新时代背景下基本公共服务均等化水平测度研究

□胡 苗

（甘肃省社会科学院，甘肃 兰州 730070）

“固国之本，在于惠民生”，发展经济的最终目的是造福民众。2006 年至今，随着一系列围绕基本公共服务均等化的工作不断推动，基本公共服务越来越受到重视，建设初具规模、布局逐步完善，标志着我国政府从经济建设向经济建设与基本公共服务均等化相互促进阶段不断推进。政府作为区域基本公共服务的供给主体，其在财政保障下的行为选择会直接影响区域基本公共服务水平。那么在实践中区域基本公共服务供给究竟是怎样的局面？如何实现财政保障与基本公共服务的长效共赢发展？这些都是文章研究的主要内容和逻辑脉络。

这一领域也是国内外学者的研究重点。19 世纪后期，德国社会政治政策学派代表瓦格纳（Adolf H.G.Wagner）最早提出了基本公共服务的概念，认为政府由组织、保障、支配基本公共服务。20 世纪中期，基本公共服务的内涵与模式随着新公共管理运动的兴起和发展发生了变化，逐步由政府主导、在技术层面重视效率和质量向服务主体多元协作、价值层面的公平和善治转变[1]。国内长期和广泛研究基本公共服务均等化问题，主要集中在以下3 个方面。一是从理论层面强调基本公共服务的供给应关注接受服务的权利平等，并且没有任何的歧视性配给[2-3]。二是从基本公共服务需求、权利和实现程度等方面为视角，分析区域基本公共服务均等化情况[4-6]。三是探析基本公共服务配置在不同类型人群中的分配过程以及存在的问题与矛盾等[7]。

1 基本公共服务评价指标构建与数据来源

1.1 基本公共服务评价指标构建

结合《国家基本公共服务体系“十四五”规划》《地区发展与民生指数编制方案》和《甘肃省基本公共服务“十四五”规划》，根据研究区域实际，运用综合评价方法，以基本公共服务均等化为核心，建立涵盖基础设施、科学教育、文化医疗、社会保障、人居环境5 个指标作为一级指标。

1.2 数据来源

在综合考虑数据的连续性、可获得性、可参考性等因素的前提下，采用《甘肃省县域蓝皮书（2018—2022 年）》相关数据，分析甘肃省平凉市基本公共服务发展状况和均等化程度。对于个别年份缺失的数据进行了必要的修正和处理。

2 基本公共服务综合水平测度分析

党的十八大提出到2020 年基本公共服务均等化总体实现。平凉市认真落实国家和省级的各项政策，不断加大民生事业资金投入力度，县区间的基本公共服务发展水平朝着日趋均等化的方向发展。2016—2020 年，平凉市7 个县（市、区）基本公共服务发展水平平均增速保持在3%左右，其中，静宁县增速最快3.11%，崆峒区最慢2.50%，如表1 所示。

表1 2016—2020 年平凉市各县（市、区）基本公共服务发展水平

2.1 基本公共服务分项发展指数

2016—2020 年，平凉市7 个县（区）基础设施发展水平平均增速保持在3%左右，其中，静宁县增速最快为4.36%，华亭市增速最慢为2.86%。

2016—2020 年，平凉市7 个县（区）科学教育发展水平平均增速保持在4%左右，其中，泾川县增速最快为4.99%，华亭市增速最慢为3.35%。

2016—2020 年，平凉市7 个县（区）文化医疗发展水平平均增速保持在4%左右，其中，泾川县增速最快为4.73%，崆峒区增速最慢为3.08%。

2016—2020 年，平凉市7 个县（区）社会保障发展水平平均增速的差距较大，华亭市增速较快为4.21%，静宁县降低0.77 个百分点。

2016—2020 年，平凉市7 个县（区）人居环境发展水平平均增速的差距较大，庄浪县增速较快为2.08%，泾川县降低4.23 个百分点。

从基本公共服务分项发展指数可以看出，2016—2020 年，平凉市各县（区）基础设施、科学教育、文化医疗平均增速变化稳定，但社会保障和人居环境变化幅度较大。

其中，社会保障中增速较快的是华亭市，华亭市以撤县设市为标志，进入了由传统农业经济向现代工业经济和城市经济转变的新阶段，加大了民生领域投入力度，社会保障发展较快。人居环境指数中静宁县、庄浪县平均增速较快，近3 年庄浪县用于环境保护方面的投资达4 亿多元。

