行动视角下的社区应急管理策略与韧性机制建设：以杭州市杨柳郡社区为例

吴结兵，林坤洋

(浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058)

一、 问题提出和文献综述

应急情境下的社区治理是基层治理能力体系和治理能力现代化的重要组成部分。《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》要求通过增强乡镇(街道)应急管理能力，健全基层群众自治制度，推进基层法治和德治建设等方式提升社区的应急治理水平。作为危害严重的传染性疾病，新冠肺炎大流行的情境具有易变性，不确定性，复杂性和模糊性特征，因此需要制定相应的应急管理措施进行应对。

社区是社会治理和应对疫情风险的基本单元。但社区的组织架构和人员配置是依照日常情况而设计，不足以应对风险情境下骤然增加的工作量，因此居民的参与是社区有效应对风险的重要因素。由于日常生活的连续性和稳定性是本体性安全的重要来源[1]56，在风险情境下，突如其来的变化使行动者产生了高度的焦虑，开展各项工作的理性行动能力受到了削弱，在不采取特定策略的情况下，居民的有效参与程度可能会显著下降。因此，需要从行动者的视角出发，分析何种应急管理策略可以形塑恰当的社会环境，从而增强个体感知到的稳定性，提升有效参与能力，实现社区应急能力的提升。本文通过对现有的分析路径进行梳理和补充，结合行动理论，并以杭州市杨柳郡社区为例，构建了行动视角分析框架下的社区应急管理策略。

鉴于疫情对城市应急管理带来的挑战，自疫情发生以来，许多研究对社区应急管理存在的问题和解决的方法进行了分析。社会的“整体性停滞”是疫情发生早期的特点，而社会共同体建设则是对“停滞”的应对。由于社区原有的“上传下达”的机制在地方政府相对失灵的情况下，无力应对由疫情管控措施所带来的诸多挑战，因此无法满足疫情摸排，保障供应等任务。研究者呼吁推动社会治理共同体的建立，以社会自发的情感联系和社会自组织为本，形成“人人有责、人人尽责、人人共享”的社会关系，在风险情境下建立有韧性的社区，以提升治理效能，超越隔离和障碍，避免“停滞”现象的发生[2]。

随着各地应对疫情的实践不断丰富，后续的研究也持续关注社区韧性机制在疫情中所遇到的障碍，并探索提升社区应急能力的路径。现有研究中对社区韧性机制的构建可以从物质、制度和规范三个层次进行概括：物质层次构成了社区韧性的基础，是风险情境下的社区治理结构和韧性机制设计的重要依据；制度层面所包含的主要是风险情境下的社区治理结构，是组织的行动机制；规范层次是治理结构效能实现的内在动力。

物质层次上，在应急设施建设与空间规划中，应融入风险防控功能[3]；在资源准备方面，应加强基层医疗卫生基础设施建设，储备必要的急救、医疗、食品等应急资源[4]。制度层次上，研究指出，社区在应急防控中角色定位模糊，科层治理体系缺少应对风险情境不同挑战所需的灵活性[5]。因此，在应急预案的制定上，应明确属地责任，形成系统政策，拟定综合应急管理体系工作职责；在治理体系和治理能力的敏捷性方面，应提升组织动员能力，建立合作网络，实现多元协同治理，增强社区应急制度的协调性和反应力，构建“联防联控、群防群治”的社区参与机制[6]。规范层次上，一方面，应通过树立社区文化符号，塑造社区精神，营造社区共同体，强化社区归属感、认同感与信任感[7]；另一方面，应加强应急知识的宣传，增强居民的应急意识[8]。

已有的研究更多从形式理性和程序性控制的视角出发进行社区应急管理体系建设的分析，在前述的研究中，也强调了居民的有效参与是社区韧性形成的重要基础。但是，只有当居民，也即行动的承载者能以理性的方式认知和行动时，各项应急措施才能维持其效力。而这样的状态往往和环境事件的稳定性紧密相连。正如加芬克尔指出，社会制度是建立在对世界的常态性的信任上的，“‘被赋予的规则的影响强度有多大’，或令人尊敬、崇敬，具道德性的规则状态的‘影响强度有多大’，不是关键。环境事件的常态性才是关键，因为这种常态性是让我们能界定可能事件的前提”[9]。在社区的风险情境应对研究中，也发现社区居民希望一切有效互动都发生在确定的情境之中[10]。

