生育支持政策何以有效？*——基于政策工具与目标匹配的视角

于 萌

提要：生育支持政策是由多重政策工具组成的政策群，其政策效果不仅取决于单一政策工具的效力，同时也受到不同政策工具间衔接与组合的影响。在我国亟需构建“三孩”配套生育支持政策的背景下，通过对生育支持政策工具运行逻辑的理论解析和韩国生育支持政策失灵的现实镜鉴，结合我国制度情境，从明确生育支持政策的综合性目标、关注政策工具的差异化效力和组合效果、营造生育友好型政策环境三个方面为完善我国的生育支持政策提出对策建议。

引 言

近年来，随着我国生育率不断降低，经济风险和社会风险累积叠加并逐渐显现。对此，我国生育政策开始从“制度性限制”向“社会性支持”转变。“十四五”规划明确指出，需要积极提升生育政策的包容性。党的二十大报告指出，“建立生育支持政策体系，实施积极应对人口老龄化国家战略”。近年来各地方政府纷纷出台相关生育支持政策，作为“三孩”政策的配套措施。例如全国多地加快推进普惠托育服务体系建设，为3岁以下婴幼儿提供日间照顾服务。四川省攀枝花市出台全国首个育儿补贴金政策，对按政策生育二、三孩的家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金，直至孩子3岁。另外多个省市除延长产假外，还单独增设育儿假，规定在子女3周岁以前，夫妻每人每年可享受5-15个工作日的育儿假。

上述政策实践在许多西方发达国家已普遍施行。自20世纪70年代起，西方国家在经历生育率持续下降后，纷纷出台与生育和养育相关的社会支持政策，构建了包括养育津贴、育儿假、托育服务和税收优惠等一揽子政策。然而从政策效果来看，除少部分国家通过政策转型实现了生育率的提升外，大多数国家仍然没能摆脱低生育陷阱。大量生育支持政策“失灵”案例的出现，使得越来越多的研究关注到生育支持政策与生育率之间并非简单的线性关系，(1)刘中一：《OECD国家的家庭政策借鉴与我国的本土化考量》，《学术论坛》2021年第1期。政策介入在缓解低生育问题上也并不是屡试不爽的“灵丹妙药”。

为保障政策介入的有效性，厘清生育支持何以有效以及为何失灵至关重要。已有研究认为，生育支持政策的失灵源自政策变革滞后、(2)申小菊、张闻雷：《人口惯性和生育政策选择:国际比较及启示》，《南方人口》2018年第2期。生育政策与民众响应之间存在激励不相容的问题(3)朱荟、苏杨：《基于激励相容理论的韩国生育政策实践检视——兼论对中国的启示》，《人口与经济》2019年第3期。等方面。从公共政策视角出发，生育支持政策是一个典型的政策群(Policy Package)，其政策工具涵盖家庭、工作和社会保障等多个领域，这就使得生育支持的政策效果较为复杂。从结果逻辑出发，政策的有效性可以理解为政策工具与政策目标的匹配程度，(4)丁煌、杨代福：《政策工具选择的视角、研究途径与模型建构》，《行政论坛》2009年第3期。而政策工具的运作包含双重逻辑：第一，单个政策工具的效力问题。即政策工具为政策目标实现所做出的贡献。第二，多重政策工具的合力问题。政策工具并不是相互孤立的，通常是“拥挤”(5)顾建光：《公共政策工具研究的意义、基础与层面》，《公共管理学报》2006年第4期。的，政策工具之间的相互作用且是否形成合力对政策效果的实现同样重要。为此，本文以政策目标与工具的匹配性界定生育政策的有效性，从政策工具的视角出发，提炼生育支持政策的内在运行逻辑。并结合韩国生育支持政策的实践经验，揭示生育支持政策失灵的机理，以期为完善我国生育支持政策提供镜鉴与参考。

