基层国有企业党政决策清单的思考与实践

刘 速

党的十八大以来，习近平总书记多次对国有企业加强党的建设提出要求，强调要坚持党的领导、加强党的建设。[1]国务院国资委党委：《坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根”和“魂”》，《求是》2021年第9期。与政府机关等加强党的建设不同，在国有企业中加强党的建设，必须把握企业发展和治理的独特规律和方法。党的领导与国有企业治理结构的融合主要包括三方面：一是党委会、董事会、经理层的“双向任职、交叉进入”；二是推动党委（党组）书记、董事长“一肩挑”，专职副书记应配尽配并进入监事会；三是在此基础上建立党委（党组）对重大经营管理事项前置把关的制度机制。在较大规模的国有企业，特别是在国有企业总部机构中，容易实现上述三方面融合。但是在国有企业的下级组织中，特别是在子公司、分公司、分支机构、办事处等规模较小、层级较低的基层国有企业中，不具备推进上述三方面融合的客观条件，因此需要探索党的领导融入公司治理结构的新机制和新方法。

一、基层国有企业中党的领导融入公司治理结构的新问题

国有企业有着多级的子公司和分公司，越是基层的国有企业其党员人数越少，许多基层国有企业并不设党委，而是设党总支或党支部，是否可以实现支部对重大经营管理事项的前置讨论，仍然是一个有待解决的问题；另一方面，基层国有企业的公司治理结构并不统一，有的不设董事会，有的不设监事会，因此难以完全按照党委（党组）书记与董事长一肩挑的模式实现党的领导与公司治理结构的融合。在此基础上，基层国有企业加强党的建设存在以下几方面的问题：

一是不同类型国企的“四会一层”组合多元，区分各治理主体权责难度较大。所有类型的国企均根据党员规模建立党委、党总支、党支部，必有经理层。独立法人国企为一人有限责任公司则不设股东大会，是股份有限公司的设股东大会，一般会设董事会、监事会，或不设董事会、监事会，仅设执行董事、监事；非独立法人国企不设股东大会、董事会、监事会，也不设执行董事、监事。由此可见，不同类型国企的“四会一层”（党的委员会、股东大会、董事会、经理层和监事会）有不同组合，区分各治理主体权责存在较大难度。

二是董事会、经理层掌握着企业人财物等最重要资源，党建“四化”问题依然存在。1984年开始至今，国有企业长期实行厂长（经理）负责制。[1]《政府工作报告》,中华人民共和国国务院，1984年，第375页。董事会、经理层等行政组织承担着企业最重要的经济发展重任，就应掌握企业发展最重要的人财物资源，如此所谓“权责对等”的认识很普遍。在企业治理中，党组织并非“独善其身”，而是与行政组织在经济技术责任制中共同承担第一责任，不能人为割裂党、政组织在企业中的协同作用。但在一些基层国企，党组织按照分工负责学习、会议、文体活动等，没有进入企业治理核心圈，在关键的人财物决策时没有话语权和参与权，因此基层党建工作不可避免被弱化、虚化、淡化和边缘化。

三是对党支部建设的重视程度不够，基层党的建设党委强、支部弱的现象改观不大。党委建制的大中型独立法人国企受关注度高，党委发挥领导核心作用，党政决策清单已得到广泛应用。在各类非独立法人国企及其党委（含内设党委）或党支部，小型独立法人国企及其党支部（以下统称法人党委外建制组织）中，党组织与其他治理主体的权责及边界的研究和实践还很少，再加上内设党委和党支部领导作用发挥不明显，在企业中承担权力重组的责任先天不足，一些决策事项不够细化，操作性差，效率低下，与中国特色现代国有企业的要求相距甚远；党的建设在上级党委层级已落实得较好，但往下到党支部层面基础还很薄弱。党建工作从党委到支部层面实现上下完全贯通还存在“中梗阻”和“层层递减问题”。[2]习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》，共产党员网，https://www.12371.cn/2018/09/17/ARTI1537150840597467.shtml。

