高速公路收费期限届满的政策探讨

文 长安大学经济与管理学院 周国光

伴随着高速公路网络建设政策逐步向山区、丘陵及经济相对欠发达的边缘地区和贫困地区沿伸，高速公路项目财务效益不理想的局限性日益凸显，30年的最长收费年限看来并不现实。借鉴西方国家的做法，适当将最长收费年限延长至50年或70年的必要性在逐步形成。

包茂高速与永吉高速交汇的湖南湘西石家寨互通 田文国 摄

在解决了是否需要高速公路的争议后，从20世纪80年代中期开始，中国大陆迈出了高速公路建设的步伐。截至2000年底，全国高速公路里程达到16285公里，取得了可喜的成绩。进入21世纪以后，我国进一步加快了高速公路建设的步伐，越来越多的高速公路建成投入使用。按照《收费公路管理条例》（以下简称《条例》）中对政府还贷公路（或政府收费公路，下同）和经营性公路收费年限的规定，从2020年以后，我国逐步进入了高速公路收费期限届满的时期，产生了诸多需要解决的问题，如尚未偿还完毕的政府还贷公路建设债务的偿债责任主体有待明确；停止收费后高速公路养护与管理所需资金有可能存在缺口；高速公路的养护管理有可能会缺乏必要的效率等。

国内外的实务操作

国外的相关做法

西方不同国家针对不同的收费公路项目采取了不同的做法。在美国，收费公路的主要组成部分类似于中国的政府还贷公路，没有法律明确规定的收费年限，理论上可持续收费；收取的车辆通行费纳入了州政府和地方政府的财政预算。美国的公路特许经营制度是从20世纪90年代中期开始实施的，具有法律规定的特许经营年限。例如，20世纪90年代采取BOT方式投资建设与运营的杜勒斯绿色通道（Dulles Greenway）的特许经营年限为55年；21世纪初转让政府收费公路收费权的芝加哥高架公路（Chicago skyway）和印第安纳收费公路（Indiana Toll Road）的特许经营年限分别为99年和75年等。特许经营年限届满移交政府后，是停止收费还是继续由政府收费，目前仍缺乏明确的规定和实务操作。

在意大利，一方面，一些经营期限届满的特许经营公路停止收费，使得意大利的收费高速公路总里程由2018年底的6003.4公里减少至2021年底的4837.4公里。另一方面，一些高速公路项目特许经营期限届满后政府继续选择经营方来经营这些高速公路，相应地延长了收费年限。例如意大利高速公路股份有限公司（Autostrade per l'italia SpA）在2021年底由拥有58.98%股权的子公司Autostrade Meridionali SpA经营的全长51.6公里的高速公路（A3-Napoli-Pompei-Salerno），其收费期限截至2012年为止。但按照有关法律的规定和特许经营合同的安排，在等待移交给新的运营商的过程中，项目公司仍须继续经营高速公路。2021年底该高速公路仍属于收费公路，由项目公司运营。

与其他国家通常按照具体的收费公路项目确定收费年限或特许经营年限不同，法国采取的是区分不同的公路经营企业来确定收费公路特许经营年限的做法。当公路经营企业增加新的高速公路建设项目或者对现有高速公路进行扩建改造投资，可相应延长企业的特许经营年限。例如，按照2015年与法国政府签署的协议，法国北方与东方高速公路公司（SANEF）通过投资3.3亿欧元对现有路网进行扩建改造，将其拥有的高速公路特许经营期限延长了2年；SANEF的子公司法国巴黎诺曼底高速公路公司（SAPN）通过投资2.6亿欧元对现有路网进行扩建改造，将其拥有的高速公路特许经营期限延长了3年8个月。这样，SANEF和SAPN的特许经营合同的到期日分别由2029年12月31日和2030年12月31日延长至2031年12月31日和2033年8月31日。

尽管日本高速公路在2005年进行了市场化和公司化改革，但总体来看，日本的收费高速公路仍具有政府还贷的性质。东日本、西日本、中日本、首都、阪神和本州-四国大桥6家高速公路公司仍属于中央政府和地方政府投资设立的国有企业。6家高速公路公司收费通行费的主要目的，仍是为了偿还高速公路建设债务本息。故收费公路的收费期限取决于日本全部高速公路建设债务本息偿还所需的年限，具有在全国范围内实施“统贷统还”的基本特征。从目前的情况来看，高速公路收费需要延续至2065年左右。还清建设债务本息后是否继续收费，取决于届时相关法律的规定。

国内的实务操作

2011年6月10日，交通运输部、国家发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办联合印发的《关于开展收费公路专项清理工作的通知》（交公路发〔2011〕283号）中明确了“实行统贷统还的政府还贷收费公路，其收费年限按照偿还完贷款即停止收费的原则执行”的政策要求。这意味着，纳入“统贷统还”范畴的政府还贷公路，其收费年限也或不受东部地区最长15年、中西部地区最长20年的限制。

但由于该政策的表述比较原则，并不具体，故在实务中存在理解和认识上的偏差。实行“统贷统还”政策的各政府还贷公路项目，应当不具有明确的收费年限。这意味着，还清建设债务本息的政府还贷公路项目还可以继续收费，实行“以丰补歉”，帮助其他尚未还清建设债务本息的政府还贷公路项目偿还债务。待还清全部建设债务本息后，纳入“统贷统还”范畴的所有政府还贷公路项目统一停止收费。对此，笔者同意此前业内人士提出的“政府还贷公路到期问题可暂时通过‘统贷统还’方式解决”的观点。

