美国《通胀削减法案》缘何激怒欧洲

马伟

2022年12月1日，法国总统马克龙访美期间，与夫人共同出席拜登总统夫妇在白宫所设国宴。

2022年12月初，法国总统马克龙对美国进行了为期三天的国事访问。访问期间，马克龙重申了对美国《通胀削减法案》的不满。近期，西班牙、意大利等多个国家也都要求欧盟委员会对该法案做出回应，欧洲议会国际贸易委员会主席朗格还呼吁欧盟向世贸组织提起申诉。可以说，《通胀削减法案》激怒了欧洲多国。

歧视性补贴政策损害欧洲利益

2022年8月，美国总统拜登签署《通胀削减法案》。法案的主要目的是“减少赤字，降低通胀”，涉及能源安全和气候变化、医疗健康、税制改革等多个议题。然而，法案私货满满，名不副实，在控制通胀方面作用有限，主要支出项目都集中于能源和气候变化方面。根据美国国会研究局的估计，法案将在未来数年投入3670亿美元，用于气候变化和清洁能源领域，目标是到2030年将美国的碳排放量在2005年基础上减少42%。欧洲一直在推动美国加入全球碳减排行列，法案在应对气候变化的目标上同欧洲显然一致。

法案的歧视性补贴条款是引发欧洲不满的主要原因。3670亿美元的支出主要用于对于清洁能源的生产制造、投资和家庭消费补贴以及税收抵免，另外还包含对美国消费者购买新能源汽车的巨额补贴。具体来看，购买一辆全新电动汽车将获得7500美元的税收抵免补贴，购买旧电动汽车可获4000美元税收抵免补贴。但是，补贴是歧视性的，必须满足三个条件：一是整车必须在美国、加拿大、墨西哥这“北美三国”进行组装；二是用于电池的关键原材料中至少有40%来自美国或与美国签有自由贸易协定的国家，到2026年这一门槛将增加至80%；三是至少50%的电池组件是在“北美三国”制造或组装，该门槛到2029年将提高到100%。

这样歧视性补贴条款具有明显的贸易保护主义色彩，是在加码“美国制造”。拜登解释说，法案主要目的不是损害欧洲生产商，而是加速美国经济向低碳转型，并摆脱清洁能源供应链对中国的依赖。中国是全球新能源汽车生产的领导者，生产了全球超过70%的电动汽车电池，并掌握着生产电池所需的关键原材料。但欧洲同样是电动汽车的重要产地，整车产量占全球四分之一以上，全流程供应链占全球20%。因此，法案也将向美国出口电动汽车或电池的欧洲公司置于不利地位，它们同样被排除在税收抵免之外。

欧洲面临着绿色产业外迁和“去工业化”的风险。由于美国的巨额补贴，欧洲的工业巨头特别是汽车巨头，开始考虑在美国投资设厂。瑞典电池开发制造商Northvolt在大众和宝马公司的支持下正寻求在美国扩大生产，西班牙跨国电气公司伊比德罗拉（Iberdrola）、法国科技巨头赛峰集团（Safran）等欧洲企业同样正在提高对美国的投资比例。除了《通胀削减法案》的冲击，欧洲工业还面临能源价格高企的窘境，这进一步增加了欧洲对美国的不满。乌克兰危机之后，欧洲跟随美国共同对俄罗斯进行了全方位的制裁。作为反击，俄罗斯限制了对欧洲的天然气供应，使得欧洲的能源价格大幅攀升。即便最近价格有所回落，欧洲天然气价格仍比美国高约五倍，美国在2022年还以极高的价格大幅增加了对欧洲的天然气出口。短期来看，欧洲面临着绿色产业转移到美国以逃离欧洲高能源成本和低补贴的直接风险。如果无法针对法案做出适当调整，欧洲工业的长期竞争力也可能受到实质损伤，面临着“去工业化”的风险。

欧洲缺乏有效应对手段

欧洲一直在寻求对于歧视性补贴条款的豁免权，但美国并不打算做出实质性改变。早在2022年10月，欧盟和美国就在美欧贸易和技术委员会（TTC）框架下成立了一个专门工作组，讨论欧盟对通胀削减法案的的九项保留意见，但至今并未取得实质性进展。在马克龙访美期间，拜登表示法案已经对与美国有自由贸易协定的国家进行了豁免，应该更广泛地扩展到“盟友”。拜登承诺尝试对法案进行调整，以阻止其歧视欧洲公司。法案由美国财政部负责具体实施。尽管财政部在制定具体补贴细则时有一定的自由裁量权，但如果寻求将欧盟视为自由贸易伙伴，将会引发严重的法律冲突。而如果想要对立法进行修改，则需要得到国会的进一步批准。法案现有的歧视性补贴条款正是国会两党妥协的结果，再加上中期选举之后，拜登政府失去了对众议院的控制权，国会很难为了欧洲的诉求而做出立法更改。

