乡村振兴战略的法治化路径探究——基于共同富裕的视角

丁国峰，沈海霞

（安徽大学，安徽 合肥 230601）

一、问题的提出

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，健全自治、法治、德治相结合的乡村综合治理体系，加快推进农业农村现代化[1]。2021 年2 月，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，这意味着2013 年首次提出的精准扶贫政策在21 世纪20 年代初完成了其消除绝对贫困的历史使命，将实现共同富裕的接力棒交给了乡村振兴战略。

一直以来，学界对于乡村振兴战略实施过程中的法律问题十分关注。已有的研究主要集中在以下几个方面：一是从微观角度探讨法治在新时代乡村治理过程中的实质效能，如有学者从多元主体层面构建乡村协同治理机制[2]，还有学者从村规民约向法治化的转换与发展角度探索乡村治理法治化的新路径[3]。二是从宏观角度分析乡村振兴法治化的现实价值、发展模式等理论性问题，如有学者认为法治是实现乡村振兴战略的稳定基础与重要保障[4]，且农村法治宜采用政府主导推进型的发展模式，应当区别于城市[5]。三是研究乡村某一具体领域的法治问题，如从农业补贴[6]、农村土地制度等角度切入探讨乡村法治问题[7]。从现有研究成果看，多数研究集中于整体层面乡村建设视角下的乡村振兴研究，甚少有从局部层面的共同富裕视角阐明乡村法治建设中存在的问题。鉴于此，本文从乡村法治建设在乡村振兴战略中的“坚实保障”地位出发，探讨乡村法治建设推进乡村振兴战略的实施及共同富裕目标的实现所赖以支撑的法理基础以及面临的法治化窘境和路径选择。

二、共同富裕视角下乡村振兴法治化的法理阐释

随着脱贫攻坚战的全面胜利，我国农村治理从解决基本生活问题阶段向提高生活质量阶段大步迈进。《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）正是对“抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用”[8]这一意见的回应，学界对于乡村振兴的法律框架、实现路径等方面的研究正如火如荼，但对其基础的法理阐释仍需进一步探索。

（一）本位论之思：个人本位与社会本位的耦合

共同富裕视角下的乡村振兴战略法治化坚持以人为本，此处的“人”有狭义与广义之分。狭义的“人”即个人，广义的人即全体人民。

在传统的乡土农耕认知中，一家一户独立发展，互不影响，家庭的贫穷或富裕取决于家庭成员的能力。从历史维度观之，受西方法律思想影响，此认知在我国近代存在一定合理性。首先，在社会动荡不安之际无法期待农民以放弃生存利益为代价而对社会利益完全付出，采取个人本位理念的私法保护具有应然性。其次，西方平等、民主、自由、人的尊严等个人本位观念的传播，在破除封建旧观念的变革中发挥了巨大作用，清末进行的立宪运动与修律活动，便是中西法律本位冲突和一定程度妥协的表现[9]。最后，从我国立法环境角度分析，近代以来的社会动荡与战争严重影响立法功能的实现，也正是由于外部环境的不稳定性阻碍了法律的正常运作，个人本位理念虽同我国的历史文化传统和现实社会生活存在无法忽视的差异，但也在乡土中国作为传统思想得以延续。

当立法环境趋于稳定，将社会本位引入乡村法治建设是我国法治化建设的必然要求。社会本位应当是以社会整体为中心和起点，要求在个人与社会之间重新安排权利和义务；且社会本位并非完全否定和摒弃个人本位，其承认个人相对于社会的独立地位，只是反对将个人当作唯一目的、社会仅仅作为手段的片面个人本位观。社会本位要求承认社会和社会公共利益的独立地位，并将法律的重心适当向社会公共利益倾斜，从而使个人与社会之间的关系趋向和谐[10]。在中国特色社会主义新时代，农民脱贫减贫很难再被看作完全意义上的家事，而是更多地进入社会领域。农民发展、乡村建设关涉的利益不仅是农民及乡村自身的经济利益，更关系到共同富裕目标的实现和法治中国的建设。故而，共同富裕视角下乡村振兴战略的法治建设是具有整体思维和创新思想的新的法治路径，这就要求个人本位与社会本位的耦合作为其基本理念。

