基层治理视域下的农村社区养老服务运作与实践效能——基于闽南A村的调查研究

石惠文

(武汉大学 社会学院,湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

第七次全国人口普查数据表明我国老龄化程度加深。截至2020年,我国60岁及以上人口占比18.7%,65岁及以上人口占比13.5%,比第六次全国人口普查数据分别上升5.44个百分点和4.63个百分点,养老问题日渐严峻。据测算,我国农村将在2028年迈入重度人口老龄化阶段,届时农村老龄化水平将达到30.5%[1],农村养老问题亟待解决。随着城镇化进程的快速推进与社会现代化转型,家庭结构呈小型化、核心化发展趋势,家庭养老功能日渐式微[2-3],农村养老正在经历从单一家庭养老模式向多元养老模式的转型[4],其中以社区为依托的养老服务因符合老年人在地化的养老偏好而成为广受欢迎的养老服务方式。

2011年,国务院印发的《社会养老服务体系建设规划2011—2015年》将社区养老视为我国社会养老服务体系的有机组成部分。2021年,《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》提出要健全养老服务体系,创新居家社区养老服务模式,依托社区发展、以居家为基础提供多样化的养老服务,不断提升社区养老服务能力。提升农村社区养老服务能力既是政策的要求,也是对人民群众养老需求的回应。农村社区养老以村委会或居委会为组织依托,以村落或社区为载体,充分利用政府、社区、家庭、个人等各方面资源,为农村老年人提供生活照料、专业护理、文化教育、休闲娱乐等养老服务[5]。

学界关于农村社区养老服务方面的研究成果比较丰富。一是研究外部视角下的输入型供给,关注政府主体、社会组织和市场多元主体参与下的社区养老服务供给和服务能力。一方面,在当前的社区养老服务实践中服务购买是政府参与社区养老服务的主要方式,相关研究聚焦于政府在社区养老服务购买中的运作和绩效[6],以及风险治理和机制完善[7]。另一方面,有学者基于多元福利视域提出应当强化政府的主导责任,同时鼓励营利性和非营利性的社会组织参与养老服务[8],充分发挥政府、社会组织和市场的多元协作功能[9],搭建社区养老综合体[10],促进多元主体共同助力养老事业发展。

二是研究内部视角下的自组织供给,主要以合作社养老[11]、幸福院[12]等各类社区互助养老实践为例,探讨我国农村社区养老的价值理念、运作基础和运行机制,重点关注如何发挥社会支持系统的养老功能。在未富先老的客观现实下,面对庞大的农村社会化养老需求,熟人社会中村社共同体的优势是探索具有中国特色农村养老制度的社会基础[13]。社区养老本质是对村域网络资源的整合与运用[14],应当基于就地原则重建社会关系网络和激活社会支持功能[15],通过增加和激活社会资本存量吸引村民参与社会化养老[16-17],弥补家庭养老功能的不足,提供可替代性养老支持。

当前学界对于农村社区养老服务的研究主要集中在多元主体的服务参与和服务能力方面,而忽视了作为基层社会中枢的村集体在社区养老服务中的作用。实际上,社区养老服务不仅涉及公共服务供给,还是公共治理问题[18]。社区养老是各种服务在社区的聚合[19],社区养老的组织与运作是在社区空间内多重主体的互动,从而形成运转有效的养老服务网络,服务供给的有效性离不开村集体的资源整合和关系协调。目前已经有学者认识到社区服务是实现各方养老资源协同运作的纽带[20],可以链接家庭和机构,从而实现养老服务的社会化供给[21],但是对于村集体在社区养老服务中的实践功能和作用机制缺少深入的分析。本研究以闽南农村的村社养老院为例,将农村社区养老服务纳入基层治理情境,试图跨越社区内、社区外的分割性视角,立足社区本位勾勒出社区养老服务中多元主体的互动与连结,分析村集体统筹下社区养老服务的运转机制及其实践效能。