欧洲希望通过主动采取措施来进行应对，但目前考虑的几项措施都缺乏有效性，而且欧洲内部也存在分歧。

一是向世贸组织提起申诉。《通胀削减法案》的歧视性和扭曲性补贴条款违反了世贸组织的最惠国待遇、国民待遇等原则，欧洲完全有理由发起诉讼，并很可能最终获胜。然而，世贸组织的争端解决机制漫长而低效，很多申诉最终胜出时已没有实际意义，欧洲对此深有体会。欧洲和美国多年来一直就空客和波音公司的飞机补贴问题在世贸组织展开平行诉讼，前后持续达17年之久。当2021年双方最终握手言和时，已没有赢家。而且，美国近年来通过阻挠世贸组织上诉机构的法官任命，使其处于事实停摆状态，无法对贸易争端进行正常裁决。即使欧洲在上诉中获胜，也只能选择通过提高关税进行报复。这必将引发进一步的贸易争端并冲击全球化进程。在欧洲内部，包括荷兰、爱尔兰等在内的国家认为全球化对于本国繁荣至关重要，他们并不愿仅因《通胀削减法案》就影响与美国的贸易关系。

二是欧洲各国推出类似的产业补贴政策。讽刺的是，这项措施最早是由美国贸易代表戴琦提出的。戴琦在2022年10月份参加欧盟贸易部长会议时，没有对《通胀削减法案》进行让步，反而邀请欧盟各国推出自己的产业政策。与美国不同，歐洲是由财政能力和产业构成各异的多个国家组成的。较富裕国家会比财政弱国更容易支持本国产业，那些集中了绿色产业的国家则可能比其他国家需要更多帮助。而且，不同国家的差别性补贴政策将在欧盟内部形成不公平竞争，会对欧洲统一市场形成冲击，造成欧洲内部的割裂。一个典型例子是，德国为了应对能源价格冲击，在2022年10月推出了针对本国企业和家庭的总额2000亿欧元的能源补贴，引起法国、意大利等多个欧洲国家不满，被批评是“孤悬于欧洲之外”。如果欧洲各国各自推出新的产业补贴，引发的争议将更大。

三是以欧盟的名义进行整体补贴。该方案是欧盟委员会主席冯德莱恩在2022年9月咨文演讲中提出的，通过创建一个新的欧洲主权基金，重新规划政府补贴规则，鼓励在绿色产业上的投资，来支持“欧洲制造”的欧盟创新和工业项目。这个方案存在三方面问题：第一是时效性。新主权基金的推出需要27个欧盟成员国的同意，这将耗费数月时间，而美国的补贴计划在2023年初就将付诸实施。第二是规模和成本分担。即使欧盟国家短期内达成协议，补贴规模也很难和美国匹敌，因为大多数欧盟国家仍在为高昂的天然气价格而痛苦挣扎。而且这还会在欧盟内部引发关于成本分担的讨论。像德国、奥地利、瑞典这样的“节俭型”国家并不愿承担更多的共同债务，不想用本国财政来补贴“挥霍无度的南方国家”。第三是补贴额度分配。新冠疫情暴发后，欧盟推出了7500亿欧元的疫情救助基金（Next Generation EU），但只有各国政府在改革方面取得足够进展后，才会支付部分资金；欧盟委员会始终以“法治”“人权”“腐败”等理由拒绝向匈牙利、波兰等国发放救济，引发共同资金分配问题。新欧洲主权基金中也存在同样问题。而且，根据现有欧盟竞争规则，国家援助只能用于研发而不是补贴需求，这也是一些国家持反对意见的主要原因。

2022年12月14日，欧盟委员会主席冯德莱恩在欧洲议会发表讲话时表示，美国的《通脹削减法案》将导致不公平竞争，欧盟需推出自己的“通胀削减法案”。

美国的战略轻视加剧欧洲愤怒

美国的对外战略只考虑本国利益，欧洲多次被忽视而成为牺牲品，这加剧了欧洲的愤怒。拜登政府上台以来，美国从阿富汗仓惶撤军，不顾法国利益向澳大利亚出售核潜艇，近期又出台损害欧洲利益的《通胀削减法案》，一次次伤害着欧洲的感情。一方面，美国和欧洲虽然在政治和安全上是盟友关系，但彼此在经济上存在越来越多的竞争，特别是当贸易保护主义在美国国内风起云涌之时。奥巴马政府时期花了数年时间谈判的“跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定”（TTIP）最终被束之高阁，拜登政府力推的“美欧贸易和技术委员会”（TTC）也缺乏实质成果。美欧始终无法达成全面的自由贸易协定，这也是欧洲此次无法获得补贴豁免权的直接因素。另一方面，尽管拜登执政以后强调加强与盟友的合作，但拜登政府的行为体现出美国仍只关注自身战略利益。乌克兰危机爆发以来美国的一系列操作将这一理念体现得淋漓尽致。特朗普政府的“美国优先”让欧洲无比愤怒，拜登政府“礼貌的冷漠”则令欧洲有苦难言。所以，马克龙反复强调欧洲必须追求“战略自主”，不能成为美国的战略附庸，这也是对美国自私行径的直接回应。