优质均衡阶段城乡义务教育一体化指标体系构建

徐 涛，朱海雪

(滁州学院 教育科学学院，安徽 滁州 239000)

1 问题提出

中华人民共和国成立以来，我国主要实行城乡二元体制[1]，限制人口流动造成了城乡割裂，表现为农民权利与城市居民权力的不对等，扩大了城乡差异。在这种体制下，城乡户籍的适龄儿童受教育权利显然也是不对等的，逐渐形成了教育上的城乡二元结构，严重影响了农村教育质量的健康发展。如何破解城乡教育二元结构，推进教育公平成为政府和社会共同面临的难题。2003年10月，中国共产党首次提出要统筹城乡发展，将破解城乡二元结构提上了议程。2007年10月，党的十七大报告中首次提出“城乡一体化”的概念，并系统地阐述了城乡一体化的内容和要求，次年的十七届三中全会上，党中央首次提出要建立城乡一体化发展制度，其中城乡教育一体化发展是基本服务均等化的重要战略布局之一。经过不断的努力，我国在2020年全面建成小康社会，城市与乡村的差异逐渐缩小，城乡教育一体化成为推动教育公平新的战略部署。

城乡义务教育一体化是与城乡义务教育二元结构对立的关系状态，是追求实现城乡义务教育均衡发展的重要举措。朱亚丽的研究中将义务教育均衡发展分为三个阶段，低水平均衡阶段→基本均衡阶段→优质均衡阶段[2]，2012年教育部出台义务教育均衡发展评估制度，并在次年实施评估，经过九年的不断督导评估，全国县域认定通过义务教育基本均衡阶段，至此我国迈入义务教育基本均衡向优质均衡过渡的新阶段。义务教育优质均衡发展阶段的路向选择强调内涵式的发展，着重考虑教育的内涵，努力做好更均衡更有质量的发展。《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》(以下简称《办法》)中拟定了考核县域均衡发展的一级指标，各地区可结合本地政策要求和地域特点灵活设置二级、三级指标点。2022年9月，习近平总书记提出新发展阶段贯彻新发展理念必然要求构建新发展格局[3]。全面建成小康社会，完成脱贫攻坚任务，“十四五”时期是我国实现新发展的关键时期，建设教育强国，解决城乡义务教育一体化发展不均衡不充分的问题。以往对城乡教育一体化发展的探索取得了相应的成果，为后续研究提供了方向，从指标体系构建的相关研究来看，大部分研究集中于我国完成全国县域义务教育均衡评估之前，此阶段我国义务教育处于非均衡向基本均衡的过渡阶段。迈入城乡义务教育一体化发展优质均衡的新阶段，为了更贴合现状评价目前城乡义务教育一体化发展水平，需要完善城乡义务教育一体化发展评价体系。

2 构建指标体系的理论基础

构建指标体系的理论基础主要反映了城乡义务教育一体化发展的逻辑与必然性，从城乡一体化的格局和均衡发展与非均衡发展不断演进的趋势以及对教育公平的价值追求角度来论述。

2.1 城乡一体化理论

城乡教育一体化是城乡一体化的重要组成部分，城乡一体化符合马克思主义关于城乡发展的基本理论论断，消灭城乡差别是马克思、恩格斯关于未来美好社会的设想[4]，他们认为，当生产力快速发展就一定会消灭城乡差别，实现城乡融合一体发展。城市和乡村是一个整体，两者是唇齿相依关系，城市和乡村的二元结构中存在“回波效应”和“扩散效应”，这两种效应清楚地揭示出城市对乡村正反两个方面的作用。即“回波效应”中由于生产要素收益率之间差异引起的生产要素由收益率低的乡村向收益率高的城市流动，从而导致城乡差异进一步加大的负面作用以及“扩散效应”中发达城市利用其自身优势辐射带动周边落后乡村，推动消除城乡差别的正向影响。城乡差别消除的根本在于促进生产要素的流动，实现均衡、充分发展。城乡发展的历史演变过程为乡育城市一城乡分离一城乡对立一城乡联系一城乡融合一城乡一体[5]。城乡义务教育一体化发展同样是靠城乡合力，借助城市对乡村的带动效应，促进生产要素流动，帮助破解城乡义务教育二元结构。