笔者2021年11月在闽南C镇开展了为期15天的养老专题调研。本次调研采用半结构访谈的方式,每天上午和下午分别与一位访谈对象进行3个小时左右的深度访谈,访谈对象包括乡镇干部、村干部、养老院管理者和员工、老年人、社会精英和普通村民。C镇下辖的26个行政村(社区)共有21所居家养老服务中心和14所社区养老院。调研发现,在政府的支持和村集体的主导下,依托熟人社会建立起的社区养老院能够有效整合与协调多元主体的资源与服务,为当地老人提供了低成本高福利的社会化养老服务,并且获得较高的社会认可度与满意度。本研究以A村村社养老院为个案,分析社区治理情境下农村社区养老服务的运转机制及其实践效能,为提升农村社区养老服务能力以及理解老龄化背景下社会化养老服务供给模式的发展提供可供参考的经验。

二、村社养老院:社区养老服务的个案呈现

在以外输型和自治型为主导的社区养老模式下,以A村养老院为代表的村社养老院是因地制宜演化而来的新型社区养老形态,主要指在村集体的组织统筹下,通过对集体公共资源、村庄社会资源和市场资源进行有效整合,以社区为载体满足社区内老人的社会化养老需求。

(一)基本情况介绍

C镇位于晋江市西北部,镇域面积56平方公里,下辖26个村(社区),户籍人口近10万人,外来人口5万人。该镇有上千年的制陶传统,改革开放后依托东部沿海的政策红利和地理位置的便利性,发展起具有地方特色的建陶和建材产业,并且形成了产供销一体的地方产业链。大多数家庭的主要劳动力从事与建陶、建材相关的产供销工作,他们的市场关系遍布全国,要经常到各地做生意,导致当地的家庭空巢化现象严重,社会化养老服务产业应时而生。

A村总人口近3 000人,其中60岁以上老人474人,70岁以上老人205人,有专业护理需求的老人20位左右。2017年在村委会的主导下筹划建立了医养结合的社区养老服务机构,一期工程2018年完工并正常营业。一期工程占地面积20余亩,包括户外活动广场与一栋连体三层建筑楼。养老院一楼为机构办公场地、医务室、老人活动室和餐饮场所;二楼共50个床位(2人间),只用于接收本村70岁以上的全自理老人,目前已住满;三楼共50个护理型床位(2人间),优先接收本村非自理老人并向社会开放,目前已入住40多人,后期村委会将根据实际养老需求考虑是否进行二期和三期工程建设。

(二)社区养老服务的实践基础

村社养老院的组织和建设依托于政府的支持、村集体的统筹以及社会力量的参与,意味着这一养老服务模式的有效组织运作与政策的支持力度、村集体与社会力量的参与动力和能力高度相关,认清社区养老服务的实践基础是深入理解社区养老服务运转机制的重要前提。

1.政策基础

政府的积极引导与政策性支持为建设村社养老院奠定了重要的资源和行动合法性基础。一方面,近年来国家出台的系列养老政策强调要积极探索社会化养老服务模式的创新路径,鼓励多元主体参与养老服务体系建构。政策的引导和支持为基层创建村社养老院以及多元主体协作的养老服务体系提供了指导。另一方面,当地省市县各级政府围绕老龄事业发展和社会化养老服务供给出台了一系列的支持和补贴政策,例如在筹建社区养老院的过程中,地方政府根据人口比例给予建设补贴和运营过程中的床位补贴,政府的财政支持极大降低了社区养老院的建设与运营成本以及市场主体进入的难度,为提供高效的社会化养老服务奠定了基础。此外,包括长期护理险在内的社会保障体系的完善也降低了养老主体接受社会化养老服务的成本,提高了老人参与社会养老的积极性。