（二）价值论之究：传统价值诉求的嬗变

费孝通指出：“乡土社会的治理秩序不是法律，而是规矩，规矩是‘习’出来的礼俗……在乡土社会中法律是无从发生的。”[11]传统乡村社会以地域和血缘为纽带，以家法族规为治理规则，追求古代社会所宣扬的礼治秩序价值。但是，随着近现代社会经济和科技的发展，传统男耕女织式的自给自足模式已丧失其存在基础，人口从乡村流向城市，效率成为农业发展所追求的主要价值。我国在探索乡村发展模式的过程中曾将速度摆在第一位，但在一段时间的摸索后发现，粗放式的发展只着眼于一时之利益而忽视了经济长远发展的可能。进入新时代后，乡村可持续发展和绿色发展，才是实现共同富裕、推进乡村振兴及法治化的发展理念和价值诉求。

共同富裕强调平等发展，追求实质正义；可持续性强调绿色发展，追求生态价值。二者构成一体两面的关系：共同富裕强调长期、共享、平等发展，要注重个体贫富差距和脱贫减贫的实质正义，侧重发展的个体性；可持续性强调和谐、公平、协调发展，要兼顾人与人、人与自然以及代内、代际发展的公平正义，侧重发展的整体性。鉴于此，共同富裕视角下的乡村振兴法治建设将不断追求符合实质正义的生态价值理念，将平等发展与可持续发展贯彻落实于每一项法治建设工作内容中。

（三）方法论之析：整体主义方法论与个体主义方法论的折中

整体主义方法论指的是以整体作为研究的基点，通过群体行动的分析来说明该学科的基本立场和基本内容的方法体系[12]。个体主义方法论与之相对应，即以个人作为学科分析的基点和基本研究单位，通过对单个人行为的分析，展开学科的一般原理以及规律性问题。共同富裕视角下的乡村振兴法治化既要求城乡、区域协调发展，也追求人与人、人与社会、人与自然之间的和谐发展，其既立足社会整体又关系个人。孤立的整体主义方法论与个体主义方法论均无法全面解释共同富裕视角下乡村振兴法治实践中存在的问题，因此，整体主义方法论与个体主义方法论的折中适用才具备分析上的合理性。

上述本位论和价值论的探讨亦导致整体主义方法论与个体主义方法论折中的应然性。通常而言，坚持社会本位论者亦是整体主义方法论的支持者，而坚持个人本位论者则支持个体主义方法论。共同富裕视角下的乡村振兴法治建设不仅以个体经济效益提高为目标，更深层次的追求乃是社会公平正义得到实现。法治坚持以人为本，既要考虑狭义“人”的发展权利和诉求，也要兼顾广义“人”的法治发展，即以社会法治建设的巩固和完善为最低要求。在乡村振兴战略实施过程中，法治为经济发展保驾护航，要求市场整体运行秉持强弱兼顾底线，国家干预市场要遵循谦抑干预原则，社会发展进步要贯彻共同发展、平续发展理念，运用法治手段保护好市场这只“看不见的手”、政府这只“看得见的手”和社会这只“看不清的手”[13]。

三、我国乡村振兴战略的法律现状

（一）“乡村振兴”立法文本概况

以“乡村振兴”为关键词在法意中国法律资源总库中检索发现，包含该关键词的规范性文件数据如下：全国性法律法规规章3441 件，地方性法规规章29487 件，政策纪律419 件，行业标准规范188 件，共计33535 件规范性文件，其中有效的33285 件。这些规范性文件分布在11 个种类中，具体情况如表1所示（数据检索截至2023 年4 月9 日）。

表1 含“乡村振兴”关键词的立法文本 单位：件

实现乡村振兴的关键是解决好“三农”问题，以“农业、农村、农民”为关键词进行检索，具体数据如下：全国性法律法规规章8302 件，地方性法规规章90596 件，政策纪律4434 件，行业标准规范1688件。其中现行有效101464 件，已修正30 件。法治化是实现乡村振兴战略及共同富裕的强有力手段之一。由检索数据可以看出，2023 年4 月我国乡村振兴法律覆盖面的基本情况：地方立法文本数量较大，宪法和法律等高位阶的立法文本较少，“三农”问题仍然是乡村振兴法治化进程中的重点和难点。

（二）“乡村振兴”司法实践概况

中国特色社会主义进入新时代，乡村社会迎来重大发展机遇期，在实现乡村振兴的过程中，离不开法治的参与。传统农村的闭塞性导致农村纠纷常以邻里纠纷、家事纠纷、田地经济纠纷的形式出现，纠纷解决的价值基础为“和气生财”，故调解是传统农村纠纷最常用的解决方式。但随着经济转型带来的巨大变化，农村纠纷所涉内容愈加复杂，原有的纠纷解决方式已经难以适应新时期因社会转型而产生的新纠纷，加之法治观念的加强也使得人们趋向于采取更加权威和专业的解决方式，即寻求司法途径解决。