一、生育支持政策的运行逻辑：基于政策工具与目标匹配的分析框架

(一)生育支持政策目标的复杂性

在20世纪中叶以前，儿童都被视为“私人物品”，对儿童的照顾和投资被当作家庭和父母的责任。代表公权力的政府和国家，只有在家庭失灵或父母缺位时才能介入。(6)马春华：《重构国家和青年家庭之间的契约：儿童养育责任的集体分担》，《青年研究》2015年第4期。进入后工业社会，随着劳动力市场的转型，以及女性就业率的增加，传统的家庭主义策略和性别分工模式逐渐瓦解。加之儿童作为人力资本的地位越来越凸显，对儿童的投资超越了个人消费和收益，成为关系到国家经济和社会发展的重要因素。由此，儿童从“私人物品”逐渐转变为(准)“公共物品”，(7)Nancy Fraser，“After the Family Wage：Gender Equity and the Welfare State，”Political Theory，Vol.22，No.4，1994，pp.591-618.要求政府介入以应对家庭和市场的失灵。(8)Mary Daly，“Care As a Good for Social Policy，” Journal of Social Policy，Vol.31，No.2，2002，pp.187-206.早在19世纪后期，法国政府就针对低生育问题进行了政策支持。20世纪初期，北欧国家也意识到人口可持续发展的重要性，在完善社会保障制度的过程中，引入了家庭津贴制度。20世纪70年代以后，低生育现象普遍在发达国家中扩散，西方国家对家庭的政策介入逐渐从收入保障转向了或明或暗的以生育支持为主线的政策干预。

生育支持政策作为一项对生育决策和生育行为进行干预的公共政策，旨在通过政策干预影响家庭的生育决策，以此来提高生育率。(9)杨菊华：《生育支持与生育支持政策：基本意涵与未来取向》，《山东社会科学》2019年第10期。加里·斯坦利·贝克尔(Gary Stanley Becker)试图通过理性选择理论和成本—收益理论来解释现代社会的低生育问题。将生育视为个人衡量成本和效用后理性选择的结果。新家庭经济学将养育子女的成本总结为以下几种：第一，涉及衣食住行、教育费用和医疗费用等的经济成本；第二，养育子女所投入的时间成本；第三，在生育与工作普遍不兼容的情境下，女性因怀孕、生产和照顾子女而减少收入、中断就业以及遭遇职业发展障碍等的机会成本。(10)加里·斯坦利·贝克尔：《家庭论》，王献生、王宇译，商务印书馆，2005年，第23页。因此在成本约束驱动下，现代社会生育所带来的经济成本、时间成本以及机会成本的增加是导致家庭延迟甚至放弃生育的主要影响因素，也是个人风险规避的理性选择。因此缓解低生育问题，就在于国家政策介入对生育成本的分担程度，也涉及到家庭、劳动力市场以及整个社会多重领域的协同运作。

(二)经济、服务、时间：生育支持的三种政策工具

受人口结构、社会文化、政治经济制度等一系列因素的影响，每个国家在其特有的政策情境下，会采用不同的政策规定和政策工具来应对低生育问题，通常可归纳为经济支持、服务支持和时间支持三种。(11)Olivier Thevenon，“Family Policies in OECD Countries：A Comparative Analysis，”Population and Development Review，Vol.37，No.1，2011，pp.57-87.

第一，经济支持政策是对养育子女的家庭提供的直接或间接的经济补偿，以分担家庭养育经济成本、缓解家庭经济负担的政策工具。主要包括儿童津贴、养育津贴、家庭津贴以及税收优惠等。经济支持政策工具历史悠久，政策显性较强，适用范围较广。经济支持政策最早是作为反贫困政策开始的，随着家庭形态和儿童养育环境的变化，逐渐从反贫困政策转移到国家和社会分担家庭养育经济成本的生育支持政策。(12)Patrick Nolan，“Tax Relief for Breadwinners or Caregivers? The Designs of Earned and Child Tax Credits in Five Anglo-American Countries，” Journal of Comparative Policy Analysis，Vol.8，No.2，2006，pp.167-183.早在1799年，英国就开始为有家庭养育责任的劳动者提供税收优惠。19世纪后期，欧洲部分国家开始实行家庭津贴或儿童津贴等现金转移支付政策以缓解生育率下降的趋势。当前全世界约有108个国家实行儿童或家庭津贴制度，其中采用普惠性津贴支付的国家有26个，大部分国家为选择性的现金转移支付。(13)Isabel Ortiz， Social Protection for Children：Key Policy Trends and Statistics，20141208，https://www.ilo.org/secsoc/information-resources/publications-and-tools/policy-papers/WCMS_366592/lang-en/index.htm，20220315.普惠性津贴主要以儿童福利与发展为主要目标。而选择性现金转移支付通常以家庭收入和儿童年龄等作为支付条件，其主要目的是缓解贫困家庭子女养育的经济负担。法国等国的儿童津贴以子女数量和出生顺序等为条件进行差额支付，除缓解家庭养育负担外，在一定程度上还具有鼓励生育的作用。