2.组织基础

村集体当家人的治理主动性和社会联结性为公共服务供给的组织实践奠定了整合基础。在地化村庄生活实践、深度嵌入村庄社会的生活预期以及高度活跃的社会自治活力孕育了村集体进行社会治理的能动性与积极性,表现为在治理实践中能回应村民日益增长的公共服务需求。近年来,村干部注意到大多数家庭存在空巢的现象,老年人无人陪伴和无人照料的情况突出,经走访了解村民家庭的养老需求后得知,不仅在外的子女担心老人的生活情况,独自居住的老年人也存在精神陪伴的需求。“子女都在外忙工作,我每天只能在家看电视,看得都不知道该看什么好了,连个说话的人都没有。”(入户访谈,村民20211122)一位独居老人道出了空巢老人的失意和落寞。在意识到社会化养老服务供给的必要性后,村委会便开始进行社会化养老服务的商议筹建工作,迈出建立社区养老院的关键一步。

A村村集体的这种行为具有典型的村庄当家人特征,村委会的行为主要由村民推动,代表村民的利益,积极回应村庄社会的需求[22]。正是基于“自己人”认同下的干群关系和政社互动实践中建立起的信任感,在组织公共服务供给的实践中村干部才具有开展群众工作、进行关系协调和资源整合的社会资本,这也是村集体能够充分发挥统筹协调作用的内在原因。

3.社会基础

社会力量的参与是筹建村社养老院的根基。其一,市场区位优势下的经济资本使社会力量具有参与社区养老服务供给的基本能力。本地特色的产供销一体化建陶与建材产业的发展不仅快速提高了当地家庭的经济水平,而且产生了一批具有经济实力的群体,丰厚的社会经济资本积累使当地社会主体具有参与公共福利事业的能力。

其二,团结型社会结构下的宗族价值认同和行动凝聚力是社会主体参与社区养老服务供给的动力[23]。A村是具有浓厚宗族文化和团结型社会结构的单姓村,光宗耀祖与落叶归根的宗族价值观念依旧支配着当地人的社会行动,村民们的人生意义与生活预期都与村庄社会高度相关,因此社会成员内部生成了很强的回馈家乡、建设家乡的内驱力。此外,宗族一体的价值观念形塑了当地人热心公共利益的社会价值取向,“有公心、对公共事业有贡献”是获得社会认可的标准。正如一位村民所说:“要为大家的事做贡献才会有名声。”(村委会访谈,村民20211123)不仅富裕群体想通过积极参与公共事业获取社会名声,而且一般村民也有参与公共建设的主动性,塑造了良好的公众参与秩序和社会风气。

(三)社区养老服务的实践表达

1.多重资源整合下的机构组织建设

村委会是筹建社区养老院的发起方和组织者。建设养老院的倡议一经提出便获得多数村民的支持,经过村委会开会商议且通过党代会和村民代表大会同意后,一致确定了在村里建立养老院的方案。村委会面临的第一个困难便是筹备资金的问题,一个村干部说:“每年村收入不过三四十万,光靠村里是建不成的。”(村委会访谈,村干部20211120)因此需要村委会充分发挥治理能动性进行资源整合。A村养老院的一期工程建设共耗资900余万,其中政府根据人口比例配套补贴110万,社会筹资600多万,村集体出资100多万。此后政府每两年会对养老院进行等级评估,达到规定标准的会获得相应的补贴。

在村级财政薄弱和政府支持力度有限的情况下,A村养老院的顺利建设离不开社会资源的支持。社会组织力和社会资源一直是支撑本地公共事业建设的重要内生力量。每个村都有自组织的慈善基金用于村内公益事业建设。A村的慈善基金会自2010年设立至今共筹集善款3 000余万,分别用于村内基础设施建设和社会支持,例如修路、修桥、资助贫困家庭、慰问老人等。在筹建养老院的过程中,A村慈善基金会同样发挥了重要的作用。许多村民家庭有社会化养老的需求,一个村民说:“筹资建设相当于大家一起出钱养老人,这么好的事当然要支持啊。”(入户访谈,村民20211122)而且由村委会牵头建设养老院极大降低了村民的信任成本,有近400位村民参与养老院建设捐资,金额从2 000元到20万元不等。

