强化国家战略科技力量的政策演变、理论进展与展望

庄芹芹，高洪玮

(中国社会科学院数量经济与技术经济研究所，北京 100732)

高水平科技自立自强是构建新发展格局最本质的特征，而强化战略科技力量是实现高水平科技自立自强的关键。实现高水平科技自立自强是实现2035中国式现代化总体目标之一，而建设一支体现国家意志、服务国家需求、代表国家水平的科技力量，则是加快实现高水平科技自立自强的核心任务[1]。现代国家间的竞争很大程度上是科技创新能力的比拼，战略科技力量则是决定国家创新能力的重要因素。美日德等发达国家均有强大的国家实验室和高水平大学等战略科技力量，支撑了国家科技实力和竞争优势形成。

党的十八大以来，我国科技事业实现跨越式发展，科技实力稳步提升，战略科技力量得到前所未有的强化，为实现科技自立自强奠定了坚实基础。但我国科技创新资源分散、重复、低效的问题尚未根本解决，产学研协同创新“散而不强” ，在一定程度上制约了关键核心技术突破。面对日益严峻的外部冲击和愈演愈烈的中美科技竞争态势，我国基础科学研究短板、关键核心技术“卡脖子”以及产业基础能力不足等问题日益凸显。因此，要从统筹发展与安全的战略高度，全面强化国家战略科技力量。党的二十大报告指出，要强化国家战略科技力量，优化国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业定位和布局，形成国家实验室体系。国家战略科技力量不仅具有建制化优势，可以增强科技创新系统能力，还能够更好发挥新型举国体制优势，整合各科研主体力量开展协同攻关，带动国家创新体系整体效能提升，对关键核心技术创新具有重要作用。

随着国家战略科技力量的整体布局和政策演变不断推进，围绕该问题的理论研究范围不断拓展，研究深度不断加强。因此，本文分别从政策和理论两个层面，分析战略科技力量的政策演变和理论进展，按照理论创新指导实践、实践推动理论发展的思路，贯通政策研究和理论研究，探讨强化战略科技力量、实现高水平科技自立自强中的关键问题，为强化中国式现代化的战略科技支撑提供理论和实践启示。

一、国家战略科技力量的战略布局和政策演变

强化国家战略科技力量是党中央根据我国实现高水平科技自立自强，支撑中国式现代化目标所做出的重要战略决策。这一战略布局随着国际国内科技竞争态势和创新发展实践不断演变，大致可以划分为三个阶段。

(一)早期探索阶段

早期战略科技力量是指建设创新型国家的重要队伍和建制化力量，特指国家级科研机构，以中国科学院为重要主体。早在2004年胡锦涛总书记指出 “中国科学院作为国家战略科技力量，不仅要创造一流的成果、一流的效益、一流的管理，更要造就一流的人才”。2008年在纪念全国科学大会30周年座谈会上，中国科学院常务副院长白春礼指出，中国科学院是国家战略科技力量。这一阶段中国科学院是战略科技力量的主体，其主要任务是面向国家长远发展和全局问题，开展具有基础性和战略性的系统前瞻性研究。

(二)战略升级阶段

党的十八大以来，战略科技力量不断强化，并开始在国家科技规划和政府文件中频繁出现，逐渐上升为党和国家的意志，战略高度不断升级。2013年7月，习近平总书记视察中国科学院时指出“我们必须有一支能打硬仗、打大仗、打胜仗的战略科技力量”。2016年5月，习近平总书记在全国科技创新大会上讲话指出“要强化战略导向，破解创新发展科技难题”。同年7月，《“十三五”国家科技创新规划》提出“要打造体现国家意志、具有世界一流水平、引领发展的重要战略科技力量”，这是“战略科技力量”首次出现在政府文件中。2017年10月，党的十九大报告提出“加强国家创新体系建设，强化战略科技力量”，这标志着战略科技力量正式上升为党和国家的意志。2019年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部研讨班上要求“抓紧布局国家实验室，重组国家重点实验室体系”，并强调要加强科技攻关任务的全局统筹组织。同年10月，党的十九届四中全会提出要“强化国家战略科技力量，健全国家实验室体系，构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”。整体地，这一阶段战略科技力量建设成为新时期科技工作的核心内容，成为具有全局性系统性的重大战略。