2.2 均衡发展理论和非均衡发展理论

均衡发展理论最早由经济学家纳克斯提出，该理论应用于经济学领域，用来说明经济有比例相互制约和支持发展的规律，在市场经济中，生产要素为追求最高收益而自由流动，最终形成区域发展的均衡。尽管各地区存在发展水平和要素差异，由于欠发达地区劳动力向发达地区流动追求高报酬以及发达地区资本向廉价劳动力的欠发达地区流动，使得要素收益平均化从而达到区域发展均衡的结果。但是均衡发展理论忽略了基本事实，即欠发达地区缺乏原始推动发展的资本，而发达地区高收益率往往更具吸引力，从而产生极化效应，很难实现平衡发展，因此很多经济学家偏向非均衡发展理论。非均衡发展理论同样承认区域间经济发展的联系，但是欠发达区域由于资本和资源等要素的限制，很难实现平衡增长，若要实现均衡发展，应该首先集中发展欠发达地区中某个或某些部门，由此来带动其他部门的发展。可以看出，在区域发展中，不断贯穿着均衡发展和非均衡发展，均衡发展理论强调资本投资和资源配置，同时也强调宏观调配的必要性，非均衡发展理论则强调经济发展的现实性，应集中力量发展带头产业。在城乡发展的演变过程中，同样始终贯穿着均衡与不均衡发展，最终追寻均衡发展的必然目标。根据均衡发展和非均衡发展理论，城乡发展一体化应在国家干预资本和资源配置的基础上，集中乡村优势发展乡村经济，实现一体化发展。

2.3 教育公平理论

教育公平是一种强调正义的规范或原则，体现在国家对教育资源的配置上，是社会公平价值的教育体现。教育公平的观念源远流长，是全世界一直以来追求的美好社会理想，孔子提出的教育公平思想“有教无类，因材施教”距今已两千多年，科举制度也体现出中国一直以来对教育公平的追求，中华人民共和国成立后，国家在《共同纲领》中确定了新民主主义教育方针，重视教育公平的基本价值。学术界认为衡量教育公平的标准由三个层面组成：①起点公平，确保人人平等享有受教育的权力和义务，这是实现城乡教育一体化的前提和基础，数据显示2016年我国九年义务教育巩固率达93.4%，认定基本实现了起点公平。②过程公平，为受教育者提供“相对平等”的受教育机会和条件，“相对平等”意味着为学生提供个性化的教育服务，这也是教育结果公平的前提条件。③结果公平，产出相对均等的教育成果和教育成功机会，这也是城乡教育一体化水平的重要考量标准。教育公平理论给衡量城乡教育一体化发展水平提供了方向，不同阶段教育公平的追求和侧重点不尽相同，目前我国的义务教育已经进入优质均衡发展的新阶段，基本达成了第一层面教育起点公平的各项评估指标，义务教育均衡发展的优质阶段要求在教育资源配置均衡的基础上，结合各省市本地特点，为学生提供个性化的教育服务，这个阶段对教育公平的评估会更多关注教育过程公平和教育结果公平，追求更均衡更充分的发展。

3 构建城乡义务教育发展一体化指标体系

依据构建城乡义务教育发展一体化指标体系的目标与原则，借鉴相关政策、思想、方法建立城乡义务教育一体化评估指标体系并进行测算，举例反映泰尔指数在评价区域发展一体化水平上的应用。

3.1 构建指标体系的目的和原则

构建指标体系的目的：目前我国所有县区已通过国家评估，提前完成《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》中的工作目标，进入向优质均衡发展的新阶段，因此结合实际发展，需要对以往的评价指标体系进行调整，以科学、全面、客观地反映各级行政单位城乡义务教育一体化发展的水平差异，并应用于城乡义务教育系统里诸多具体问题的诊断与分析，对收集到的数据进行统计分析后进一步完善指标评价体系，形成一套可操作性强的城乡义务教育一体化程度的体系标准，进一步帮助消除城乡义务教育二元结构壁垒，推进城乡义务教育更均衡更高质量的发展。

构建指标体系的原则：①科学性原则，指标体系以《办法》和十九大的战略部署为指导思想，参考有关城乡义务教育一体化的文献[6-7]，结合城乡教育一体化理论思路，以及教育优质均衡内涵发展新阶段的实际需求进行科学编制，将城乡义务教育一体化的内涵、外延等反映到指标体系中，并注意全面客观，保证数据指标统计科学可靠。②可比性原则，指标的可比性分为横向可比性的发展形态比较和纵向可比性的发展趋势分析，横向可比性在于指标的设置是否能够反映区域间和区域内的差异，因此指标体系不仅要能反映市级行政单位区域内城乡之间的差异，亦可以通过城乡义务教育一体化发展水平的评估对比不同市域、县域之间的差异。纵向可比也就是跨时间的可比性，通过评估是否能反映某区域随时间推移一体化发展水平的轨迹变化。③可操作性原则，可操作性原则包含两方面,一方面指标的选取应结合理论和实际情况,便于统计和计算的同时考虑指标的实际应用；另一方面指标设计应简捷有效，同时要考虑到指标数据的易获得性。根据这一要求,在选取指标时,力求精简、可操作性强,并尽可能地利用《教育统计年鉴》等数据库中现有的统计数据反向调整指标。