多方资源参与下的养老院建设不仅解决了公共财政不足和集体收入微薄情况下公共事业建设的资金来源问题,而且能够激活和强化家庭参与社会化养老的意识,避免家庭养老主体的卸责和养老意识弱化,社会养老是对家庭养老功能不足的补充而非对家庭养老的替代和包办。

2.引入市场主体的养老服务供给

A村养老院从规划之初就定位为可以提供医养结合服务的养老机构。当时该乡镇已经有了几所社区养老院,但都只接收自理老人,经过考察后村书记认为这样的养老院不能完全满足家庭的养老需求。“我们觉得那种是享受型的,老人不能自理了就回家,不能真正满足有照料需求和护理需求的老人,所以就想做医养结合的养老院。”(村委会访谈,村书记20211120)

根据医养结合的养老服务定位,A村养老院的运营必须引入专业的第三方主体参与。对于市场主体的引入要求,一是要具有专业化的服务能力和运营资质,二是能够配合村里的需求提供相应的服务,三是愿意与村里协作运营管理而非独立运营。经过多方考察和筛选,A村最终决定引入S公司负责养老院的日常管理和服务供给。

S公司目前负责运营5家村社养老院,其中A村的工作团队包括2位管理人员、1位护士(全日制上班)、10位护理员(轮班制全天候看护非自理老人)、1位退休医生(在S公司运营的3家养老院轮值)和8位后勤员,该团队配置能够基本满足运营需要与服务供给。收费标准根据服务内容有所差异,其中自理型床位300元/人/月,护理型床位根据护理档次3 000～5 500/人/月,本村老人打八折,低保户打七折。养老院采用半封闭管理的方式提供全托养老照料服务,服务内容包括日常生活照料、组织休闲娱乐活动、健康监测和针对性的专业化护理服务等,从而满足不同养老群体差异化的养老需求。A村的社区养老院已步入常态化运作的轨道,并且成为其他村社养老院学习的范例。

3.社会动员下的养老主体参与

社会力量参与养老的动力不足一直是各类养老院服务供给面临的难题。起初A村的老人对于入住养老院仍然心有疑虑。一是老人受传统家庭养老观念和社会评价的影响,担心去养老院后子女会背负不孝顺父母的骂名,在村里难以立足。二是受养老院刻板印象的束缚,认为选择到养老院生活意味着与家庭和社会隔绝,不仅没有了生活自由而且切断了与家人情感的互动和进行社会交往的机会,这是老年人抗拒社会化养老服务的重要原因之一。三是受到家庭养老资源的制约,部分老年人缺乏购买社会化养老服务的能力。

针对这些问题,一方面,村集体通过宣传养老院服务内容、收费标准和管理模式重塑老年人对养老院的认知,半封闭管理的方式使得老人可以维持个人与家庭和社会的交往,并且半福利化的收费方式在很大程度上降低了接受社会化养老服务的成本。另一方面,村干部和党员不仅带头将父母送到养老院,而且动员有威信的老人率先入住,发挥行动示范的作用。第一批入住者的体验分享让老人看到去养老院不等于被家庭抛弃,不仅生活环境舒适、日常照料妥当,而且丰富的娱乐活动以及同龄人之间的交往极大地充实了老人的精神世界,养老院在老人的认知里变成了享福的地方。

经过充分的社会动员,不仅在社区内营造了接纳社会化养老的氛围,而且从认知上彻底改变了人们对养老院的刻板印象,如今老人们选择社会化养老服务的主动性和积极性得到激发,50个自理型床位已经住满,还有许多老人排队等待入住。一位村干部的父母还未达到入住养老院的年龄就时常表示对养老院生活的期待,老人常和子女念叨说:“等以后帮你们带完孩子了,我们就去养老院住,爱干嘛干嘛,有吃有喝有玩,自由自在。”(村委会访谈,村干部20211120)

