是注重多重法律关系的并案审查。环境诉讼系基于环境权而引发社会性权利冲突的表现形式，一个行为可能既涉及公权力又涉及私权益，因此在诉讼中对权利进行审查时，须注意权益的“触发性”导致的法律关系“多重性”，在诉讼中须注重综合审查。二是利用法官的职权和专业优势弥补传统当事人主义在环境诉讼中的短板，在程序设置的价值取向上向诉讼能力较弱者一方倾斜。另外，环境法律责任的追究还应发动公众全方位的社会监督力量，开放公众进入环境司法的程序。例如强化与社会组织公益诉讼、检察公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼制度协同，让环境司法成为政府、企业、公众之间的环境治理互动平台。

除此之外，还需建立独立的配套程序规则才能达到相辅相成的效果：1)建立符合环境资源审判规律的证明规则。包含证据证明力的判断规则、证明标准规则、举证责任分配规则等，以及庭审过程中的质证规则，尤其是对专家证人或鉴定人出庭作证时的特殊询问规则。2)保障技术事实认定更为科学合理的程序规则。例如保障评估鉴定结论更为可靠的技术专家回避制度，技术结论产生分歧时的技术专家闭门会议制度，以及评估机构和评估人员信用评价制度，对评估鉴定结论进行审查的第三方评价制度等。3)建立其他特殊程序规则。

3.4 通过信息化建设提高司法效率

要降低当事人诉讼成本，仅通过转移成本至法院不能解决根本问题。通过信息化建设不断提高司法审判效率，才是根本之道。具体可以从四方面着手：一是加大以无纸化办公、电子卷宗等为特征的“智慧法庭”建设，全面推行跨域立案模式。当事人如到非管辖权法院提起诉讼，应当做好释明工作，引导其通过跨域立案系统申请跨域立案，进一步完善非管辖法院配合案件移送机制。二是改进审判方式，非必要不巡回审判。新冠疫情之后，远程办公和网上审理案件更加普及，对于案件事实清楚，当事人双方争议不大的案件，通过互联网审理、电子送达等方式，为当事人参与诉讼提供便利。另外，充分发挥微信、微博、抖音等新媒体作用、深入开展庭审直播活动同样可以起到环境宣传效果，坚持非必要不巡回审判，多渠道多途径满足人民群众环境司法的需求，减轻法院司法负担。三是做好技术保障工作。协调相关部门在异地办案车辆装备保障、异地开庭信息化系统开发利用等多方面给与大力支持。四是建立涵盖生态功能区或特定区域所有法院的环境资源审判信息共享平台，实现管辖法院与非管辖法院，各地法院与各级法院对环境资源案件审判信息的及时、充分共享。

4 结 语

探索建立符合环境资源审判规律的专门化审判机制，是当前环境司法改革的重要任务。江苏法院“实践先行”，构建全球首创、以生态功能区为单位，“三合一”集中管辖为标志的专门化审判机制，形成覆盖全省三级法院的环境资源审判“9+1”机制。“9+1”机制改革解决了传统行政区划在生态自然属性、环境行政管理及社会综合治理等方面的碎片化保护现象，其改革成效不言而喻。本文由于篇幅问题，只针对目前江苏法院集中管辖后面临的主要实践问题进行分析，并提出相应完善建议，为未来搭建具有中国特色的环境资源审判专门法院提供了理论和实践的参考资料。下一步建议对集中管辖和专门化改革进程进行科学评估和量化考核，用客观数据反映改革成效而不只是依靠行政驱动；对非集中管辖法院职责定位进行明确。期待未来在法治的框架下形成科学完善的环境司法治理体系，为生态文明法治建设提供更为有力的司法保障。