(三)全面建设阶段

随着新型举国体制建设不断推进，国家战略科技力量的政策内涵持续丰富，战略布局不断完善。2020年10月，党的十九届五中全会和国家“十四五”规划将“强化国家战略科技力量”列为第四章，作为坚持创新驱动发展、全面塑造发展新优势的首要内容，并具体论述其任务、领域、目标和举措等方面内容，标志着国家战略科技力量建设迈向新征程。2020年12月，中央经济工作会议将“强化国家战略科技力量”作为八项重点任务之首。2021年5月，习近平总书记就战略科技力量的主体内涵进行了明确，指出国家实验室、高水平研究型大学、国家科研机构和科技领军企业四大重要部分。之后，2021年12月中央经济工作会议和2022年3月政府工作报告均提出要“强化国家战略科技力量，发挥好国家实验室作用，重组全国重点实验室，推进科研院所改革”。在战略布局和内涵不断完善基础上，战略科技力量的不同主体和功能定位也逐渐明确。2022年10月，党的二十大报告提出“强化国家战略科技力量，优化配置创新资源，提升国家创新体系整体效能”，并明确了优化主体定位和布局、统筹推进科技创新中心和强化科技基础能力的主体建设、载体建设和能力建设等重点。2023年2月，习近平总书记指出“要有组织推进战略导向的体系化基础研究、前沿导向的探索性基础研究、市场导向的应用性基础研究”，并就战略科技力量的四大主体功能定位进行了说明，分类布局特征逐渐明确。至此，战略科技力量主体布局的顶层设计落地，分类建设进程加速。

(四)演变特征

整体上，国家战略科技力量的战略布局和政策演变呈现以下特征：

一是战略高度和需求层级不断提升。早期战略力量侧重于科技领域的国际一流和创新引领。随着国家创新战略演变，战略科技力量强化开始纳入国家安全和经济社会发展全局，成为提升国家创新体系效能、统筹发展与安全的重要抓手。战略科技力量成为加强基础研究、突破核心技术短板的重要主体，战略布局不断明确和优化。

伴随着现代互联网技术与智能手机技术的不断提升与快速发展，人们的工作和生活已经进入了移动互联网时代。学校的办学规模也伴随着国家的发展而不断地提升与扩大，学校的资产与规模也逐渐随之提升增加，各类高端昂贵的实验仪器及相关教学设备也逐渐增多，学校对固定资产管理工作的要求和难度也不断增加。如何在原有的资产管理系统基础上开发基于移动互联网的学校资产管理这一系统，并且将此广泛应用在校园固定资产管理工作当中，从而有效提高学校园资产管理工作效率和工作规范，为学校的教学、科研工作提供良好的保障，是国有资产管理工作在新的形势下必须认真思索和积极探索开展的。

二是基础研究和原始创新特征逐渐强化。早期国家科研机构本身就是科学研究的重要主体。随着全球科技竞争逐渐由技术创新向基础科学领域延伸，国家创新体系开始强化原始研究作用。国家实验室和研究型大学等也逐渐被纳入战略科技力量，他们分别是从事战略导向和前沿探索基础研究的核心主体。

三是分类导向和主体分工特征逐渐明确。按照活动类型，基础研究可以分为战略导向、前沿导向和市场导向。相应地，在主体层面，战略导向的基础研究由国家实验室和科研机构承担，其中国家实验室是战略科技力量的领头雁，承担引领作用；国家科研机构具有建制化组织优势，承担骨干带动作用，侧重服务国家战略目标和国家利益的体系化基础研究。高水平研究型大学是基础研究主力军，注重前沿导向，承担科学前沿和探索性研究。科技领军企业是重要技术供给和需求主体，注重市场导向，承担应用性研究和创新成果转化。

四是部门协同和深度融合趋势明显。早期战略科技力量强调单一科研主体功能的培育，注重研发功能深化。随着政策演变和战略主体多元化特征强化，推动多主体跨部门协同，实现创新资源的最优化配置成为落实国家意志的关键。其中，教育科技人才三位一体的重要支撑，需要教育部、科技部、发改委、工信部等多部门配合，协同推进人才培养、科学研究、技术突破和产业发展，推动创新链产业链资金链人才链深度融合(见表1)。