三、集体统筹:社区养老服务模式的运作机制

A村社区养老院的运转实践关键在于村集体发挥了重要的资源组织、关系协调和社会动员的作用。多元主体共同参与的村社养老院建设决定了养老机构的有效运转需要协调多重利益关系和权责关系,包括日常服务中正式契约关系与熟人社会关系的处理,组织运营中市场营利属性与集体成员福利属性的协调,以及服务管理中的风险管控与监督制衡。作为基层社会中多重关系交汇的核心节点,村委会必须要充分发挥关系中枢的作用,从而提高社会化养老服务的资源转化与资源递送效率,使公共服务的供给效能最大化。

(一)分流共治:契约关系的社会化表述

基于医养结合的养老服务定位和村级治理能力的限制,A村在规划初期便决定引入专业化的市场主体负责养老院的运营。村书记说:“我们自己管的话实在能力有限,没办法提供质量有保障的护理服务,而且养老院的运作过于依赖村集体的话会影响机构的可持续性,例如X村完全靠村里自主运营,过于依赖村干部的个人权威和治理能力,如果换人了不一定还能管理好,到时候养老机构的持续发展就成了问题。”(村委会访谈,村书记20211120)因此,A村采用服务外包的方式交由S公司全权负责养老院的日常运营管理,村委会协助建立常态化的运营管理秩序,并且在有需求时起辅助和兜底的作用,呈现出事务管理和关系处理的分流共治。

养老院的运作主要包括事务和人员管理两个方面的内容,围绕养老服务供给展开的事务性管理主要由S公司的管理团队完成,真正的难点在于处理服务主体与服务对象之间的关系。养老院管理者表示:“照顾老人方面没什么问题,我们在员工资质和专业培训上把好关就行,最难的就是管理老人,不听话也没办法让他们离开,比较麻烦。”(养老院访谈,负责人20211122)此时村委会的协助便十分重要。面向村庄社会的养老服务供给和嵌入熟人社会空间的养老院运作不同于单纯的市场化服务,在经营管理过程中不可能完全按照市场逻辑和契约关系管理老人,如何将非正式社会关系的运作逻辑纳入正规化管理范围是建立常态化管理秩序的关键。

其一,村集体通过放权赋能的方式让S公司在养老机构运营中树立管理权威,使得养老机构的规章制度具有执行的合法性和约束性。村书记说:“做养老院之前就想到了肯定会有一些老人不服管,还会拿这是村里建的养老院来说事,所以我一开始就跟S公司的老板说你们只管按规则办事就行,老人有意见我们来兜着。”(村委会访谈,村书记20211120)养老院刚运营时就碰到了一位“钉子户”老人,他向养老院提出各种不符合管理规定的要求,例如要自己住一个房间、要配电冰箱、要改造房间等,遭到养老院的拒绝后,老人便利用自己是村书记亲戚的身份给养老院施压,村书记始终按规定办事,老人发现无法“走后门”便只能作罢。S公司的负责人感慨:“要是书记不这么交代,我们还真不敢照章办事,一个老人管不好其他老人也没法管了。”(养老院访谈,负责人20211122)村集体通过放权赋能的方式削弱了熟人关系对养老院日常管理秩序的影响,从根源上避免了因不公平而造成的管理难题。

其二,通过吸纳社会治理力量参与日常管理的方式化解正式规章制度无法应对的矛盾纠纷和约束老人的违规行为。村委会动员入住养老院的有威信的老人和积极分子成立一个管理小组,负责处理院内老人之间的矛盾纠纷和违规行为。一方面,社区养老院的服务对象主要是本村老人,在院内形成了一个类熟人社会的关系结构,外来管理者既不了解本地社会关系的历史渊源,也缺少处理本地社会关系的资本,采用建立内部自治组织的方式参与秩序管理,可以有效协调关系和处理纠纷。另一方面,社区养老院的产权归村集体所有,针对老人的违规行为,管理者缺少惩戒权,村里成立的老人管理组织可以代表村委会限制不服从管理的老人在养老院享受集体福利的权利,这在一定程度上可以减少违规行为。正式管理规章通过人情、面子等非正式社会控制机制[24]得以表达和执行,并经过实践运作不断再生产成为具有规则共识的行为规范。