新时代司法机关采用“司法+”模式推进乡村振兴战略实施已成为大势。例如，在脱贫攻坚及共同富裕工作中，许多基层司法机关采用“司法救助+社会救助”的模式，与其他相关部门保持信息共享，确保脱贫成果不被侵蚀，在办理司法救助案件的过程中，将可能需要社会救助的贫困对象的情况及时反映，实现司法救助与社会救助的互补，促进乡村振兴政策的真正落实。除此之外，“司法公开+一站式法律服务”模式也是基层司法机关主动加入法治乡村建设的新措施。基层司法机关利用自身贴近基层的优势，通过契合农民的传统习惯宣传现代的法律知识、接受群众质询并为群众提供一站式法律服务，推动农村纠纷就地解决、源头解决，防止矛盾激化，推动实现更接地气、更实质奏效的乡村振兴法治建设目标。

乡村振兴的司法实践虽然取得一些实绩，但由于地区发展不均其中仍然面临许多难题。除了传统思想的桎梏，基层法律工作者的专业素养也是影响乡村振兴法治建设的重要因素，且推进乡村振兴与巩固脱贫攻坚成果之间的法律衔接工作也亟待新举措的贯彻。提高乡村振兴司法工作的高效性是新时代解决乡村纠纷、推进共同富裕、加快乡村法治建设的必由之路。

（三）“乡村振兴”执法实践概况

2021 年6 月1 日起正式施行的《乡村振兴促进法》构建了新时代实施乡村振兴战略的法律框架，为全面、有效贯彻乡村振兴战略提供了基本法律依据。为全面了解其在乡村振兴战略实施过程中的情况，在《乡村振兴促进法》实施一周年之际，全国人大常委会于2022 年6 月启动《乡村振兴促进法》执法检查，于当年7 月至9 月分赴8 个省（区）开展实地检查，同时委托6 个省（区、市）人大常委会对本行政区域内《乡村振兴促进法》贯彻实施情况进行检查。在此次执法检查中，以下六方面是执法检查的重点：一是促进乡村产业发展、增加农民收入、提高农民生活水平等法律规定贯彻的实施情况；二是健全乡村人才工作体制机制、促进农业农村人才队伍建设、培养新型职业农民等情况；三传承农村优秀传统文化，保护农业文化遗产和非物质文化遗产等法律规定的执行情况；四是加强农村生态环境保护、保障农民合法权益、促进城乡融合发展等法律责任落实情况；五是建立乡村振兴目标责任制和考核评价制度，细化落实乡村振兴相关扶持政策措施情况；六是地方性法规和配套法规规章制订情况、法律实施中存在的主要问题、深入推进法律实施的意见和建议等①侯雪静：《全国人大常委会启动乡村振兴促进法执法检查》，http：//www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202206/t20220624_318335.shtml，访问日期：2023 年5 月22 日。。由此可见当前乡村振兴领域的执法重点十分突出。

从乡村振兴执法实践来看，我国基层执法之路任重道远。横向来看，《乡村振兴促进法》作为乡村振兴法治建设的统领性文件，其涵盖面之广、涉及领域之多要求其与现有法律法规的衔接工作要扎实推进，但实践中基层部门对如何衔接该法与既有“三农”法律没有清晰逻辑体系，也造成具体执法工作的困扰。纵向来看，《乡村振兴促进法》的实施需要地方法规规章的补充和变通，这是由于我国地方发展不平衡，需要因地制宜推进乡村振兴。基层应当主动探索实施《乡村振兴促进法》的个性化路径，形成具有地方特色的创新发展模式，而非采取“一刀切”式的考核评价体系，执法实践中这一点仍需基层不断创新。共同富裕是乡村振兴战略的目标，基层执法需要发挥农民主体性作用。因此，基层部门应当深入群众，在宣传中落实细化政策衔接，努力扩大乡村振兴法治建设的覆盖面。

四、共同富裕视角下我国乡村振兴战略面临的法治化窘境

乡村振兴并非简单的“政策传达”“政策实施”过程，而是涉及乡村法治建设、乡村产业发展、乡村环境保护、乡村文化建设和乡村治理的复杂工程。在推进乡村振兴战略实施的过程中，一些实践中长期存在的难题仍困扰着立法者，在下一个阶段的战略实施过程中，人们要将这些难题的解决之道作为推进乡村振兴的助力剂。

