生态保护红线评估调整研究与应用实践

马红，柴洁

(1.重庆市勘测院，重庆 401121； 2.重庆市地理国情监测工程技术研究中心，重庆 401121)

1 引 言

坚持底线思维，统筹划定三条控制线(生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界)并严格监督实施是新时期我国生态文明建设的重要举措，也是国土空间规划的核心内容[1]。生态保护红线作为三条控制线之一，是指在自然生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面必须实行强制性严格保护的空间边界和管理限制的范围，是科学调整经济结构、合理布局产业发展和实施可持续发展不可逾越的基本底线[2～5]。

2018年底，全国范围内的生态保护红线划定基本完成，在国家层面整体划定了生态价值最高、需要严格保护的区域[6]。但由于这一轮生态保护红线划定在机构改革前，与之相关的耕地、园地、林体、草地、水域等基础要素分属不同管理部门，调查的标准、尺度、时间、精度等要求不一致，存在冲突矛盾；且三条控制线分别由不同部门单独划定，未考虑相互之间的统筹关系，导致其在空间位置上存在交叉重叠，存在与当前地方国土空间规划发展及保护实际不相符等问题。机构改革后，各级自然资源主管部门负责建立国土空间规划体系并监督实施，要求在国土空间“双评价”的基础上，自上而下科学布局生态、农业、城镇三类区域空间，统筹划定三条控制底线，为全面推进可持续发展提供先决条件[7～9]。

2019年，全国启动了国土空间规划编制审批和实施管理工作，要求对既有生态保护红线进行科学评估调整，纳入国土空间规划统一严格管理。而在评估调整工作中，国家层面的指导方案多为原则性意见，具体细则由各地自行把握，这使得在实际操作中，地方大多按照原则进行优化，导致调整面积较大、比例较高，不能完全符合“保护优先、实事求是”的要求。本文针对既有生态保护红线存在的不足，从践行落实“保护优先、底线思维”的角度出发，梳理评估优化调整的主要内容、技术要求和解决方法，并以重庆某区域为例，开展示范应用。

2 评估调整的主要内容及要求

2.1 评估调整的工作依据

生态保护红线是生态安全的底线、资源利用的上线和人居环境安全屏障线，评估调整并非另起炉灶，而是在既有生态保护红线的基础上进行优化调整，解决划定不尽、划定不实、多线冲突以及与发展现状不符等问题[1，10，11]。根据“划管结合”的工作要求，依据统筹划定“三区三线”的工作原则，结合地方现行发展情况，对既有的生态保护红线进行评估，发现识别矛盾冲突，明确优化内容，并以既有红线为基础，提出优化调整思路，从总体上确保评估调整后的生态保护红线满足“生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”的要求，确保评估调整结果权威、科学、可执行[12]。

2.2 评估调整的基本原则

生态保护红线评估调整的主要原则包括：一是重要原则，即评估调整要以生态区域的敏感性为基础，保障最重要的敏感区，总体上满足生态功能可持续要求；二是系统原则，即评估调整的具体标准应与区域特性相结合，统筹兼顾，保障全国系统管理的同时兼顾地方发展实际；三是协调原则，要统筹协调生态保护红线与“三区三线”中其他内容的相互关系，评估调整的结果应该对当地的经济发展与生态保护都有促进作用。

2.3 评估调整的主要内容

生态保护红线评估调整的主要内容包括基础数据校核、界线合理性分析、应划尽划情况分析、矛盾冲突识别、生态安全格局分析等[12，13]。基础数据校核是评估调整的基础工作，标定内容为基础数据的现势性、真实性，确保评估调整成果真实可靠；界线合理性分析是分析判别生态保护红线与山体、水体、林体等典型自然地貌走势、边界的吻合情况，确保评估调整成果满足图、数、实地三者一致；应划尽划分析是梳理分析应当实施严格保护的区域是否纳入，确保评估调整结果满足生态功能完整性和生态空间连通性要求；矛盾冲突识别是发现识别既有生态保护红线与其他控制线之间、生态保护红线与既有项目、合法矿业权、重大基础设施之间的冲突情况，并提出解决方案；生态安全格局分析是分析区域内生态保护红线调整结果与全国生态安全格局、重点生态功能区域之间的关系，识别生态安全格局的重点屏障。