S公司和养老机构的协作管理是养老院有效运营的前提,相较之下,同样引入S公司负责运营的W村养老院就因村集体的低协助和社会力量的弱配合导致一直存在运营秩序难题,经常因老人管理困难而产生冲突,S公司的负责人说:“两家养老院的差别就在于村里和社会的支持力度不同。”(养老院访谈,负责人20211122)

(二)效益共享:市场营利的公共性约束

养老服务供给的持续性需要稳定的第三方主体提供专业化的服务,尤其是解决失能老人照料问题。但是市场主体的营利取向与公共服务供给的公共性之间存在结构性张力,如何在平衡市场主体的营利性与集体成员的福利的情况下,保证市场主体的参与动力和积极性是村集体必须解决的问题。

其一,以集体利益让渡的方式在保障社会养老福利的基础上预留市场营利空间。市场主体参与社会化养老服务面临着进入门槛的问题,一次性建设成本提高了市场主体的运营风险,使许多公司望而却步。A村的养老院采用集体统筹与社会参与的方式组织建设,依托社区土地资源和集体筹资进行硬件设施建设,并且不收租金,S公司只需承担日常运营管理和维修成本。村集体通过利益让渡的方式极大降低了市场主体的进入门槛、运营成本和运营风险,在确保不缺少运营主体的前提下换取了集体成员的福利空间,降低了老人社会化养老服务的成本。村集体和S公司签订了相关的协议,规定必须在保障本村村民福利的基础上开展营利性活动,自理型床位全部以福利供给的方式接收本村老人,护理型床位则可以接收社会老人,这是S公司的核心营利点。

其二,村集体主动配合,引导市场主体有序扩大营利空间。扩大营利空间是市场主体的天然属性,只有在营利空间得到保障的情况下市场主体才有可持续参与的动力和积极性,就像村书记说的,“庙小装不了大和尚,想要好的公司来服务也得让人家有利润才行。”(村委会访谈,村书记20211120)养老服务的利润空间受到相关政策和政府部门的监管与约束,通常情况下市场主体会通过提供各类保健型服务获利,S公司同样有扩大业务范围的规划。一方面,除了常规化的养老服务与护理照料之外,S公司想要开辟额外的付费医疗服务必须经过村里的把关和同意,并且老人需要经过家属的同意才能购买相应的服务。另一方面,A村的村集体支持S公司扩大服务市场规划,考虑同样以村建民营的方式进行二三期工程建设,村书记经过考察后认为扩大规模不仅能够满足本村的养老需求,而且提供了潜在的养老产业发展市场。同时村里引导S公司进行养老院品牌打造,通过品牌效应发展养老院连锁产业,既可以扩大市场又可以降低运营成本。

A村在保障集体福利和公共服务供给效益的前提下,以利益让渡的方式解决了市场主体的基本生存问题,并且积极引导和配合市场主体拓宽市场空间,通过连锁发展的方式扩大获利渠道,避免市场主体因过度营利化而减少老人的养老服务成本,影响服务供给的质量。村集体在公共福利的逻辑下引导和约束市场主体的行为,形成了良性循环的服务供给秩序,实现社会效益和市场效益的平衡,保证了公共服务供给中主体参与的可持续性。

(三)责任共担:风险管控的集体性在场

安全问题是养老院有效运营的生命防线,也是老人和家属最关心的问题。市场主体全权负责养老院的日常运营管理和养老服务供给,负有保障老人人身安全和服务质量的责任。与此同时,村级养老院具有明显的福利属性,作为公共服务供给的组织者,村集体对于养老服务供给的质量和安全问题同样负有责任,A村采用明晰责任边界和在场监督的方式尽可能降低养老院运营管理过程中的风险,保障老人的安全。