（一）进展缓慢：乡村振兴法律制度滞后

1.“三农”领域法律制度更新较慢

我国农业立法周期较长，很多重点领域的立法不能紧跟当前国家整体发展状况和农业发展需要[14]24。中央一号文件自2003 年起就开始重点关注“三农”问题，至今已近20 年。相比于其他社会领域立法，我国农业发展对政策的依赖性较大，政策法律化进程滞后。农业立法的目标如生态环境的保护、特殊地域的农业保护等方面仍有较大空白。

我国农村治理过程中常见纠纷主要集中在村民自治制度、乡镇政府权力范围、土地权利与义务的判定等方面。村民自治制度作为我国一项基本政治制度，在基层治理方面发挥着重要作用。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对基层党组织、乡镇政权组织和村委会之间的关系作出了法律层面的规定，但实践中如何处理村委会这一自治组织受基层党组织和乡镇政权组织的权力干预一直是乡村治理的重难点之一。除此之外，农村土地也是乡村治理过程中纠纷的主要来源。关于农村土地所有权、使用权以及土地流转、征用等方面的规定主要集中在《中华人民共和国土地管理法》。鉴于土地资源的极端重要性，又有延续计划经济时代国家干预的惯性，我国土地管理法律制度整体上仍呈现出较为强烈的国家管控色彩[15]。换言之，市场调节机制在面对农村土地资源时也有意识地进行规避，此举的确维护了我国农村土地资源的完整性，但随着城镇化和社会经济的发展，土地流转已形成不可阻挡之势，土地管理法律制度对于农村土地流转过程中出现的问题规定不足，农民利益如何在流转过程中得到保障是乡村振兴战略推进过程中必须考虑的问题。

在乡村振兴战略实施过程中，如何保障农民的合法权利是另一个重难点。相比于新中国成立初期农民较为狭窄的法律知识面，当今时代的法律普及工作在农民权利方面的宣传取得了不俗的成效，农民对权利的诉求远比新中国成立初期要多。然而，我国立法还存在传统的思维定式，对新时代农民各方面的权利规定仍停留在法律的宏观规定中，落实难的问题在实践中愈发明显。

在农民政治权利方面，为了及时听取我国5 亿多农民的意见和建议，近年来我国民主政治权利的落实较以往有了很大进步，但仍存在一些问题。在选举和决策方面，由于乡村人口老龄化现象普遍，相关选举和决策程序大多流于形式，大部分村民的知识水平也极大限制了对选举和决策内容的理解和建议，这就使得基层民主逐渐演变为少部分人的专权。在管理方面，由于对更优质生活环境和更优厚经济收入的追求，大部分年轻人选择外出工作，留在农村且愿意参与管理工作的年轻人少之又少。除去年龄因素的影响，政治素质和文化水平的限制也使得人人参与民主管理的权利难以真正实现。而且，农村长久以来形成的复杂利益纽带关系和行政管理经验也让相关法律制度的落实面临重重阻碍。

在农民经济发展权利方面，农民财产的保护、土地征收的监管、农民自主经营的阻碍等方面均需进一步规定。例如，我国宪法中对财产权的保护虽然有所提及，但在实际中该权利的具体保护措施缺乏相关立法的指引。除此之外，土地征收中暴露出的问题也同样值得研究：土地征收的程序是否透明合法？土地征收的补偿标准为何不统一？土地征收不合理的诉求如何表达？乡村振兴过程中还要避免“一刀切”的政策管理模式，农民有自主决定是否参与、何时参与以及何时退出的权利，不能强制农民进行违背其意愿的生产经营。

2.法律与村规民约的磨合期较长

历史上形成的集体认同思维和法律对于村规民约的确认使得村规民约在乡村治理过程中发挥着不可忽视的积极作用，也正是这种传统思维使得法治在乡村治理中的效力远不如村规民约。村规民约大多依据范本直接拟定，而极少根据法律法规并结合本村实际进行细节化制定，这也是为什么法律法规在乡村实行难的一大原因。即使在信息传递迅速的当今，相较于国家法律的客观实施，乡规民约更主要通过行政权力的干预进行管理，这也不可避免地造成了乡村治理行政化现象。另外，乡规民约在执行过程中的违法性举措如何规避，农民合法权益救济难等问题都需要法律进行规制或者平衡。

（二）进程受阻：经济主体需求未受到法律重视

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[16]。随着脱贫攻坚战取得全面胜利，我国农村治理目前正处于满足生存权到实现发展权的过渡阶段。农民在解决温饱问题后必然进一步追求自身的发展，乡村振兴战略即承载这一历史时期农民对美好生活和进一步发展的期盼。乡村振兴战略实施过程中农村帮扶工作虽然有社会各界的力量共同参与，但政府在其中仍是主导力量，经济主体的个性化需求未受到法律足够的重视。