同津贴一样，税收政策也是广泛应用的经济支持政策工具。税收优惠政策不局限于一次性的补偿，是相对持续性更强的经济支持政策。除子女养育支出外，税收优惠还可以扩大到子女教育和医疗等家庭支出。由于税收优惠不要求直接的公共财政支出，是政府相对偏好的政策工具。(14)Joelle Sleebos，“Low Fertility Rates in OECD Countries：Facts and Policy Responses，”in OECD Social Employment and Migration Working Papers No.15，Paris：OECD Publishing，2003，pp.4-5.且税收优惠直接与收入挂钩，能够增加家庭的实际收入，有利于缓解家庭养育的经济负担。(15)Kevin Milligan，“Subsidizing the Stork：New Evidence on Tax Incentives and Fertility，”Review of Economics and Statistics，Vol.83，No.3，2005，pp.539-555.但税收优惠条件的设置，也会直接影响受惠对象的受益范围和保障效果。

第二，服务支持作为儿童照顾社会化的重要政策工具，为家庭提供替代性照顾服务，以减轻家庭的照顾负担。社会化的托育服务最早是由教会等慈善组织和市场供给的，直到20世纪初，公共部门才正式介入社会服务的供给和生产。婴幼儿托育服务在大部分国家都是从选择性和补缺性供给发展而来的。(16)Thomas Bahle，“The Changing Institutionalization of Social Services in England and Wales，France and Germany：Is the Welfare State on the Retreat?”Journal of European Social Policy，Vol.13，No.1，2003，pp.5-20.尽管津贴制度的历史更为悠久，但近年来发达国家普遍呈现出减少津贴给付，扩大托育服务供给的政策变化趋势。(17)于萌、匡亚林：《低生育时期家庭政策体系应如何构建？——基于OECD国家家庭政策的组态分析》，《社会建设》2021年第6期。OECD数据显示，当前发达国家3岁以下平均儿童入托率约为40%，3岁以上儿童的入托率几乎维持在90%以上。

服务支持是将原本由家庭承担的照顾劳动转移到政府或市场，在具体政策介入过程中，有照顾劳动主体的社会化和照顾费用社会分担两种机制。照顾劳动主体的社会化是由政府直接提供服务以减轻家庭照顾的经济成本和时间成本，目前大部分北欧国家以这一方式提供支持。照顾费用社会分担主要是由国家提供现金补偿或者服务券的方式介入。当国家以家庭照顾为前提提供现金补偿时，家庭照顾劳动的价值得到认可，养育的经济负担在一定程度上得到缓解。但照顾劳动的主体仍是家庭，因此在缓解养育经济成本的同时，对时间成本的调节效果并不明显。当政府提供托育费用补贴或服务券用于帮助家庭购买托育服务时，其服务的质量决定了照顾社会化的水平。若托育服务市场供给主体单一，且服务质量较差，不符合家庭实际需求时，家庭仍会选择放弃购买市场服务，通过家庭内部分担的方式解决照顾问题，照顾责任再次回归家庭，养育的时间成本仍没能得到缓解。由此可见服务支持的政策供给的方式也会影响养育成本的缓解效果。