3 评估调整的技术实现途径

3.1 评估技术实现途径

既有生态保护红线的评估工作，主要包含数据收集与分析、边界一致性情况分析、应划尽划情况分析、图数与实地一致性情况分析、自然资源利用情况分析等内容。

(1)数据收集与分析

收集整理评估调整所用的数据资料，分析数据资料的种类是否齐全，来源是否权威，考虑对生态保护红线评估调整有无直接影响；分析数据资料的几何精度、分辨率、比例尺等情况，考虑对生态保护红线评估调整有无精度影响；分析数据资料的时效性、与实际情况的偏差，考虑对生态保护红线评估调整是否有现势性影响。

(2)边界一致性情况分析

分析评估既有生态保护红线与山体、水体、林体等典型自然地貌走势、边界的吻合程度，发现、识别不一致的地方，并分析其原因。

(3)应划尽划情况分析

梳理、对照国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等生态功能极重要和生态环境极敏感脆弱地区的纳入情况，分析是否存在应严格保护区域未纳入生态保护红线的情况。

(4)图数与实地一致情况分析

核实既有生态保护红线相关文本中数据统计、图件、登记表是否一致，并根据相关影像资料，进行图、数与实地的一致情况分析。

(5)自然资源利用情况分析

重点分析既有生态保护红线与永久基本农田、城镇开发边界、现状建设用地、合法矿业权以及集体人工商品林等的重叠情况矛盾冲突情况。

3.2 调整技术实现途径

既有生态保护红线调整总体技术途径包括统一基数、统一标准、坚持原则、生态优先以及衔接自然保护地等内容。

(1)统一基数

统一基数是确保生态保护红线基数真实、准确、完整的先决条件，在评估调整过程中以第三次国土调查成果作为工作底数和工作底图。

(2)统一标准

调整成果坐标系统一为2000国家大地坐标系，高程基准统一为1985国家高程基准。在调整过程中，如遇因坐标系不同、比例尺不一等导致的部分生态保护红线超出行政区边界，或与山体、林体、水体的走势和边界明显不一致等问题，需要通过技术手段对其进行纠偏处理。

(3)坚持原则

评估调整工作以区县为单位开展，省(市)负责审核，国家总体核查。评估调整坚持自下而上，上下联动方式开展。确保评估优化调整后的成果满足生态功能不降低、面积不减少、性质不改变要求。

(4)衔接自然保护地

自然保护地体系是在划定生态保护红线大前提大背景下提出的，自然保护地应严格纳入生态保护红线范围。

4 评估调整过程中的现实问题及解决方法

4.1 评估调整过程中的支撑不足及应对策略

生态保护红线的评估调整需要借助其他行业部门的专题数据资料，受调查标准、调查主体、调查时间各不相同的影响，各行业部门专题数据往往存在交叉重叠、边界不套合等问题。国家层面的指导意见，对数据资料的选取、相互间的整合要求欠缺具体指导，这往往成为影响评估优化调整过程的关键问题[12，14]。

根据评估调整工作指南，评估调整应以第三次国土调查成果为底数和底图，根据国土空间“双评价”的结论进行优化，在现状数据处于修改完善、补充调查等阶段且无权威结论支撑时，秉承第三次国土调查这一大基数不改变，则可确保评估调整基数权威、协调准确。

4.2 评估调整过程中的博弈现象及应对策略

生态保护红线评估调整整体上要求地方遵循“生态优先”“应划尽划”“实事求是”等要求，坚持生态功能不降低、面积不减少、性质不改变的目标。但地方政府在开展评估调整的过程中，出于地方用地发展的考虑和地方既有建设项目的保障，难免会采取一些应对措施，存在与国家博弈的情况[12，15]。

地方政府作为严守生态保护红线的责任主体，在政府决策和重大布局中，应将其统筹纳入，作为支撑依据和前提条件[12]。生态保护红线评估调整和审批通过后，应及时执行勘界定标工作，并严格执行监督管理。生态保护红线批准后，原则上只能增加，不能减少，不得在红线范围进行不符合主体功能定位的各类开发活动，不能任意改变用途；且对生态保护红线范围内的空间造成生态环境破坏的，应实行终身追责[11，12]。

5 评估调整实践

5.1 区域概况

基于前述评估调整技术方法，以重庆市中心城区某直管区域为例进行应用实践。该区域地处四川盆地东部，位于重庆中心城区西部槽谷，总面积约 313 km2，该区域既有生态保护红线范围内包含山地、水系、城镇建设、规划发展区等，地理要素丰富，且保护与发展矛盾突出，区域既有生态保护红线如图1所示。