1.经济主体的权利缺乏法律保障

第一，企业作为市场的重要主体之一，作为创造经济价值的重要组织，其在乡村振兴战略中的参与度远不如正常市场交易中的参与度。一方面，目前乡村振兴战略的实施具有“重政策、轻法律”之嫌，政府主导占比较大；另一方面，我国乡村振兴法律制度对于市场主体的权利和义务规定略有不足，企业在乡村振兴中缺乏权利保障，又如何能发挥其促进乡村经济发展的作用？

第二，作为帮扶对象的农民等低收入群体，其权利保障也并未达到理想状态。根据调查，2020 年我国低收入组家庭人均可支配收入为7868.8 元，其中城镇低收入组家庭人均可支配收入为15597.7 元，农村低收入组家庭人均可支配收入却只有4681.5元；而全国高收入组家庭人均可支配收入为80293.8元，其中城镇高收入组家庭人均可支配收入为96061.6 元，农村高收入组家庭人均可支配收入只有38520.3 元①数据来源于国家统计局编制的《中国统计年鉴（2021）》“六、人民生活章”，其中将全国居民按收入五等份组是指将所有调查户按人均可支配收入水平从低到高排序，平均分为五个等份，处于最低20%的收入群体为低收入组，以此类推，依次为中间偏下收入组、中间收入组、中间偏上收入组、高收入组。《中国统计年鉴（2021）》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm，访问日期：2023 年5 月22 日。。根据数据，从消极层面看，我国低收入组与高收入组的收入悬殊、城镇与乡村的收入差距也不小，“先富带动后富”所面临的挑战较大，平等发展理念及低收入群体权利保障备受质疑。除分配领域面临的挑战外，农村低收入群体被帮扶过程中，监督和救济权的执行规定还有较大完善空间。而且，其对于致富道路的抉择具有较大依赖性，往往听从帮扶工作规划而无自主决定的空间；加之我国国土面积辽阔，各地开展乡村振兴过程中农民诉求不一，就当下来说保障帮扶对象差异化的权利需求在立法层面仍有一定困难。

2.乡村振兴战略中政府调节与市场调节失衡

在乡村振兴战略推进过程中，对于低收入群体的帮扶工作主要由政府主导，市场主体发挥作用的空间十分有限。我国尽管提出了扶志和扶智的新理念，即物质帮扶和精神帮扶并行，但是目前乡村振兴帮扶工作的方式却过于单一。例如，新闻中常见的送帮扶金和生活用品，这与乡村振兴战略的本意并不相符。这种简单送钱或送物的方式容易造就“懒汉”，对于农民主观能动性的发挥和自身经济能力的提升百害而无一利。近年来，国家也发现了单一帮扶举措的弊端，于是集思广益，实践中出现了产业帮扶、“互联网+”帮扶等新形式。但是，这些举措大都将重点放在生产环节，对于后续流通及售后机制的关注远远不够，甚至个别地区出现了照搬照抄现象，对本地农产品的销售群体、产业模式不做事前调查分析就开展所谓的产业帮扶，结果可想而知。而且，如果将乡村振兴帮扶工作都交由政府完成，那么现阶段政府的财力、物力甚至人力都无法达致未来几十年乡村振兴战略实施的需求，显然这是不现实的。

3.经济主体参与程度较低

乡村振兴的主要经济主体是当地农民，实践中导致其参与度低、参与效果不高的因素主要包括以下几点。

第一，主动参与意愿不强。当今乡村空心化现象普遍，许多青壮年在城市从事相对稳定的工作，对乡村经济建设大多有心无力。目前乡村主要人口老龄化严重，长期从事传统农耕作业使其对新兴业态的理解存在一定局限，纯朴的认知使其更倾向于原本的传统耕作，主动参与意愿较低。

第二，参与门槛较高。许多乡村振兴项目对农民参与提出了准入要求，有的是资金，有的是知识或技术。一些亟待帮扶的贫困家庭因没有充足的资金和较高的技术而无法加入，这也直接导致真正需要帮助的群体并不能从乡村振兴中获益。

第三，人才缺乏。近几年，为了大力开发乡村经济资源、提高乡村经济效益，国家出台了一系列政策鼓励具备各种专业知识和技术的人才留在乡村，如大学生村官等。但是，相较于我国广大的农村覆盖率，现有人才还远远不足。没有专业知识和技术的引领，即使农民参与意愿再强，所开展的经济建设活动也局限于农产品的传统交易，而不能发展高质高效的经济产业。