第三，休假政策主要通过为劳动者提供照顾时间保障来缓解劳动者就业与生育、养育行为的冲突，主要包括产假、育儿假和弹性工作时间等政策。休假政策起源于工业革命时期对女性劳动者的保护，为其提供生育后恢复身体的时间。20世纪60年代后，女性劳动力市场参与率的增加引发了家庭照顾劳动与就业之间的矛盾，发达国家开始实行育儿假政策，以保障劳动者可暂时离开有薪劳动市场照顾年幼子女。在结束照顾子女后，又可以恢复有薪劳动。

育儿假政策是典型的工作与家庭“顺序平衡”对策。尽管在保障女性劳动权和父母权上发挥着重要作用，但当劳动力市场内性别公平和家庭友好氛围不成熟时，育儿假的使用通常会受到限制。并且育儿假的使用通常与劳动力市场内的“身份”挂钩，在大部分国家，育儿假的主要受惠对象是公共部门和大企业女性劳动者。(18)Jane Lewis，“Gender and the Development of Welfare Regimes，” Journal of European Social Policy，Vol.2，No.3，1992，pp.159-173.大量低学历、劳动技能熟练程度低的劳动者，因休假期间收入无法得到保障，而不能享受育儿假政策的优惠。当育儿假时间较长时，使用育儿假也会导致女性生命周期内收入和养老金的减少，并且在职业发展上也受到诸多限制，反而增加了女性就业的机会成本。因此当前部分国家在调整育儿假政策时，将其缩短至合适的时长，并通过子女养育期间的弹性工作制和扩大父亲育儿假的方式，降低劳动者就业的机会成本。(19)Ann-Zofie Duvander，Trude Lappegard，Gunnar Andersson，“Family Policy and Fertility：Fathers’ and Mothers’ Use of Parental Leave and Continued Childbearing in Norway and Sweden，”Journal of European Social Policy，Vol.20，No.1，2010，pp.45-57.

(三)生育支持政策的内部结构化

生育支持政策其政策目标的复杂性和政策工具的多样性，使得政策投入与产出之间不是单纯的线性关系，为保障其有效运行需要注意以下几方面。

首先，政策目标的选择。生育支持政策其主要目标在于提高生育率。由于导致低生育的原因较为复杂，降低生育的经济、时间和机会成本是提高生育率这一政策目标的重要“媒介”，这三个“子目标”的实现程度直接影响着提升生育率这一总目标的实现。这三个子目标并不是排他的，甚至在一定程度上是相辅相成的。决策者在制定政策时，受政策环境和财政等条件的制约，三个子目标并不一定全部具有政策显性，有些目标可能会被重视，有些目标被忽略甚至被搁置。因此三个子目标的权重和优先顺序对总目标的实现有较大影响。

其次，单个政策工具的筛选与设计。经济支持、服务支持和时间支持三种政策工具在一定程度上都可以降低生育的经济成本、时间成本和机会成本，但政策工具的多元化对应政策对象的多样化就使得政策工具的效果实现变得复杂。实际在运行中三种政策工具的效果并不是一贯的，受对象群体的收入情况、就业状态等多重影响其政策效果有较大的差异。(20)Michael Shalev，“Class Divisions Among Women，” Politics & Society，Vol.36，No.3，2008，pp.421-444.如育儿假政策受惠对象主要为正规就业的女性群体，非正规就业者、小时工等群体通常被“排斥”。现金津贴通常对低收入群体的经济成本缓解效果要高于中高收入群体。托育服务以供给服务和费用补贴两种机制运行，对有不同家庭需求的群体来说其政策效果也不尽相同。因此，单个政策工具的筛选要充分考虑到政策对象的群体性差异以及制度环境，并进行合理化的制度设计与安排。

再次，政策工具的合力。政府在解决低生育问题时通常会使用复数政策工具，通常在政府财政压力下，“拥挤”的政策工具之间可能会相互排斥甚至“非此即彼”。并且由于政策工具的介入具有“非同时性”，这也导致了政策效果具有“时差”效应。因此经济支持、时间支持和服务支持三种政策工具在特定的政策情境中，需要相互补充、彼此增效形成政策合力，以此有效推动政策目标的实现。(21)Kieron Flanagan， Elvira Uyarra，Manuel Laranja，“The ‘Policy Mix’ for Innovation：Rethinking Innovation Policy in A Multi-level，Multi-actor Context，” Research Policy，Vol.40，No.5，2011，pp.702-713.