其一,通过明晰责任边界的方式强化各个责任主体的责任意识。村社养老院很难采用全封闭管理的方式管理老人,一方面由于空间便利性与行动自主性,老人只需步行很短的时间就能像往常一样在村里串门或回家,养老院管理方不可能限制自理老人的行动自由;另一方面由于村集体统筹下的社区养老服务具有集体福利属性,许多老人认为“这是我们自己村里办的养老院,凭什么不让我们自由进出”。而且养老院的主要服务对象是本村村民,村委会也不希望采用封闭式管理的方式对待老人。由此,便产生了日常管理中的安全隐患问题。村委会和养老院协商采用半封闭管理的方式运作,在老人入住时要求家属和养老院签订安全免责协议,老人白天可以自由进出养老院,但晚上要回来,院方会查房管理,老人在养老院场所之外的人身安全不归养老院负责。这一方式明晰了养老服务主体与服务对象之间的责任边界,既强化了各个主体的责任意识,又避免了因安全事故而可能发生的纠纷。

其二,村委会通过加强监督减少养老院日常管理中可能存在的风险因素。一方面,村委会采用每周定期检查和不定期抽查的方式监督养老院的服务内容、服务质量和服务安全,主要包括生活照料、环境卫生、饮食质量、安全隐患等方面,村干部通过总监控室实时查看养老院内的情况,做到集体性在场监督。另一方面,村干部时常与入住的老人沟通,让老人将养老院存在的问题和隐患及时向村委会反映,由村干部出面与管理方协调,保障老人的正当权益。例如养老院运营初期,有老人向村里反映养老院的护工护理不够专业,而且对老人没耐心,容易跟老人产生冲突,村书记便与管理方协商,要求管理方对护工进行培训,并且定期开会了解员工的工作动态和服务情况,此后养老院的服务水平有很大的提升。

尽管政府有关部门会对养老院进行监管,但是非在场的监督效果始终有限。作为服务本村老人的公共服务项目,村委会具有更强的内生监督动力,而且以集体性在场的方式监督制衡更有针对性,能够在最大程度上保障老年人的人身安全和福利权益,真正回应老年人的养老需求。

四、嵌入与融合:养老服务的实践绩效与养老秩序重塑

集体统筹下的社区养老院是在村集体的组织、整合与动员下建立的,形成了家庭、社会、集体、市场与政府多方参与的社会化养老服务秩序,满足老年人多样化、层次化的养老需求。与此同时,社区养老院的空间嵌入性在服务场景上模糊了家庭、社会与养老场所的边界,使老人不需要脱离熟悉的社会环境和日常生活场景就能接受社会化的养老服务,弱化了老人与社会的割裂感,突出了老年人的主体性[25]。

(一)跨越边界:突破服务壁垒与效能提升

在家庭养老功能日渐弱化的背景下,社区养老和机构养老是当前两种主要的社会化养老服务模式。但是,以上门服务和日间照料为主要形式的社区养老只能为老人提供如卫生打扫、陪伴聊天、打理家务等基础的生活服务,而且服务时间和服务次数有限、专业化护理水平不足,无法真正满足养老主体的养老需求。同时,机构养老主要提供兜底性服务或市场化的高端消费养老服务,无法覆盖大多数老年人。

集体统筹下的村社养老院具有很强的社会回应性,村社养老院是基层治理组织对社会养老需求的回应,能够在整合实际需求的基础上提供具有针对性的公共服务,避免资源供给错位和资源浪费的现象。更重要的是这种方式突破了单一服务模式的壁垒,通过资源整合提高养老服务供给效能。村社养老院以社区为运转平台,依托村集体的组织能力对社区公共资源、社会资源和市场资源进行整合,能够在同一服务平台为老人提供多样化和层次化的服务内容,兼具普惠性与专业性的特征,老人能够以较低成本享受较高质量的养老服务。