（三）效率低下：乡村振兴财政资金分配程序缺位

乡村振兴实践中，资金是否真正用在帮扶工作中关系着乡村振兴战略的成败。然而，在战略推行过程中许多资金管理和监督方面的问题显现，乡村振兴财政资金监管窘境突出。

1.乡村振兴财政资金分配对象标准模糊

首先，乡村振兴资金的分配对象难以统一标准。对于乡村经济建设中的产业补贴，如种植业、养殖业、畜牧业，达成统一意见不难，但对于部分不符合当地经济建设准入要求的农民，是否应当成为乡村振兴资金的分配对象在理论界和实务界引起了讨论热潮。支持者认为其本身代表社会最低收入群体，无法参加乡村振兴经济建设就已经损害其公平发展的权利，如若再将之排除出财政资金分配对象范围，可能引起部分群体对于社会的不满，不利于社会的和谐稳定与发展。反对者认为，此类群体的资金投入无法获得相应经济效益的回报，有可能促使其过度依赖政府和社会，对于提升自身经济能力和改善经济条件的积极性进一步降低，这与乡村振兴共同富裕的目标相悖。

2.乡村振兴财政资金分配监管缺失

在我国，乡村是一个传统的人情社会这一观点在当下仍然适用。尤其是目前乡村振兴法律体系仍不健全的情况下，对于资金监管的法律制度也存在大量空白。然而，实践中擅自使用、不当安排乡村振兴资金，更有甚者私自侵占、挪用相关资金的现象时有发生，由此可见，对乡村振兴资金使用的程序要求、监管制度、救济机制的完善迫在眉睫。除了事前防范，对资金投入使用的收益率反馈评价机制也能从事后层面反映该项资金在乡村振兴中是否发挥作用。

五、共同富裕视角下我国乡村振兴战略法治化的优化路径

针对乡村振兴实践中存在的种种窘境，应如何从法治层面化解是我们当下必须研究和思考的问题。就前文所述问题，应作优化路径上的探讨。

（一）加快乡村振兴法律体系的构建与完善

1.关注“三农”领域法律制度的时代性要求

考察我国“三农”立法的典型实践环节就能发现，最终立法所建构起来的行为模式其“有效率”属性并非立法者依据某种普遍性、超越性的理念或原则理性建构，而是源于对中央政策文件已经承认的、生产生活实践中“有效率”创新的确认[17]。

首先，农业立法应注重动态调整，应当反映时代变化对农业发展新要求的法律保护和支持，提高农业立法的时代性和高效性。除此之外，农业立法应引导农业生产结构转型升级。传统的农耕生产和农产品销售模式在互联网时代的背景下稍显落后，应当引导农业生产向绿色化和市场化方向发展，提高农业的可持续发展能力和市场竞争力。更为重要的是，农业立法应完善农业风险机制。2006 年1 月1 日，我国全面免除农业税，为亿万农民减轻了经济负担。十余年时间里，我国农业生产具有明显的自愿性，但市场化竞争压力愈来愈大。为了更好推进乡村振兴战略，免除农民从事农业新业态的后顾之忧，我国应当从法律层面完善农业风险机制，从农产品价格补贴、农作物保险和自然灾害救助等方面稳定农民收入，建立结实牢固的“农业安全网”[14]25。

其次，农村方面。第一，弥补现行立法对乡村治理各组织间权利义务的空白规定。现行《村委会组织法》第四条、第五条分别规定了村委会与基层党组织和地方政府的关系，但仅凭这两条宏观规定不足以解决实践中出现的权利义务界定不清晰的问题。鉴于各地情况不一，修改《村委会组织法》的可行性不具备，各地应在地方性法规、规章中对此加以明确。实践中已有地方出台了相关规范并得到法院采纳的事例，如金华市中级人民法院作出的行政判决其依据就出现了《浙江省实施〈村委会组织法〉办法》的身影①参见浙江省金华市中级人民法院（2020）浙07 行终360 号行政判决书。。第二，严格规定农村土地流转条件。随着农村规模经济的壮大，农村承包地的流转愈加频繁，为了推进乡村振兴战略，部分地方政府或村委会在土地流转过程中迫使农民强制流转。为了杜绝这一现象，立法应当明确承包地流转的主客观条件：主观上必须有农民自愿流转的意愿，客观上必须满足农民在流转后有稳定的就业或生活保障这一基本要求。与此同时，应当追究强制流转农民承包地、擅自改变土地性质和用途等违法行为的法律责任，建立严格的问责机制，避免僵化实施乡村振兴战略。