图1 生育支持政策工具与政策目标匹配的分析框架

生育支持政策效果的实现不仅要依靠单个政策工具在缓解生育经济成本、时间成本和机会成本上的作用，同时也要依靠多维政策工具组合发挥“组合拳”效应，以推动提高生育率这一政策效果的实现。而生育支持政策的失灵，也正是基于政策目标与工具的错配，这一错配也体现在政策目标的设定、单个政策工具的失灵，以及政策工具组合的失效。

二、政策失灵：韩国的生育政策及其效果分析

失败的教训往往比成功的经验更具启发意义。在研究生育支持政策时，大部分研究都关注北欧国家的成功经验。但从结果导向来看，目前大部分国家都面临着生育支持政策“失灵”的问题。其中韩国就是我国在研究低生育应对问题时最值得关注的典型案例之一。第一，韩国与我国同受儒家思想和家庭主义价值观的影响，且都建立了以社会保险为中心的社会保障体系，在家庭领域政策模式与政策偏好上具有一定程度的相似性；第二，韩国与我国类似，都曾为控制人口数量实行计划生育政策，但随着生育率下降，21世纪起韩国的政策范式从“限制生育”转变为“鼓励生育”，其政策转型对我国具有重要的借鉴意义；第三，为应对生育率下降问题，韩国政府从2006年开始实行“低生育、老龄化社会基本计划”(22)韩国的低生育、老龄化基本计划中应对低生育的政策包括结婚、生育养育、教育、住房、医疗、保健卫生和青年就业等诸多政策。本文受篇幅所限，仅分析其中与生育和养育相关的支持政策。，将应对低生育问题上升为国家层面的重要议题。近20年来，韩国政府用于支持儿童和家庭的公共财政支出增长了近十倍，并构建了按照儿童生命周期进行制度安排的养育津贴、儿童津贴、免费托育服务以及产假和育儿假制度(见图2)。(23)参考崔荣：《儿童养育支援体系的现状与发展方向》，载《第十届东亚社会保障模式研讨会论文集》，2019年，第139页。但韩国却在生育支持政策的高峰期创下了历史最低生育率。2018年韩国总和生育率首次跌破1下降至0.98后，2021年持续下降到0.81，成为世界上生育水平最低的国家之一。韩国在应对低生育问题上的政策努力与政策效果的矛盾性结果为分析政策工具的有效性提供了丰富的实证分析材料。通过集中分析韩国生育支持政策失灵的结构性问题，从政策目标与工具匹配的视角出发，剖析生育支持政策的失灵问题。