但是，突如其来的风险破坏了常态性，行动者的理性认知和行动能力可能受到严重的影响。例如当社区遭遇疫情管制措施时，社区内所有人的行动自由受到限制，无法完成日常的生活与工作任务，还需要考虑食物和其他生活必需品的供应情况。在制度方面，原本的社区治理机制在此时也不再适用，居民的需求需要通过居委会传达，但居委会此时的能力也受到极大限制，因而无法回应所有的需求。同时，疫情的情况和持续时间也无法确定，居民在各个层面都面临着不确定性。吉登斯指出，日常社会在正常情况下包含着某种本体性安全，它的基础是可预见的例行常规以及日常接触中身体方面的自主控制[1]58。但生活中的例行常规被打乱时，与身体控制的安全感和社会生活的某种可预期框架联系在一起的社会化反应被“剥离”了，这会引发行动者高度的焦虑，些微小事也会引发情绪上的剧烈波动。也即当确定性被破坏时，行动者的情绪，认知和行为处在了一种不稳定的状态，无法确保行动者能理性地执行事前所制订的计划。

因此，个体韧性的培育，也即个人能在风险情境中持续有效行动且呈现积极成果的能力[11]，是社区风险应对的重要因素。个体韧性的形成受到自我效能与希望、安全与镇定、联结性三类元素的推动[12]326。通过行动系统框架的建构，可以将这三类元素的内在结构进行刻画，并分析推动这些因素形成的应急管理策略，从而提升个体的韧性，推动行动者进行有效的参与。所以，行动视角在个人层面的韧性理论与社区层面的理论的探索之间架起了一座桥梁。

二、 理论基础和研究框架

行动由三个不同的系统组成，即社会系统、人格系统和文化系统，这三个系统是分析行动导向的重要概念。以行动为出发点进行分析，行动者关注何种问题，和采取何种手段解决这些问题是一个选择的过程。而选择结果的产生过程，就是行动的导向。人的行动并非偶然，因为行动导向会根据过往的经验建立起一种统一的模式，这种行动导向的有规律的模式就是行动系统，其由社会，人格与文化系统所共同构成。在此处，“系统”指的是在相关的经验现象中存在一种明确的相互依赖关系，其对立面是随机可变性。

价值和道德来源于文化系统，为社会行动提供了规范。社会中的各类符号存在一定的整合模式，这样的整合使不同的符号元素呈现出认知上的逻辑一致性，成为社会共同的文化传统。对行动者而言，可能有多种不同的路径达到预期的目标，评估其是否正确包含两个层面：一个基础的层面是手段的内在逻辑性，即是否用了正确的方式，例如正确操作某种工具，以达到既定的目标。但在手段的有效性之上，还存在一个最重要的评估标准，即道德的标准。道德标准是社会共同价值的反映，而这样的价值则蕴含在社会长期发展中协调各种行动的机制，也即文化传统中。文化系统通过潜移默化的教育过程渗透进行动过程中，形塑了行动的规范。

人格系统反映着行动的主观方面，构成了行动的内在限定条件。相较于文化聚焦于抽象的模式和规范，人格系统的焦点在于作为经验实体的有机体。个体行动者作为有生命的有机体，在与情境相互作用的过程中形成了有组织的行动动机与行动导向，动机和行动导向的规律性的汇聚，就成为人格[13]17。人格受到社会系统与文化系统的影响，但其仍然带有主观的独立性。例如个体的表现更多是内向还是外向，最重要的分析焦点仍在于其成长经历与学习过程。在幼年的成长经历中，世界对个体来说是陌生的，无法把握的，这会激起高度的焦虑。而在父母形象所带来的可以预见且充满关爱的例行常规中，人格系统建立起了本体性安全的心理基础，这就是以对日常的信任感为根源的焦虑控制机制。在紧要情境下，由于习惯性活动方式受到焦虑的全面扰乱，而基本安全系统无法充分地遏制焦虑，这种可预见性会遭到很大破坏，使行动者的行为模式偏离日常的理性行为。因此，人格系统也通过主观方面影响着行动，构成了行动在规范外的另一条潜在边界。