最后，农民方面。正如前文分析，现如今很多乡村民主选举充满了利益性考量，并非真正出于维护乡村公共利益之初心，民主决策亦是如此。现实中出于种种原因的制约，人们无法达成一种自上而下均可实施的民主选举和决策程序，但地方可以结合本地民风民情，探索适合本地的程序规则，健全农民乡村振兴过程中参与民主选举和决策的权利机制。浙江诸暨枫桥镇在治理过程中形成的“枫桥经验”就是一个优秀典型，其创设的“五议一创”机制②“枫桥经验”的“五议一创”机制的“五议”是指村“两委”负责人建议、村党支部会议提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议抑或村民会议决议，“一创”是指民主法治村创建。、“三上三下”等民主决策程序亦为乡村振兴法治化提供借鉴③“枫桥经验”的“三上三下”民主决策程序是指“一上一下”征集议题，“二上二下”酝酿论证，“三上三下”审议决定。。

2.加速村规民约与法律的配合

不可否认，在乡村这种国家治理的小单元中，村规民约较法律而言更易推广和实施，其一定程度上推动了乡村治理法治化进程；但基层组织必须清楚，村规民约只是国家法律的补充，是法律法规的配套措施，不能越俎代庖。为保障村级自治的健康长效发展以及乡村法治建设的有序进行，必须通过合理的法律规制使村规民约发挥实效，此即要求完善村规民约的备案审查机制。在乡村振兴中应当保持村规民约与法律的良性配合，从法律层面更完善地制定村规民约的实施方式和监督救济途径，尽可能避免二者冲突，减缓二者磨合期，充分发挥其在乡村振兴法治保障中的积极作用。

（二）发挥乡村经济主体的协同作用

乡村振兴中经济主体权利的实施，对乡村经济建设活动有着不可忽视的影响。在乡村法治化进程中，要规范各经济主体权利义务，真正保障各主体权利的实施。

1.经济主体权利法定

乡村振兴中的经济主体主要是政府、市场和乡村经济主体。相关立法应当对各类主体的权利细化规定，避免权责混淆、界定模糊的情况出现。例如，政府的简政放权、市场主体的资源投入、乡村经济主体救济等方面权利的法律化，应使乡村振兴推进过程中经济主体有法可依。

2.平衡乡村振兴中政府调节与市场调节

为了减少政府调节与市场调节在乡村振兴工作中的冲突，首先，应明确政府的角色定位。政府在乡村振兴推进过程中应当发挥宏观调控的作用，如果事无巨细地指挥或调节并不利于被帮扶主体经济能力的提升，也不利于激发市场主体的活力，容易出现政府总揽一切、权力滥用的现象。因此，需减少政府调节比重，促进市场主体在乡村振兴中发挥更积极的作用。其次，运用各种金融手段鼓励地方建立完善的乡村振兴产业链。除农产品生产环节的较大投入外，市场主体应当及时拓宽后续产品流通渠道，并做好农产品售后服务，争创优质乡村振兴产业链。

3.建立差异化扶持机制

我国地区经济发展水平差距较大，为了实现共同富裕，必须因地制宜，结合各地实际发展且符合当地民情，建立差异化产业扶持机构具备可行性。

我国经济发展地区之间、城乡之间差距较大，农村经济发展的起点与机会在一定程度上落后于城市。因此，乡村振兴战略实施的重要任务之一是促进乡村形成自己的经济发展模式，带动低收入群体向上流动，使更多农民参与到发展的大环境中。从现实角度来看，绝对公平是不存在的。地域、城乡甚至群体之间的优势与差异无法从制度层面避免，乡村振兴战略也不可能将城市中的发展机遇原封不动挪至乡村。公平正义并非是消灭一切差别，而是允许在一定限度内差距最小，如近年来各种“助农”直播将原本狭小的农产品交易市场扩展至全国甚至世界范围。共同富裕不是部分人的富裕，也不是“劫富济贫”式的发展，更不是数学上的平均发展。乡村振兴战略实现公平正义要注重起点公平、机会公平和有限度的结果公平[18]。乡村振兴战略在实施过程中积极发挥主观能动性，尽其所能为乡村营造公平正义的发展起点、发展机会和发展环境。地区、城乡的差距虽然仍然存在，但在有限的经济发展水平下，人们应当努力提高经济发展效率和发展质量，保证一定限度内的结果公平，争取早日实现共同富裕。