图2 韩国生育支持型家庭政策体系

(一)政策工具的有效性分析

1.现金转移支付的分层化效果

21世纪初期，韩国政府在探讨低生育应对政策时，将生育率降低归因于家庭养育经济负担的增加。为快速缓解生育率降低的趋势，韩国政府将政策焦点集中在对生育和养育的经济支持上。2009年，李明博政府执政后，实行了养育津贴制度，政府为育有0-2岁子女的低收入家庭提供每月10万韩元的补贴。此后朴槿惠政府将养育津贴支付对象扩大到86个月以下居家照顾的所有儿童，按儿童年龄每月支付10-20万韩元。(24)2018年文在寅政府主政后，进一步调整了养育津贴制度，12个月以下居家照顾的儿童每月可领取20万韩元养育津贴，24个月以下儿童每月15万韩元，25-86个月儿童每月10万韩元。农渔村儿童和残疾儿童每月可领取20-30万韩元养育津贴。除养育津贴外，2018年韩国国会通过了《儿童津贴法》，为所有7周岁以下儿童每月支付10万韩元的儿童津贴。(25)韩国的儿童津贴在2018年实行之初，除家庭收入前10%的家庭以外，其余家庭的儿童每月均可获得10万韩元的儿童津贴。2019年起将儿童津贴的支付范围扩大到所有儿童，成为真正普惠性支付的津贴制度。与此同时，韩国政府通过对有子女家庭收入税的减免和免税政策(26)育有20岁以下子女的家庭每人每年可享受150万韩元的收入税减免额度。除收入税减免额度外，每名子女每年可减免15万韩元税收，子女数量超过3人时，可享受每人每年30万韩元的税收减免。、子女教育和医疗费用支出免税政策(27)范围为子女出生后的教育费用支出，包括学费、学习资料、校服、校车使用费和住宿费用等都可以享受税收减免。并且子女医疗费用支出金额的15%也可享受免税(每年最高700万韩元)。、多子女(3人以上)高等教育低息贷款等免税和退税的间接性经济补贴，进一步为养育子女家庭提供经济支持。(28)养育3人以上子女家庭可申请1.7%的低利率高等教育贷款，用于支付子女接受高等教育阶段的学费和生活费，可在子女就业后偿还。

2．以“费用补贴”和“市场供给”为中心的托育服务困境

韩国政府正式介入儿童照顾起源于1991年《婴幼儿托育法》的颁布，该法律规定儿童托育机构的主体是国家，因工作、疾病等不能照顾婴幼儿的低收入家庭可享受公共托育服务，由此将原本为低收入群体提供的儿童照顾服务扩大到所有儿童。2009年韩国政府推出一系列“免费儿童照顾政策”，一方面，通过降低准入门槛、费用补贴和税收优惠等方式，鼓励民办机构参与托育服务供给，利用市场的效率快速满足日益增长的儿童照顾社会化需求；(32)韩国政府在1997年修改了《婴幼儿保育法》，将民营托育机构的准入由许可制变为申请制，即市场或个人设立托育机构，只需向有关部门提出申请即可。政府为民办机构提供基本设施建设和教师工资等相关财政补贴，并对服务质量进行管理和监督。另一方面，为所有7周岁以下儿童提供服务券(Voucher)，用于增强家庭的购买力。(33)韩国托育服务类型分为基本托育、夜间托育(19：30-翌日07：30)和24小时托育，政府均提供相应的服务券。夜间托育和24小时托育主要为满足夜班或特殊工作性质的父母的托育需求。1岁以下儿童基本托育费用补贴为484000韩元，夜间补贴也为484000韩元，24小时托育费用补贴为726000韩元。

表1 2017年韩国与一些典型国家婴幼儿托育率与婴幼儿母亲就业率比较

3.受限于劳动力市场环境和社会文化规制的休假政策

韩国在1953年制定劳动基本法时就规定了女性劳动者可享受60天的带薪产假，2001年起产假延长至90天。另外韩国政府在1988年颁布《男女就业平等法》时规定男女职工都可以享受一年的育儿假。2001年韩国政府将原本无薪的育儿假变为带薪休假，此后育儿假津贴不断增加。2019年韩国育儿假津贴的金额为前三个月支付70万-150万韩元，剩余时间为工资的50%(上限150万韩元，下限70万韩元)。子女在8周岁或小学二年级前其父母均可以休假。为鼓励男性参与育儿，韩国政府规定父亲可享受三个月收入替代率100%的育儿假，其余时间约为工资的50%。并且法律保障职工在育儿假后能够回归原工作岗位，或同等工资水平的工作岗位。

(二)韩国低生育政策目标与工具的匹配

第一，政策目标的偏差。与西方国家将对生育支持的重点放在促进工作与家庭之间的平衡不同，韩国政府建构家庭政策体系最直接的驱动力就是生育率的下降。韩国政府将低生育的主要原因归于家庭养育经济负担的增加，在约10年的时间内就实现了从限制生育到鼓励生育的制度转型。政策焦点过度集中在快速分担经济成本上，相对忽视了缓解时间成本和机会成本的重要性。现实中大部分养育子女的父母其平衡工作与家庭生活的需求在很大程度上并没有因为生育支持政策的介入得到缓解，在繁重的照顾压力和就业机会成本面前，延迟或放弃生育成为韩国青年不得已的“理性选择”。