同时，在不断完善生活垃圾处理设施的基础上，形成了户分类、村（社）收集、乡（村）转运、县（乡）处理的城乡一体化生活垃圾收集处理链条。

2.2 基本公共服务资源与人口配置

通过泰尔指数分析基本公共服务发展水平的区域差异，与2016 年平凉市基本公共服务资源配置与人口权重相比，2020 年逐步趋于公平化，但变化幅度较小。

从基础设施服务来看，泰尔指数小于0 的县（区）有3 个，分别为崆峒区、灵台县、泾川县，说明这3 个县（区）基础设施服务资源供给权重小于其人口权重，基础设施服务配置水平较低。

从科学教育来看，泰尔指数小于0 的县（区）有两个，分别为庄浪县、崇信县，说明这两个县（区）教育服务资源供给权重小于其人口权重，教育服务资源分配水平较低。

从文化医疗服务来看，泰尔指数小于0 的县（区）有3 个，分别为崆峒区、静宁县、泾川县，说明这3 个县医疗卫生服务资源供给权重小于其人口权重，医疗卫生服务配置水平较低。

从社会保障服务来看，泰尔指数小于0 的县（区）有6 个，分别为崆峒区、灵台县、泾川县、华亭县、庄浪县、静宁县，说明这6 个县（区）社会保障服务资源供给权重小于其人口权重，社会保障服务配置水平较低。

从人居环境服务来看，泰尔指数小于0 的县（区）有5 个，分别为崆峒区、灵台县、泾川县、华亭县、静宁县，说明这5 个县（区）人居环境服务资源供给权重小于其人口权重，人居环境服务的配置水平较低。

2.3 基本公共服务均等化的内部因子分析

通过运用熵值法，先对2020 年平凉市的数据进行综合处理，通过计算自变量基础设施、科学教育、文化医疗、社会保障、人居环境与基本公共服务综合得分的皮尔森相关系数（Pearson correlation），来反映这5项基本公共服务分项对平凉市基本公共服务发展总得分的相关关系，进而分析各单项类型的基本公共服务对整体基本公共服务的驱动力强弱，如表2 所示。

表2 平凉市基本公共服务综合得分与各分项得分的相关性表

当相关系数等于0 时，说明两变量之间不存在相关性；当相关系数在0～0.3 时，说明两变量之间是微弱相关；当相关系数在0.3～0.5 时，说明两变量之间是低度相关；当相关系数在0.5～0.8 时，说明两变量之间是显著相关；当相关系数在0.8～1 时，说明两变量之间是高度相关；当相关系数等于1 时，说明两变量之间是完全线性相关。

通过SPSS 软件辅助计算分析，可以得出平凉市基本公共服务各单项指标与综合得分的相关性基本为低度相关和显著相关，其影响力和驱动力由强到弱依次为文化医疗0.653、基础设施0.602、社会保障0.478、科学教育0.389，人居环境0.347，而人居环境对基本公共服务发展呈弱相关性。

根据相关程度的高低，可以看出5 项评价内容中文化医疗、基础设施服务与基本公共服务综合得分的相关系数比较高，社会保障、科学教育、人居环境相关系数比较低，说明文化医疗、基础设施因子是平凉市基本公共服务发展最重要的推动因素，而社会保障、科学教育、人居环境对基本公共服务发展的推动力较小。这个结论可在一定程度上说明平凉市在基本公共服务发展方面比较关注医疗、文化等基础设施建设，而对生活性基本公共服务的建设上有所欠缺，尤其是在教育、人居环境方面存在诸多不足。在加强基础设施区域配置的同时，民生类、生活类基本公共服务同样也是平凉市提高基本公共服务发展需要努力和加强的方面。