乡村内不同家庭也存在着收入、知识、技术等方面的差异，因而扶持机构应向乡村经济主体实时提供产业信息，针对各主体的差异化需求提出建议，一方面，可以化解农民主体对于政策内容不理解的茫然，提高农民主体参与积极性，做到乡村振兴经济建设活动应参尽参；另一方面，企业等社会力量也可节约收集信息时间，提高社会力量参与乡村振兴的效率，促进共同富裕的实现。

4.构建动态参加和退出管理机制

乡村振兴扶持工作是动态发展的，被帮扶的对象也应是动态变化的。在帮扶效果定期评价中，如若其条件已经不满足被帮扶所要求的标准时，就应当按照事先建立的退出机制完成相应退出程序。对于基层执法工作人员在具体工作中反映的，可能需要帮扶的对象或本人申请帮扶的对象，经信息核实及考察后应当允许符合帮扶条件的主体进入帮扶队伍中。但退出帮扶队伍也不代表其不会再次进入，为了减少二次帮扶的情况，还要建立配套的退出管理机制，定期反馈其经济能力以确保彻底脱贫。

（三）健全乡村振兴资金分配监管机制

乡村振兴资金主要是国家财政对乡村经济落后地区的支持和鼓励，该项资金应当发挥促进经济落后地区各项事业的发展、提高该地区人民生活幸福指数，因而应当严格监管其使用。

1.统一乡村振兴资金分配程序

首先，对于乡村振兴资金要做好统筹，明确该年度资金总量及资金使用规划。每一项事业建设的资金来源、预算及使用情况都应做好记录备案，从程序上避免贿赂、私拿等现象。其次，每一年度的资金应当按照法定程序进行公平分配。例如，对该地产业帮扶、教育帮扶的支出比例应当由基层组织举行听证，结合本地现实情况鼓励村民表达意见，在充分了解民意的基础上做好相应部署和民主决策。最后，每一项项目的资金分配和使用情况应当公开。村民可以在网络或基层政府部门查询到乡村振兴资金的具体使用情况并提出质询，相关部门有及时回复和接受监督的义务。

2.建立资金使用反馈评价机制

除了资金使用程序的严格规制，乡村振兴立法还应当对乡村振兴资金使用情况的反馈评价机制作出指引。如上文所述，乡村振兴资金应当承担促进共同富裕之责，为了衡量投入项目的价值，应当对投入资金项目的回报率进行计算，作为下一年度预算和规划的重要依据。对每一项乡村振兴项目的资金使用反馈进行横向和纵向比较，制作反馈评价报告可以更直观地展现该地乡村振兴战略的真实贯彻情况，从事后规制层面减少违法行为的发生。

3.明确资金不合理分配及使用的法律责任

结合上文关于资金使用的程序和反馈评价，对乡村振兴资金的投入、分配、使用进行定期核算。如若出现资金违法使用或使用不良情况，需要追究相关责任人员的法律责任。例如，监察部门依法有权追究违法使用乡村振兴资金人员和部门的责任、相关人员接受组织处分、中止下一阶段负责人员的项目负责权限等，通过法律层面的惩罚性规定提升乡村振兴资金的使用效率。

六、结语

国家繁荣昌盛与否与农民生活水平高低紧密联系，从新中国成立初期的“一穷二白”到2021 年消除绝对贫困，这条脱贫之路我国走了七十余年，个中艰辛不言而喻。改革开放以来，中央发布多个一号文件致力于提高农民生活幸福感，但我国广大农村地区情况复杂，其存在的问题和窘境需要人们坚持不懈地去攻克。2021 年我国消除了绝对贫困，为了巩固来之不易的脱贫攻坚成果，争取早日实现共同富裕，乡村振兴战略被寄予厚望。法治作为维系国家稳定的重要工具，在国家治理方面发挥着重要作用，乡村振兴法治工作是其中较为复杂却至关重要的一环。尤其是近年来社会发生巨大变化，要想实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的愿景需要立法统筹规划，在现有法律基础上及时更新和回应基层群众的现实诉求，保障乡村经济主体权利真正实施。同时，严格司法和公正执法需要在乡村振兴工作中发挥更高效的作用，对于实践中违法违规分配和使用乡村振兴资金等行为，需要基层法律部门严厉打击，体现乡村振兴法治建设的决心和魄力。目前乡村振兴法治建设仍面临许多难关，但关关难过关关过，这正是法治独有的魅力，期待乡村振兴法治化之路能带领全体人民走向光明璀璨的未来。