二、国家战略科技力量的理论内涵和历史演进

随着国家战略科技力量布局不断优化和政策持续推进，学术界对该理论问题的探讨逐渐成为前沿热点。以“国家战略力量”为主题统计发现，最早关于该问题的学术研究出现在2017年。相关研究进展以2020年为界限可划分为两个阶段，在2020年之前相关研究相对较少，其中2017—2020年共计13篇，年发文量均在5篇以下，这一时期主要为早期探索性研究。在2020年之后，尤其是在2021年3月“强化国家战略科技力量”被写入“十四五”规划的第二篇第四章，战略科技力量在国家创新体系中地位显著提升。相应地，这一问题开始成为研究热点，相关研究快速增长。2021年和2022年分别有47篇、62篇学术论文。截至2023年5月，围绕这一主题的学术论文共有135篇，学者围绕战略科技力量的内涵、理论体系、核心主体、推进路径等开展了系统化的理论研究和战略研究。

在战略科技力量的理论内涵方面，与国家整体布局保持一致，早期侧重于国家科研机构的作用。白春礼(2012)指出，国家科研机构具有骨干引领作用，并将其划分为两类，一类是比较集中的大型科研机构，比如科学院、学会、科研中心等；一类是相对分散的专业性、部门管理为主的科研机构，比如国家实验室、研究院所、研究理事会等[2]。穆荣平(2017)指出国家实验室和世界一流科研机构均为国家战略科技力量的重要载体[3]。贾宝余等(2018)指出国家战略科技力量是具有中国特色的新提法，从地位、作用、贡献三个维度来看，应该在国家安全、综合国力、国计民生等方面具有战略全局性、创新力、保障力和引领力等独特优势和贡献，要发挥国立科研机构担当战略科技力量的重任[4]。

随着国家整体布局推进和理论研究深入，战略科技力量内涵不断拓展丰富。从核心内涵来看，“战略力量”是指影响国家安全和军事成败的决定性力量，随着科技在国家竞争中的作用日益强化，“战略科技力量”的概念应运而生。樊春良(2021)指出对国际竞争和国家安全发展具有决定性作用的科技力量为国家战略科技力量[5]。肖小溪和李晓轩(2021)认为国家战略科技力量以满足国家战略需求为定位，是科研机构、高校和企业等优势力量的集合和协同，从事高风险、大团队、长周期等一般主体无法开展的创新活动[6]。基于新发展阶段，尹西明等(2021)结合国家创新系统论和整合式创新理论，构建了以战略科技力量为牵引的中国特色国家创新体系模型[7]。进一步，从协同和体系化视角，徐示波等(2022)从结构特征分析着手，在司托克斯象限模型基础上，将战略纳入分析，将科研活动重新划分为八类，并基于国防建设体系中的“主战-主建”思想，构建矩阵耦合的协同网络模型，以推动战略科技力量布局优化[8]。

基于科技发展历史视角，戴显红(2019)考察了新中国70年国家战略科技力量进展，从历史演进、基本特征、现实向度等维度综合分析[9]。白春礼(2019)以中国科学院70年的发展历程为对象，回顾了我国战略科技力量的发展历程，并总结其具有集中力量办大事的制度优势、多学科交叉和大科学装置集聚的综合优势以及内外双向开放合作等优势[2]。樊春良(2021)考察了世界范围内不同历史阶段国家战略科技力量产生和发展的特点，以及新中国成立之后我国战略科技力量的发展历程[5]。胡鞍钢(2022)定量评价了 2000—2020 年我国科技实力的跨越式发展，根据科技自立自强的战略支撑要求提出政策建议，并展望了2025 年及 2035 年科技远景目标[10]。

三、国家战略科技力量的关键主体和强化路径

(一)发挥引领作用的国家实验室

国家实验室在大科学时代具有鲜明的使命导向，以服务国家战略为目标，从事交叉学科和综合集成的科学研究，在国家创新体系中具有引领作用。学者就国家实验室的类型、模式和动态演化，以及国际比较展开了广泛研究。卞松保和柳卸林(2011)将美国、德国的国家实验室，与我国220家国家重点实验室比较研究，提出实验室要体现综合交叉、大兵团作战特点，以人才为本并保持相对独立。随着国家需求的变化，不同时期国家实验室的定位及管理都在进行相应调整[11]。周朴(2018)纠正了现有文献将美国“联邦资助的研究与发展中心”(简称“FFRDC”)等同于国家实验室的做法，认为只有美国能源部、国防部和航天局主管的部分国家实验室与国内国家实验室具有一致性[12]。常旭华和仲东亭(2021)针对国家实验室及其重大科技基础设施的总体架构、组织运行和考核维度进行了全面分析[13]。孙凝晖(2022)结合我国“站起来、富起来、强起来”的历史阶段，从科技资源配置与科技力量组织等方面，分析了国家重点实验室重组与新型举国体制之间的关系[14]。