社会系统是现实中的可进行实证和理论分析的行动组织方式，构成了社会互动的框架。特定的社会系统若能长期存在，其就会以它自身内在所拥有的资源，来满足存续所需的先决条件。一个重要的先决条件是，社会系统的结构需要与人格的运作条件，与文化系统相对稳定的整合条件在一定程度上兼容。也即社会系统需要其他系统的最低限度的必要支持。因此，其应该避免文化模式无法界定秩序的最低限度或对行动者提出不可能的要求。与存续相关的另一个条件是，社会系统应确保大部分的行动者的参与，这需要培育合适的动机。在积极的层面，其应该能够满足成员的期待，在消极的层面，其应该避免太多的破坏性的、异常的行为，例如主动干扰其他人的行为，或撤出社会系统，消极怠工的行为。同时，为了保证社会系统有效率地运行，还应对系统内的任务进行分配，形成一种分工组织。因此，社会系统的特征提供了组织形式的分析工具，而组织的形式也影响着行动发生的方式[13]19。

文化系统、人格系统和社会系统共同建构了行动的方式，也即行动系统。因此，用行动的视角分析风险情境下的行动主体，可以对构建个体韧性的应急管理策略和行动系统的关系进行结构性的总结(见表1)。

表1 行动视角的社区应急管理策略与韧性机制框架

文化系统在风险情境下是行动者参与意愿的来源。风险情境下居民集体行动的重要基础是拥有共同的价值，而价值来源于集体的文化认同。完全陌生的个体之间不存在任何的价值认同，也不认为自己对其他个体或集体负有责任，因此可能会采取功利的行动方式，使集体行动受到不信任、冲突或分歧的阻碍[12]324。而文化认同则通过带来一种共同的情感，强调社区通过团结一致，对突发事件进行共同的应对以弥合分歧，使行动者感受到希望，以克服风险所带来的心理上的冲击。共同价值和文化认同也使行动者认识到自己的行动能为身边的人和社区带来积极的结果，从而提升自我效能，激发行动的动力。因此，在社区中需要通过构建集体的文化认同，作为共同价值的基础，让居民拥有“主人翁”意识，主动承担起社区治理责任。

日常的稳定性是人格系统中本体安全感的重要来源，维持了行动者理性认知与行动的能力。但是风险情境的不确定性可能使安全机制无法遏制焦虑，从而使居民难以进行沟通和参与各项行动。此时公众急需有关危险和行为选择的准确信息[14]，有关的信息在混杂的风险情境中，能为公众提供安全与镇定的感知。而在无法独立确认信息来源时，信息的发送者必须值得信任。一些研究指出，能反映风险水平和指导行为选择的可靠信息来源是社区拥有的至关重要的韧性资源[12]323。因此，社区关键岗位在风险情境中及时识别风险情境特征并发布有关信息与行为指导是提升居民安全与镇定感知，控制焦虑并有效参与治理的重要因素。

社会系统通过分工和互动的具体机制组织起多元行动者在风险情境下的高效参与和合作。社区的各部门是风险情境应对的核心，但其人员和资源是按照日常工作需要进行配置，无法应对应急情境下骤增的工作任务和居民需求。此时，由于专业机构可能无法及时提供援助，具有联结性特征的社群网络成为社区应急的关键机制。社群网络通过社区居民的相互支持，为有需要的人提供物质和精神上的帮助。因此，需要采取有效的组织形式，在紧急时刻激活社群网络的力量，分工合作参与社区各项事务。

三、 案例分析

案例研究通过对具体情境的分析，有助于观察事物发展的过程及背后的规律[15]。已有的研究多从理论层面或某一具体的视角，例如居民或社会组织进行分析，不易从整体上把握应急情境下的社区治理机制。因此本研究通过个案分析，通过理论和已有研究的结合，通过行动的框架对社区的应急机制进行分析。

浙江是社区防疫项目实施情况较好的地区[16]，位于杭州的杨柳郡社区是浙江省综合减灾示范社区，作为风险情境下社区治理的案例具有代表性和典型性，因此本研究选取该社区作为分析焦点。研究团队于2021年至2022年多次深入调研杨柳郡社区，与社区居委会团队，物业团队绿城物业，卫生站与养老院负责人，业主委员会成员等进行多次访谈，并通过走访调查，第二手资料收集等渠道对社区应急机制进行了深入的了解。

杨柳郡社区位于杭州市上城区彭埠街道，社区与小区范围一致。小区占地总面积64.96万平方米，建筑面积82.47万平方米，居民4647户，共12000余人，人口平均年龄35.2岁。该小区从2017年开始一期交付，2021年总共四期交付完成。杨柳郡占地面积大，人口众多，且历史较短，居民之间的联系并未像老小区那样紧密。但正是这样一个辖区范围大，居民相互并非熟识的社区，有力地应对了疫情等风险情境，被评为省级减灾示范社区。社区的应急管理策略，可以从行动视角为基础进行分析，概括为激发意愿，确保能力，多元参与三个层次。