二、基层国有企业推行党政决策清单制的重要意义

从坚持和加强党的全面领导总要求出发，调整企业治理主体的权责和分工关系，以推行党政决策清单为切入点，是解决党的领导融入基层国有企业治理结构的一把钥匙。为了区分规模较大、层级较高的总部型国企和规模较小、层级较低的基层国企，本文将设党委（含内设机构党委）的国企定义为大中型企业（单位），设党总支、党支部的划为小型企业（单位）。

党政决策清单对规范国企治理发挥重要作用。决策清单在党委建制的大中型独立法人国企中，通过党委、董事会、经理层推行取得了较好效果，但在大多数小型国企单位还是空白。应参照独立法人国企党委的做法，大力推进法人党委非建制组织决策清单，使现代企业治理模式从上到下贯穿到所有国企或国企的所有组成单元。决策清单应服从服务于组织架构建设，在不同企业“四会一层”有不同的组合模式，根据实际情况做到有增有减，使其完全符合企业治理所有决策事项内容。

党政决策清单有助于小型独立法人国企党组织进一步参与企业治理。“具有人财物重大事项决策权且不设党委的独立法人企业的党支部（党总支），一般由党员负责人担任书记和委员，由党支部（党总支）对企业重大事项进行集体研究把关。”[3]《中国共产党基层国有企业组织工作条例（试行）》,《人民日报》2020年1月6日。除国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实外，独立法人企业党支部可以通过研究把关重大事项，进一步增大在企业治理中的话语权。党政决策清单的推行，将有助于党组织进一步融入公司治理核心。

党政决策清单推动非独立法人国企决策模式不断探索前进。分公司或事业部制、部门型非独立法人国企的党支部，其经济、业务活动在依赖母公司的前提下相对独立。因不设执行董事、监事，非独立法人国企的经理层的权力较独立法人国企更大。非独立法人单位党支部与经理层的权力制衡更显必要，但因其不发挥领导作用，往往通过上级党委来强势推行决策清单制度，或与所在单位其他治理主体协商权责划分，其中有成功经验，也有失败案例。不可否认的是，决策清单一定程度起到了调整融合的作用。

三、“四会一层”中党政决策清单划分的路径和方法

根据基层国有企业管理工作中的重要决策事项，可将涉及“四会一层”的决策事项主要分为6个方面：党的建设工作、干部人才队伍管理、重大战略管理、重要机构调整、管理体系建设和职工权益事项等。关于决策清单的内容，需要在“四会一层”中对上述6方面事项的审议和决策职权进行清晰划分，具体可参考表1。

表1：基层国企党政决策清单示例

推行党政决策清单制，既要加强对国有资产的监管，又要加强党的全面领导，工作中应把握好如下4个“着力”。

着力把握一企一议一策原则。党政决策清单，应针对不同的国企规模、“四会一层”建制，根据党和国家的制度和法规，结合企业实际情况，明确企业中所有决策事项，分配至相应的治理主体。比如非独立法人国企不设董事会且无执行董事，表1中董事会的审批事项就移交至经理层。从决策效率和科学性角度出发，目前普遍采用的外部董事占多数宜逐渐过渡到内部董事占多数模式。

着力给基层党组织赋权定责。国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定，研究讨论重大事项。[1]《中国共产党基层国有企业组织工作条例（试行）》，《人民日报》2020年1月6日。决策清单推行下的基层国企党组织发挥领导作用，不是领导一切工作，而是着重对“三重一大”（重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作）决策机制，以及基本制度、党管干部、党管人才、财务监督等决策事项进行前置或把关，最终将党建工作融入生产经营中心。

着力发挥顶层设计优势。党政决策清单涉及权力重新调整和分配，靠自下而上出台难度极大。因此，上级党委应发挥领导核心作用，主动为下属单位制定决策清单，从上到下贯穿到底，帮助国企党总支（支部）履行好“按规定参与企业重大问题的决策”[2]《中国共产党支部工作条例》，党建读物出版社，2018年，第14页。职责，充分发挥党的领导作用。

着力贯彻集体决策机制。基层国企党组织发挥领导核心作用和部分党政组织成员交叉任职后，董事会、监事会、经理层、职代会等应加强对党组织的监督，领导班子成员应加强对党组织负责人尤其是主要负责人的监督。因此，要厘清集体和个人决策的权力和责任，严格执行“三重一大”事项集体决策机制，既防范决策风险，又提高决策效率。