3.2 构建指标体系的思路和方法

指标是一种用来衡量事物发展程度的准则，是对要评价内容提出的质和量的规定，这种衡量准则是科学的、可比的、可操作的。文章以《办法》和十九大的战略部署为指导思想，《教育规划纲要》中关于体制机制改革的部分作为纲领性框架，参照现有研究报告中所提出的理论论证和有关城乡教育一体化优质均衡发展的实证文献中使用频率较高的评价指标，初步建构城乡义务教育一体化优质均衡发展指标体系并对一级指标赋分。进而采用专家评价法选取教育专家学者和一线教育行政管理人员根据专家咨询表对二级指标和三级指标赋分，共进行两轮意见反馈，第一轮发放专家咨询表，重点关注指标体系合理性，征询专家对各级指标重要性评价和熟悉度进行初选，删除“择校过程”指标和“教育教学管理”中部分重要性均值低于4的指标；第二轮发放专家咨询表，重点关注指标项目权重，征询专家对相关指标重要性评价和熟悉度进行打分，在确定一级指标权重后，按重要性程度对二级、三级指标进行赋分。最后以科学性、可比性和可操作性原则优化部分指标，最终建立一套完整的城乡义务教育一体化优质均衡发展评估指标体系，其中，《教育规划纲要》中提出要监测财政拨款、学校建设、教师、设备、图书、校舍等资源的配置，执行义务教育国家课程标准，配齐五育课程教师开足规定课程，提高义务教育质量、增强学生体质，结合《办法》中优质均衡发展阶段相比基本均衡发展阶段提出的具体要求，涉及骨干教师数、管理和教学信息化、特殊儿童关爱、校园文化水平建设等指标(详见表1)。

3.3 指标体系的结构

从表1可以看出，城乡义务教育一体化优质均衡发展指标体系框架是由3个一级指标、8个二级指标和31个三级指标项目构成的。一级指标借助衡量教育公平的三个层面制定为投入、过程和产出；二级指标由人力、物力、财力、教育教学管理、课程设置、关爱特殊群体、学校规划建设和学生质量构成；三级指标包含31个具体指标项目。教育资源配置和经费投入是推进城乡义务教育一体化发展的关键环节，投入是反映投向某一社会过程的人力、财力、物力等资源的指标，数据可以从《教育事业统计报表》《教育统计年鉴》或者问卷调查等渠道获得。过程指标包含教育教学管理、课程设置、关爱特殊群体和学校规划建设，多数指标通过问卷调查或标准化测验获得。结果指标反映学生质量，包含学生学业成绩和身心健康指数。

表1 城乡义务教育一体化优质均衡发展指标体系

续表1

3.4 指标体系各指标测算方法

指标体系由可被测量的三级指标项目构成，三级指标项目间既相互独立又彼此联系，用于各地区教育行政部门评价监测本区域内城乡间、学校间的义务教育发展一体化水平。优质均衡阶段的城乡义务教育一体化发展差异不仅要关注城乡之间，同时要兼顾乡与乡之间，校与校之间的差异，因此按照监测目的，引入泰尔指数测算城乡义务教育一体化程度，监测城乡义务教育资源评价指标的数据分布横向形态和纵向趋势。

泰尔指数(Theil index)由Theil于1967年提出，常用于衡量区域差异性，其优势在于不仅可以反映某指标地区总的差异性，同时可以把总的差异分解为地区间的差异和地区内的差异，并确定其对总差异的贡献率，泰尔指数不仅可以计算城乡之间一体化发展程度，同时可以用来做不同区域一体化发展的对比。泰尔指数的计算公式为：Ti= ∑ym/Y*lg(ym/Y)/(xm/X)；式中ym和xm分别表示第i个区域内第m个单位的资源配置和人数,泰尔指数越高越体现资源配置的不公平，测度区间为[0-1]。最后采用加权综合法综合三级指标项目反映地区总的义务教育一体化发展水平，公式为：I=ΣWiTi，I值越高反映出该地区一体化发展水平越低，测度区间为[0-100]，借鉴《办法》意见，以低于15作为优质均衡发展状态，单项指标以各自权重为准，以此把握各区域城乡义务教育一体化发展水平。

以指标点城乡学校间生师比差异为例，选取安徽某市八地区2018-2020年小学阶段生师比数据(见表2)，计算该地区2018-2020年小学阶段生师比差异泰尔指数分别为0.000 845 504、0.001 485 429和0.003 883 257，根据权重计算出该指标对应值I1远低于0.75，结果说明三年间该市生师比差异较小，处于高度均衡状态。

表2 某市各地区生师比指标测算结果

4 结语

城乡义务教育一体化指标体系的构建是动态、持续发展的过程，且城乡发展具有明显的地域特点和阶段特征，需要不断尝试、总结经验，在更加注重内涵发展的新阶段，需要依靠各方继续努力推进城乡义务教育一体化的理论研究和实践探索。文章以《办法》和十九大的部署为指导思想，依据城乡一体化发展相关理论基础和相关原则，尝试构建了城乡义务教育一体化的评价指标体系框架，并引入泰尔指数为监测城乡义务教育一体化发展的横向形态和纵向趋势提供思路，在应用该指标体系时可以根据自身需要对部分指标进行测算，也可以全面评估地区一体化发展水平。