第二，政策工具的无差别应用。从政策工具的运行逻辑来看，各政策工具通常在特定群体或特定政策环境中才能发挥其效力。韩国的生育支持政策体系最大的特点之一就是“普惠”，2009年“儿童免费照顾政策”的完善，实现了覆盖所有儿童的现金政策支持和服务政策支持。在缓解儿童贫困、保障儿童公平发展上发挥了重要作用，但群体之间的差异化需求却很难得到满足。尤其是双薪家庭和非正规劳动群体的政策需求也在一定程度上被忽视，这就使得政策介入在缓解生育经济成本、时间成本和机会成本的作用方面都不充分，难以实现提高生育率的政策目标。

第三，政策工具未形成合力。与西方国家依靠“家庭化”策略和“去家庭化”策略的顺次应用实现工作与家庭平衡不同，韩国受政党政治和生育率急速下降等现实因素的影响，每项政策在短时间内其政策规模和执行力度都迅速扩大，使得生育支持政策体系同时形成了两条政策路径。一条是以养育津贴和儿童津贴为主的“家庭化”策略，另一条是基于托育费用补贴和育儿假、缩短劳动工时的“去家庭化”策略。在政策扩散过程中，政策显性度高，且行政成本较低，可快速推广的经济支持政策逐渐占据了“优势”。一揽子政策的快速扩散没能形成制度的相互补充，反而分散了政策效力，使得生育支持政策组合并没能形成政策合力，直接导致政策支持难以对冲生育与就业之间的“鸿沟”。

三、结论与讨论：基于我国政策情境的生育支持政策体系建构

低生育问题融合了人的价值观、生活方式以及过去的经历和对未来的预测等。在现代社会，低生育本身不应被简单视为社会问题，而是一系列社会问题所产生的结果。在这一点上，韩国社会表现得尤为明显。一方面，韩国所经历的低生育问题符合发达国家后工业社会家庭在面临劳动力市场和家庭结构变化过程中的风险规避行为，以及对婚姻和生育价值观转变后的个人理性选择。另一方面，与西方国家子女养育模式和两性平等社会氛围不同的是，受儒家传统文化的影响，韩国社会仍保持着对女性育儿的期待，在高强度和不稳定的后工业时代劳动市场环境中，这进一步加剧了女性的就业成本。且一直以来，教育工具主义理念下家庭对教育的过度投资也加重了养育成本。因此韩国的低生育问题隐藏在 “压缩的现代化”进程中，包含着社会转型过程中未曾化解的一系列矛盾，这使得韩国的低生育问题相对西方社会而言更具复杂性。我国目前所经历的生育率下降问题与韩国有异曲同工之处，也正是在这一意义上，韩国生育支持政策的实践对我国更具参考和镜鉴价值。

从对生育支持政策运行逻辑的理论解析和韩国实践经验的分析可以发现，生育支持政策由于其政策目标与政策工具的复杂性，目标设定、政策工具选择以及组合等一系列问题的错配都会引起政策失灵问题。在构建我国生育支持政策时，需要积极避免韩国生育支持政策中的诸多弊端，锚定政策目标，选择合理的政策工具，从而提升生育支持政策的有效性。

第一，明确生育支持政策的综合性目标。生育支持政策的目标在于提高生育率，但低生育作为社会问题的一个结果，其主要原因是生育成本提升进而影响家庭的生育决策。缓解经济成本、时间成本和机会成本作为提高生育率的子目标，这三者并不是排他的，甚至在一定情况下存在叠加效应，任何一个子目标被忽视都可能会影响政策效果的实现。因此在制定生育支持政策时，要充分考虑如何从多角度降低生育成本的问题。得益于从新中国成立开始政府一直以来对女性人力资源的重视，我国女性一直保持着世界较高水平的经济活动参与率。在当前我国的薪资和物价水平的背景下，女性作为有薪劳动者，在帮助家庭抵御经济风险上发挥着重要的作用。因此在同时面临照顾危机和家庭经济问题双重风险的复杂情境下，我国尤其要重视生育行为给女性劳动者所带来的时间成本和机会成本问题，避免生育政策转型加重女性家庭负担以及对女性社会地位和经济参与构成的冲击。