(一) 培育社区价值认同提升居民参与意愿

共同价值来源于文化系统，因此培育集体文化认同，构建社区文化和弘扬传统美德是实现社区风险情境下的行动能力的重要基础。杨柳郡作为2017年开始交付的新建社区，居民之间互相并不认识，因此其社区价值认同的培育路径和具有单位制基础的社区不同。这些社区里的居民已经在此居住了较长的时间，且又多数是同一单位的雇员，因此逐渐形成了独具特色的社区认同感。但杨柳郡也结合自身特点，积极以各种方式激发社区居民公共参与的意愿。一方面是培育社区文化，打造文化形象，提升居民认同感：打造独特的“Young city”文化标识，开发“WE”系列文化应用，形成统一的文化形象，增强社区文化活力；积极开发多种活动形式，挖掘培育社区文艺达人，加强社区内文化活动内驱力；联合纯真年代和菲林盒子等机构，定期开展各项活动，提升社区文化氛围。这些措施培育了居民的“主人翁”意识，提供了参与社区事务的动机。

另一方面是弘扬讲仁爱，尚和合的传统美德，培育邻里相助的和谐社区氛围：线下打造志愿服务站点，集合商家成立公益服务队；线上依托 “邻里帮”应用，满足四点半课堂、宠物照料等多项邻里互助需求。同时，社区召集具有特色技能的手艺人，在园区便民服务日为社区居民提供例如剪头，磨刀等服务。居民积极投身公益服务的行为塑造了一种潜在的模式一致性，即通过行动营造正面的社区价值认同，对扶正扬善，孝老爱亲等传统美德在社区的弘扬具有鲜明的导向作用。社区认同和道德规范的形成，提升了居民的自我效能，并构成了风险情境中的希望感知。

(二) 风险情境中关键岗位及时应对维护居民信心

风险情境中，社区各项工作机制的稳定运行是满足人格系统中对确定性的需求，维护居民信心的重要保证。在常态化疫情防控的情境下，社区始终保持警惕，维持热线畅通。健康码成为居民进入许多公共场合的凭证，当居民的健康码变色时，由于各项行动受阻而较为焦虑。此时，杨柳郡社区的热线电话24小时受理健康码问题申诉，根据居民反映的情况，例如购买了感冒药等，指导居民进行核酸检测，待检查无异常后，就可重赋绿码。

在需要对社区进行临时管控的紧急情况下，社区各部门负责人坚守岗位，积极响应上级要求，组织志愿者团队完成各项事务，对接居民需求，及时发布各类信息。由于事发突然，许多物业人员由于疫情管控原因无法到岗，项目经理虽然可调配的资源受限，但仍然回到社区，向居民传递物业持续服务的信心。社区关键岗位的持续运作并发布有关信息，为居民在快速变化的环境中提供行动指引和关键信息，提升居民安全与镇定感知，因此维持了居民开展各项工作的理性行动能力。

(三) 构建多主体参与治理机制激活社会力量

具有可激活特征的人际网络是实现多主体参与风险情境治理的关键机制。在社区临时管控时，社区与志愿者团队和商户紧密协作，发挥各主体自身优势，合作完成各项任务。党员力量是志愿者团队的重要组成部分。在社区中，有几位工作能力较强，与居民联系较多，积累了一定的声望的“领袖”式的居民骨干党员。他们和参与业委会的党员作为志愿团队的核心成员，经过引导和倡议，带动了身旁的党员加入志愿团队，这又促进了社区不太熟知的党员和其他居民骨干的参与。

2022年1月29日，由于在杨柳郡所属的彭埠街道内发现一名新冠病毒阳性感染者，杨柳郡社区实行临时管控，并开展全员核酸筛查。通过各项应急策略的相互配合，在社区面向居民进行志愿者招募后，短短数小时内，即有50余名居民志愿者，37名下沉机关干部报名。在志愿队伍组建后，社区与几位志愿团队的核心成员进行协作，社区明确各项任务，指导核心成员根据任务的特点进行志愿者的分工。较为年轻的志愿者负责居家隔离人员的管理，排查等任务，并满足物资配送等需求，年长的志愿者负责外围巡查，核酸检测信息录入等工作。在志愿服务的实践过程中，党员和居民骨干发挥了先锋模范作用，引领带动社区居民参与社区治理。同时，商户也根据自身专长，支持各项应急工作的开展：医药卫生行业的商户派出有专业技能的雇员，协助开展核酸检测采样工作；超市等商户在社区临时管控时，协助社区进行物资保障工作。党建引领，社群网络提升了社区的联结性，通过构建多主体参与的治理机制，动员居民和商户等社会力量参与紧急情境的应对，提升了社区应急的运行容量，有力保障应急工作高效开展。