(二)社区里的家:缓解供需矛盾与优化养老服务

传统社区养老或机构养老的集中养老服务供给方式和全封闭管理模式使得老年人在空间上与家庭、社会割裂,这是老年人对社会化养老服务接受度不高的原因之一,老人不愿去养老院是社会化养老服务供给面临的普遍问题,导致养老资源无法与养老需求对接[26]。长期以来,老年人的能动性、积极性与个人自我实现需求得不到重视[27],养老服务不仅要对老人进行日常照料和专业护理,更需要考虑到老年人作为养老主体的层次化需求,包括基础性养老需求、精神陪伴需求和失去自理能力后的专业化护理需求。

村社养老院是将养老服务与社会土壤相结合,回归能够满足老年人情感与自我实现需求的社区情境、社会网络和社会场景当中,是养老服务破解难题和实现可持续发展的关键所在[28-29]。社区养老院物理空间的社会嵌入性和半封闭的管理方式,让老人可以保持原有的社会关系和社会互动,可以自主把控生活节奏以及保持与家庭成员之间的互动,从主观认知上来看,老人感受到自己依然是村庄社会和家庭生活的主体,熟人社会中的安全感不会让老人产生社会割裂感和生活失序感,形成了“养老而不离家”的社区养老秩序。

与此同时,社区养老不是对家庭养老的包办替代,而是家庭养老责任主体以资源参与的方式完成自己难以亲自履行的养老义务,重新定义了养老院、家庭和老人之间的关系,打破了认为去养老院等于“被家庭抛弃”和“成为无用之人”的传统观念。村里未达到入住年龄的老人对于去养老院充满了期待,一位老人说:“在养老院有伙伴一起打牌、聊天、娱乐,也可以随时回家种种地、看看家人,我们都管它叫幸福院。”(养老院访谈,村民20211124)

2022年国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》明确指出,当前我国老年人需求结构正在从生存型向发展型转变,意味着养老服务不能仅停留在满足基本物质生活水平上,还需要建设与人口老龄化进程相适应的老龄事业和养老服务体系。村集体主导的社区养老服务不仅能够为不同需求的老人提供差异化的照料服务,提高养老服务供给效能,而且能够充分利用本土社会资源满足老年人的精神生活和个人价值需求,减少社会化养老服务中的供需错位,为优化社会化养老服务提供了有效的经验。

五、结语

在人口老龄化进程加速的背景下,养老不仅是个体如何安度晚年和家庭如何孝老送终的问题,还是国家维护社会稳定与和谐发展的重要战略内容。面对人口老龄化带来的风险和挑战,多元主体参与的养老服务供给方式能提供更多更切实际的服务并增进公共价值[29]。本文以闽南A村村社养老院为例,探讨了农村社区养老服务的运转机制及其实践效能,发现集体统筹下的社会化养老服务供给不仅构建了多元主体共同参与的养老服务供给方式,而且形成了多方共赢的养老秩序。

社区养老服务既是公共服务供给问题也是公共治理问题,需要基层治理组织充分发挥治理能动性和主体性,统筹资源、协调关系和分配利益,理顺各个参与主体之间的权责边界和利益关系。一方面,村集体多方动员下的资源整合与市场主体引入提升了资源的聚集效应,为老年人提供了层次化、专业化的养老服务,老年人可以在熟悉的社区环境内享受低成本高福利的养老生活。另一方面,村集体在养老机构的运营管理中发挥了重要的兜底和协助功能,不仅在社会化的逻辑下建立了常态化运转秩序,而且以公共性约束市场逻辑的无限扩张,兼顾社会福利性与市场营利性,始终保持集体在场的风险管控与监督制衡,建立了可持续发展的社区养老服务供给秩序。

本文以个案分析的方式呈现当前农村社区养老服务实践中的典型经验,立足于社区本位和基层治理视角,厘清了社区养老服务供给中多元主体之间的相互作用与关联机制,并在此基础上提炼出基层组织在社区养老服务中的角色功能与参与效能,对于理解和思考老龄化背景下社会化养老和社区养老服务问题具有一定意义和参考价值,为进一步发展社区养老服务提供参考路径,以期有助于完善我国社会化养老服务体系建设,促进老龄事业更好更快发展。