国家实验室作为基础研究和原始创新的重要力量已得到广泛认同[15]。现有研究不仅针对国家实验室本身的运行绩效进行了评估，还有学者分析了实验室建设的溢出效应。张龙鹏和邓昕(2021)基于城市层面国家重点实验室的数量数据证实了基础研究发展能够显著提升本地企业的技术创新能力[16]。TARTARI和STERN(2021)基于研究机构获得的国家资金规模论证了美国大学和国家实验室对本地创业的积极影响，并对比了大学和国家实验室的影响差异[17]。研究发现虽然大学和国家实验室都开展大规模研究，国家实验室总体上更侧重研究职能[18]，而大学在培养学生、鼓励向当地环境开放和知识传播方面具有独特性[19]，学生可能在将大学产生的知识转移到私营部门活动中发挥重要作用，因此，大学对本地创业的影响较国家实验室更为突出。

(二)发挥建制化组织作用的国家科研机构

目前关于科研机构的研究相对较少，樊春良和李哲(2022)认为国家科研机构是战略科技力量的主要组织形式，其面向国家安全、能源环境和公共健康等战略需求，与大学和企业研发机构不同，具有攻坚组织力强、学科综合性、引领性、长期持续性等建制化特点[20]。高超和刘灿雷(2022)将高等院校和科研机构均视为公共科研机构，利用企业层面的专利数据集，基于产学研融合视角，分析了公共科研机构技术转让对企业创新的量与质的双重影响[21]。李天宇等(2022)从人才制度建设角度，分析了国家科研机构在人才引进、岗位聘用和薪酬激励的国际经验和对策启示[22]。在最新的一项研究中，温珂等(2023)基于合作专利建立创新网络，分析了科研机构在国家创新体系中的角色，将中国科学院下属73个研究所分为探寻者、合伙人、经纪人和架构师等角色类型[23]。

(三)发挥主力军作用的高水平研究型大学

针对高水平研究型大学，现有研究重点分析了大学的经济效应和创新效应。作为基础研究的主力军机构，大学的经济增长效应已经得到了广泛证实[24-25]。现有研究认为大学不仅可以培养人才，还可以传播知识，有利于促进本地区生产率的提升[19]。LI等(2020)和何小钢等(2022)基于中国大学扩招准自然实验研究了大学对地方创新的影响，证实了大学对本地创新具有正向影响[26-27]。但现有研究并未将大学纳入战略科技力量视角统一考察分析。王巍等(2022)基于整合式创新理论，运用中国西部科技创新港案例，分析了研究型大学驱动创新联合体建设的机制与路径，归纳了“战略科技人才培养—关键核心技术突破—重大科技成果转化”的创新联合体建设框架和融通创新模式[28]。

(四)发挥“出题人”“答卷人”“阅卷人”作用的科技领军企业

领军企业是关键核心技术创新和产业瓶颈突破的重要主体，在创新全生命周期均发挥核心作用。以美国为例，许多重大科学突破来自杜邦、IBM、AT&T等企业实验室，具有突出的产业链整合能力和行业影响力。ROSENBERG(1990)认为，科学研究通常会产生具有商业价值的发现，但即使没有，对研究领域的投资也能使公司从学术研究中获益[29]。随后的文献提供了几种可能的私人回报机制，包括吸收能力[30]，对高技能科学家的激励[31]，以及提高声誉以吸引投资者、潜在客户或监管机构[32]。最新研究中，陈凤等(2023)考察了领军企业关键核心技术突破的问题，从目标前移和组织惯性角度比较了国有和民营企业的差异[33]。郑胜华和陈海洁(2023)则分析了科技领军企业在建设战略科技力量中如何发挥支撑作用，打造创新联合体的问题[34]。

(五)强化国家战略科技力量的路径和对策

面向经济主战场，白光祖等(2021)提出强化国家战略科技力量，要聚焦创新驱动、协同发展的现代产业体系，从做强战略科技力量主体、构建产业科技创新网络、发挥战略支撑作用三个方面着手[35]。从高水平科技自立自强视角，尹西明等(2021)结合战略科技力量的突出特征，提出新创和重组、赋能和提升、迭代和跃迁三大强化路径[7]。基于核心架构与内在逻辑关系，张杰(2021)提出构建新型举国体制、政产学研的新型贯通体系、夯实国家在“0-1”环节基础研究的主体地位和构建新型激励体制的四大举措[36]。从新发展格局角度，陈劲和朱子钦(2021)针对当前科技评价体系、创新平台建设、战略性科技人才等方面问题，提出具体对策建议[37]。针对我国战略性基础研究面临的突出问题，李晓轩等(2022)提出要设立独立的战略性基础研究计划，而国家战略科技力量要作为其组织和实施的主要力量[38]。