3 促进基本公共服务均等化的路径探索

3.1 形成多元化、多层次的农村社会保障体系

转变政府职能，培育发展内生动力。赋予县级政府统筹省、市下达资金的权利，适当提高新增税收县级留存比例，适当降低县级项目资金配套比例。在有效监控风险的情况下，积极扶持县（区）成立产业投资基金、担保公司，有效激发县级财政“造血”能力。

建立和规范转移支付政策。优化政府财政支出结构，除必不可少的特殊支出外，大力压减一般性开支和非公共性开支，正如基本公共服务分项发展指数得出，平凉市各项基本公共服务差异程度不同，尤其在科学教育、社会保障、人居环境方面的差异性较为明显。因此，未来平凉市基本公共服务项目投入需更多地向文化、社会保障等公共领域倾斜，同时建设和提升区域间基础教育、医疗卫生等设施。根据基本公共服务资源与人口配置得出的结论，应在推动全面发展的基础上，根据各类资源的分布情况，提高基本公共服务发展投入比例，将其投在最亟待改善的领域，解决投入失衡问题[8]。

3.2 发挥比较优势，打造县域块状经济

在县域层面形成全国甚至全球有特色的产业集群，培育“块状经济”。重视培育并深挖各县（区）的比较优势。根据各县（区）资源禀赋和产业基础，精选一批地理区位和资源方面有优势的县（区）为示范点，明确其主导产业和发展方面，重点扶持当地优势品牌产品，并深化开发产业，制定“一县一策”，优化产业发展环境。根据县域确定的主导产业，建成产业价值创新园区，逐步引导同类型、上下游和配套企业向园区聚集，形成一批地域化聚集、专业化分工、社会化协作的企业群和特色产业集聚区[9]。

3.3 提高农村公共服务资源利用效率

建立有效的农民需求表达机制，增强公共服务的有效供给的长期性。要逐步扩大与村民的沟通与交流，在尊重农民意愿的前提下，根据农民对农村基本公共服务的重要性和满意度，赋予基层更多裁量权，将急需的基本公共服务第一时间提供给公众，特别是要充分调动农民建设村级基本公共服务中心的积极性，从而实现公共服务和公共产品最优供给。

完善村级设施的长效管理机制。在农村公共设施建成后需重视管理，通过完善评价激励机制，从而发挥设施应有的实效。取得良好效果的地区可以继续加大投资力度，并给予奖励。房屋闲置率较高的地区可以在实际调查后合并或搬迁，避免浪费公共资源。

构建农村公共服务共享机制。政府在供给农村公共服务资源时，不仅要关注本区域的实际状况，而且要综合考虑相邻的资源配置情形，构建联动机制，统筹规划，整合资源，合理配置，提高资源利用效率，避免重复建设浪费资源，从而降低公共服务供给成本。

3.4 健全政府管理机制

在完善公共财政体制时，推进基本公共服务均等化，健全政府基本公共服务供给与管理的机制。针对当前我国基本公共服务政府管理中存在的问题，健全政府供给与管理机制主要包括以下几个方面。

3.4.1 建立完善各级政府基本公共服务均等化绩效考核体系和问责机制

基本公共服务均等化绩效考核体系和问责机制对政府推进基本公共服务均等化工作起着激励和约束的作用。以基本公共服务均等化作为重要考核指标的政府绩效考核体系，可以使财政分权体制下政府热衷于经济建设的财政支出结构发生变化，缓解基本公共服务政府供给动力不足的问题。

3.4.2 建立完善基本公共服务均等化的多元供给机制

根据基本公共服务性质的不同，引入市场机制和第三方的力量，对不同类型的基本公共服务采取不同的供给机制，形成政府、企业和非政府组织等多元的基本公共服务供给格局，提高资源配置效率。

3.4.3 完善基本公共服务决策过程的公众参与机制

通过发展公众偏好显示技术和公众参与机制，增强基本公共服务决策过程和供给的透明度和公开性，使基本公共服务供给满足公众需求，均衡供求结构。