图1 既有生态保护红线示意图

5.2 生态保护红线评估情况

(1)数据收集与分析

根据工作要求，收集有该区域既有生态保护红线、自然保护地、第三次国土调查成果、“四山”管制区、林业资源调查数据、高分遥感影像、行政界线、水系数据、道路数据等资料。基础数据全部统一至2000国家大地坐标系，经分析，数据现势性和精度基本满足本次评估调整要求。

(2)边界一致情况分析

将既有生态保护红线与该区域高分遥感影像及第三次国土调查地块边界叠加对比后发现，既有生态保护红线与山体、林体、水体等的走势和边界总体一致，但仍然存在极小的破碎图斑、地类图斑交叉重叠、超出行政区界或与行政区界有缝隙的情况。

(3)应划尽划情况分析

应划尽划区域涉及自然保护地、“双评价”极重要极敏感区域、饮用水水源地一级保护区等类型。经分析应划尽划区域中自然保护地和饮用水水源地一级保护区已全部纳入生态保护红线，应划尽划区域中尚未全部纳入的区域仅1处，为“双评价”极重要、极敏感区域，总面积约103公顷。

(4)矛盾冲突情况分析

经与第三次国土调查成果、永久基本农田、合法矿业权、人工商品林、现状建设项目等进行矛盾冲突分析，该区域既有生态保护红线内涉及第三次国土调查耕地、第三次国土调查镇村、永久基本农田、合法矿业权、人工商品林、现状建设项目图斑总数共 5 644处，面积共计约 1 287.99公顷，需进一步按照生态保护红线调整规则进行优化，按照生态保护红线管理办法协调实施。

5.3 生态保护红线调整情况

(1)基础数据情况

本次评估调整工作采用的基础数据包括永久基本农田、第三次国土调查，自然保护地优化成果、双评价生态保护极重要区域，人工商品林以及自然保护地整合优化成果，数据均为市级层面统一协调成果，目的是与全市工作数据保持一致。

(2)调入情况

统筹考虑自然生态的整体性和系统性要求，将“天窗”、缝隙等区域填补纳入生态保护红线，保障生态保护红线系统功能的完整性、提高生态保护红线空间的连通性。本次调入片区包含3处，如图2所示：包含1处一级饮用水水源保护区，面积约为58.48公顷；2处接缝处，面积分别为65.74公顷、92.14公顷。

图2 生态保护红线调入情况

(3)调出情况

按照评估调整要求，结合区域实际情况，对耕地、永久基本农田、合法矿业权、第三次国土调查镇村、人工商品林以及建设项目等可根据相应规则调出处理。经本次优化，调出既有生态保护红线内一般耕地图斑454处，调出冲突面积共计约43.48公顷；调出既有生态保护红线内零星分布的永久基本农田图斑468处，调出冲突面积共计约32.85公顷；调出既有生态保护红线内散落分布合法矿业权8处，调出冲突面积共计约43.43公顷；调出既有生态保护红线内含城镇村及工矿用地地类图斑420处，调出面积共计约17.77公顷；调出既有生态保护红线内人工商品林图斑 3 590处，调出面积共计约508.14公顷；调出原生态保护红线内公路、铁路、隧道及已批重大项目共38项，调出面积共计约184.34公顷。调出区域按照片区可分为4个部分，如图3所示。

图3 生态保护红线调出情况

(4)自然保护地调整衔接情况

该区域自然保护地面积1 706.57公顷，经与生态保护红线做好衔接，已全部纳入生态保护红线范围。

(5)边界一致性调整情况

该区域生态保护红线评估调整工作参照遥感影像、第三次国土调查成果进行内业修线，结合实地踏勘开展外业校核，边界调整后与自然地理边界、道路界线更加吻合。

5.4 成果分析

该区域评估调整后生态保护红线总面积 2 925公顷，整体上形成生态保护红线片区4处，面积分别为 1 787.72公顷、8.99公顷、106.65公顷、975.83公顷。评估调整后，一级饮用水水源保护区得以更好地保护，生态保护红线在整体上降低了破碎度，保障了生态保护红线系统功能的完整性，提高了生态保护红线空间的连通性。

6 结 论

生态保护红线评估调整是国土空间规划的重要内容，综合性强、涉及数据复杂，且根据地方发展差异和特色，对评估指标的选取和调整方法的选择不尽相同，需要兼顾地方生态环境现状和各类自然资源的禀赋情况，整体上对既有生态保护红线做出科学合理的评估调整。目前，生态保护红线管理办法仍需细化，国家和省市还需出台详细的生态保护红线管理细则与勘界定标方法，保障生态保护红线有效落地与长效管理。