四、关于战略科技力量研究的反思及展望

已有研究从国家战略科技力量的理论内涵、历史演进、构成要素和组成部分以及路径对策等方面，就加快国家实验室体系建设、推进科研机构改革、发挥领军企业作用等问题进行了初步探究，为把握其科学内涵提供了理论指导，对新时期强化战略科技力量提供了针对性建议。但面对日益复杂的国际形势和不断演变的国家政策，仍存在进一步研究和突破的理论和实践空间。

(一)战略科技力量的内涵、主体协同和互动机制的理论探讨

虽然中央政策文献对国家战略科技力量进行了初步界定，学者也就其内涵、主体特征等进行了初步探讨，但目前还没有权威文件解读和严格的学术定义，学术界尚未达成共识，甚至存在一定认知误区，比如不能仅强调政府投入力量，而要注重政府和市场结合；不能仅重视国家重点实验室等，也要注重政产学研贯通体系[36]。同时，已有研究侧重对单一科技力量主体的研究，对于战略科技力量四大主体的协同创新和互动机制探讨不足，缺乏纳入整体国家创新体系的系统性分析。

因此，未来要从理论上强化协同创新和机制问题研究。基于国家创新系统观、整合式创新、协同创新等理论，充分吸收习近平总书记有关系列重要论述，深入分析国家创新体系与战略科技力量之间的逻辑联系，考虑多元主体之间的定位布局和协同模型，考虑国家实验室—大学—科研机构—企业之间的内在联系机制，面向科技自立自强的新要求，推动创新资源在基础研究、应用研究和技术创新和产业发展之间良性互动和有机整合。

(二)国家战略科技力量识别测度和异质性创新效应的实证分析

目前，聚焦国家战略科技力量的实证研究较少，相关变量识别和测度方法还不完善。在战略科技力量主体发展维度，部分研究从欧美发达国家的政策和数据出发对大学等研究机构进行了识别和测度[39-40]，但从我国实际出发的主体发展识别方法和测度指标还较为单一。关于战略科技力量的创新效应，现有研究主要聚焦大学开展了实证研究，验证了大学等研究机构可以通过直接机制和间接机制影响本地创新，其中，知识溢出是重要的影响机制。尽管部分研究对大学的溢出机制进行了验证，只有少量研究从微观地理层面识别了大学的知识溢出效应，关于其他主体对本地创新的影响和作用路径研究较少。

未来要基于多种数据来源，采用网络爬虫和语义文本分析法等多元方法，多维度识别和测度不同主体发展情况。鉴于多主体异质性是国家战略科技力量的突出特征，对该问题的研究有利于推动不同主体定位和布局优化，更好推进关键核心技术协同攻关。因此，要基于高质量的数据集和合理的实证分析方法，准确估计不同主体创新的异质性效应和作用路径，最大化克服内生性问题，并对知识溢出及其范围进行识别和测算，以此作为强化国家战略科技力量，优化不同主体定位和布局的路径和对策。

(三)面向中国式现代化新征程强化战略科技力量的对策分析

由于强化国家战略科技力量这一重大决策提出时间较短，对应科技制度仍处在刚出台阶段，政策考察周期相对不足。比如，当前国家实验室和国家重点实验室仍在加速建设和重组过程中，体制机制仍未充分理顺。站在新的历史方位上，从新发展阶段和科技自立自强的视角聚焦其内涵外延、突出特征的研究相对较少，从战略层面探究分类型和针对性强化国家战略科技力量的系统性制度研究仍然不足。

因此，要立足新发展理念、新发展阶段、新发展格局，研究推进新型举国体制和战略科技力量建设的现实路径选择，持续优化顶层设计，完善科技治理体制机制。研究内容包括但不限于：构建中国特色的国家重点实验室体系，强化核心科技力量；赋能提升国家科研机构和高水平研究型大学，发挥基础研究主力军作用；推动科技领军企业技术组织迭代和技术跃迁，发挥科技创新主体作用；优化科技创新中心空间布局，提升重大科技创新平台作用。