在有关机构和社区与志愿者的配合下，杨柳郡社区落实落细防控措施，切实完成各项防疫保障工作，成功地控制住了疫情，并维持封控期间日常用品的有序配发和递送，尽力满足居民需求，建设了一个防疫有手段、管理有精度、邻里有温度的社区。

四、 结论与讨论

20世纪80年代，乌尔里希·贝克在其著作中，首次提出了人类已进入了“风险社会”。大规模传染性疾病的暴发就是现代人类面临的重大集体风险之一，本研究因此以新冠肺炎疫情为案例，探究在具有新的特征的风险情境下社区韧性机制的建设与应急管理策略。

以往的研究多从社区层面的整体和结构性的视角分析风险情境下的社区治理，而较少从行动者的视角进行综合性的把握。因此，本文结合行动系统的理论，并结合杨柳郡的案例分析，勾勒出针对个体韧性不同部分的应急管理策略。本文的研究得出以下结论：第一，在文化系统中，蕴含于社区共同体意识和传统美德的价值和规范提升了风险应对中行动者的自我效能和希望感知，激发了行动者参与社区应急治理的动机。第二，在人格系统中，日常生活的确定性保证了基本安全系统的稳定运行，是理性认知和行动能力的重要条件，而可靠的信息来源是风险情境中维护确定性的关键因素。第三，在社会系统中，联结性是建立有效的参与机制的重要因素，在风险情境中，需要依靠社群网络，推动多主体参与社区应急治理。

本研究通过深入分析省级应急示范社区杨柳郡对风险情境的应对，通过行动者的视角探讨形塑恰当的社会环境应采取的应急管理策略，以提升个体韧性，激活多主体力量，推动各项应急工作有效完成，验证了行动视角的社区应急管理策略与韧性机制框架。研究结论具有一定的政策启示意义：

首先，在社区文化方面，社区应注重培育共同体意识，广泛开展社区服务和公益活动，重构新型熟人社会。社区要积极探索活动组织模式，培育多样化社会组织，鼓励专业化社会组织发挥技能和人才优势，以居民兴趣为基点，在社区开展多样化的活动，加强居民交流互动，挖掘居民参与潜力，发挥有能力和有意愿的居民的优势，提升活动质量，打造邻里互动共同体。通过在社区中弘扬传统美德，形成正面社区价值认同的鲜明导向。

其次，在人格系统所需的稳定性的维护方面，应建立社区应急响应启动机制。强化社区应急预案制定，构建自下而上与自上而下同时启动的快速响应体系。当面对紧急情况时，社区应识别并维持需保持稳定的关键岗位运行。关键岗位需要维持沟通渠道畅通，公开有关信息，发布行动指南，回应居民诉求，以维持最大限度的确定性，减少居民的焦虑感，确保居民的理性和认知行动能力。同时，需要推动对应急状态的学习与适应，对社区应急场地、设备、人才等方面提供更多支持；通过加大安全知识技能宣传力度，强化风险灾害预防演练，增强社区居民对风险灾害应对能力和社区公共参与能力。

最后，在社会系统方面，党员和居民骨干是志愿者团队的重要力量。应加强以党员为核心的社区志愿者梯队建设，完善党员社区报到机制，并结合志愿者的个人特点，根据疫情防控的具体任务，组建包括核酸检测组、物资运输组、信息发布组和楼栋志愿组等志愿团队。同时，应推进常态化治理下社区志愿者的培育与储备工作：广泛动员社区居民，建立社区志愿者动态数据库，并进行周期性完善与调整；对社区志愿者开展平战结合的业务技能培训，稳步提升社区志愿者应对社区风险情境的专业能力和水平；提升社区志愿者的自组织能力，切实提升社区志愿者队伍的社会性。居民委员会与志愿服务组织、志愿者中的积极分子也应建立常态化、制度化的联系，为非常态化时期能够快速形成具有专业性的社区志愿服务大团队做好准备。