第二，关注政策工具的差异化效力和组合效果。从生育支持政策的运行逻辑来看，单纯提高政策工具的慷慨度难以发挥其效果，单个政策工具在不同收入、不同就业类型和性别群体之间其政策效果是不同的，因此政策工具需要准确定位和精准配套。鉴于我国普遍双薪制的家庭结构特征，劳动形态和收入类型的多样化可作为政策分层分类介入的重要指标，从劳动时间和收入综合考虑政策对象和优先顺序。如表2所示，收入和时间双重贫困的群体(如长时间低收入的体力劳动者)，应成为托育服务支持和经济支持政策的优先介入对象。针对收入贫困但照顾时间较为充裕的群体(如一人生计抚养者家庭、非正规就业者、小时工和未就业群体等)，可通过经济补贴增加家庭收入，分担其养育的经济成本。收入较充足但照顾时间不足的群体(如中产阶层双薪家庭)，应以托育服务支持或者带薪的育儿假来缓解其就业和家庭照顾之间的冲突，以此来构建生育成本的全方位、系统化分担机制。

表2 基于劳动时间和收入情况的分层分类政策介入

保障分层分类政策精准介入，发挥政策组合拳效力，需要不断完善各项生育支持政策。首先，基于当前我国的公共财政现状，经济支持应更多地倾向于低收入家庭。将当前针对困境儿童和孤儿的津贴补助适当扩大到以低保和低保边缘为主的低收入家庭，以充分发挥经济支持在缓解低收入家庭养育负担、保障低收入家庭儿童健康成长中的效果。而对于工薪劳动者应更多从子女养育、教育和医疗支出方面采用税收减免和优惠措施，降低养育的经济负担。其次，明确产假和育儿假的功能及成本分担机制。产假是女职工产后恢复身体的时间，而育儿假是保障劳动者在就业的同时照顾年幼子女的时间。就产假时长而言，国际劳工组织相关公约有“妇女须享受不少于14周产假”的规定。三孩政策实行以后，我国各地方政府普遍延长产假至158-188天。目前我国几乎拥有世界上最长的产假，而育儿假仅为每年5-15天不等。产假过长而育儿假过短的制度设计，不仅不利于减轻家庭照顾的时间成本，反而会促成女职工的“特权”，增加女性的就业成本。因此应根据产假和育儿假的功能定位合理调整时长。同时更重要的是明确产假和育儿假期间的津贴待遇和劳动者应享受的权益，形成国家、企业和个人多元主体的分担机制，避免企业负担过重而影响劳动者权益的实现。在此基础上逐渐探索将产假和育儿假待遇扩大到非正规就业群体的政策方案，减少生育保障的死角地带。再次，在提高普惠托位数量的同时，注重服务的可及性和服务质量，营造家庭放心可托付的托育服务供给环境。将有限的托育服务资源适当向双职工家庭倾斜，优先满足双职工家庭的托育服务需求。

第三，营造生育友好型政策环境。正如生育率的下降是社会问题长期累积的结果一样，生育率的恢复和提升也要经历漫长的过程。因此在制定生育支持政策体系时要明确短期效应与长期效应，将生育支持纳入整体的宏观政策体系中统一考量。一方面，政策引导劳动力市场形成家庭友好型的政策氛围，减少劳动者就业和享受产假、育儿假待遇的阻碍。另一方面，提升政策的包容性，在现有的文化情境和制度环境中，尽可能促进男性和女性在经济活动和照顾劳动中的平等参与，为家庭生育和养育构建强有力的保障工具和支撑机制。