但在实务中，各省市区的大多数政府收费公路仍具有省级人民政府审批的收费年限，这意味着这些政府收费公路尚未实行“统贷统还”政策或者缺乏对“统贷统还”政策的正确理解。例如，2014年12月31日山东省人民政府印发的《关于进一步完善我省政府还贷高速公路有关收费政策的批复》（鲁政字〔2014〕235号）中仅提出对《条例》施行前通车及在建的政府还贷高速公路继续实行“统贷统还”政策和收费管理；山东高速公路集团有限公司2021年底管理的2004年11月1日以后投资建设的政府收费高速公路仍明确了15年的收费年限。《陕西省人民政府关于我省部分高速公路收费期限的批复》（陕政函〔2021〕61号）中提出，原批准的政府还贷高速公路收费期限到期后，统一延长至新修订的《中华人民共和国收费公路管理条例》实施之日，收费标准不变。修订后的《条例》是否实施了“统贷统还”政策仍不明确，故陕西省的政府收费高速公路明确了各自的收费年限。

相关问题分析讨论

未偿还的建设债务

针对尚未偿还完毕的政府还贷公路的建设债务的偿债责任主体有待明确的问题，笔者认为，如果能够严格执行《条例》和《关于开展收费公路专项清理工作的通知》（交公路发〔2011〕283号）的相关规定，并结合各地区的具体情况细化这些规定，使之具有较强的可操作性，则这一问题将得到有效解决。

养护管理资金缺口

在第一个问题得到有效解决的基础上，针对停止收费后高速公路养护与管理所需资金有可能存在缺口的问题，或许主要针对的是经营性公路。笔者认为，这一问题值得关注，但并不非常严峻和急迫。

首先，2000年底以前建成的16285公里的高速公路，按照交通运输部公布的资料，大约80%属于政府还贷公路。由于该时期建成的高速公路，主要分布在经济发达或者交通量较大的区域，大多数随后都逐步进行了扩建改造，并相应地延长了收费年限。严格执行《条例》规定的最长收费年限，针对的是2004年11月1日以后开工建设的高速公路。之前的高速公路，基本参照了《公路经营权有偿转让管理办法》（原交通部令1996年第9号）等相关规定，确定了30年的收费年限。这意味着，2025年底以前收费期限届满的经营性高速公路，有可能远远低于外界估计的10000公里。针对特定的项目而言，也许形势很急迫，但站在全国层面上，似乎仍存在较大的政策协调时间和空间。

其次，需要重视经营性公路收费期限届满停止收费后涉及的养护与管理资金短缺问题，但缺口资金似乎没有外界此前估计的1000亿元那么多。根据交通运输部发布的全国2020年收费公路统计公报中披露的相关数据，全国高速公路、政府还贷高速公路和经营性高速公路发生的养护支出、公路及附属设施改扩建支出和运营管理支出合计数分别为1713.5307亿元、665.0753亿元和1048.4453亿元；平均每公里支出分别为112.06万元、100.67万元和120.82万元。这样，即使2025年底以前收费期限届满的高速公路达到10000公里，并且全部为经营性高速公路，按照经营性高速公路平均每公里养护与管理支出120.82万元测算，所需资金仅为120.82亿元。据上分析，2025年底以前经营性高速公路收费期限届满所产生的养护与管理资金缺口压力有可能远远低于120.82亿元。

养护管理效率可能受制

停止收费后高速公路的养护管理有可能会缺乏必要的效率，是基于缺乏利益激励机制的事业化养护效率低于市场化养护效率的考量。尽管事实也许并非如此，但一定的制度安排有可能会导致这样的结果。例如，上海市人民政府为上海城投公路投资（集团）有限公司投资建设的4条全长197.44公里的政府还贷高速公路还清全部贷款本息后，虽然这4条政府还贷高速公路仍被公司确认为一项固定资产，但收取的通行费收入不计入公司营业收入，通行费仍通过上海市高速公路联网收费结算中心直接上缴财政，贷款还本付息及日常养护支出款项均由市财政直接支付给相关方。

包茂高速公路湖南怀化江市特大桥 田文国 摄

收费期限届满于2022年3月3日零时起停止收费的广佛高速公路继续由广佛高速公路有限公司履行管理和养护的职责，但如果按照委托代理合同的约定——政府按照实际发生的支出支付委托养护管理费，则广佛高速公路有可能会丧失努力降低养护与管理成本的积极性。

解决问题的初步设想

进一步完善政府还贷公路的“统贷统还”政策

有必要利用修订《条例》的有利契机，进一步充实和完善有关政府还贷公路施行“统贷统还”的法律法规和政策导向，彻底解决政府还贷公路收费期间届满后尚未偿还建设债务本息的偿还问题。

实际上修订中的《条例》（以下简称《新条例》）针对实施“统借统还”（即《条例》中的“统贷统还”）政策已有明确的表述，缺乏的是尚未将其通过正式公布转变为正式规定。日本收费高速公路的“统贷统还”政策，是将全国作为一个完整的区域统一实施的。与其不同，我国国土面积辽阔，经济发展不均衡，加上实施的是地方政府管理高速公路的体制，故在省级区域内实施“统贷统还”政策总体来看是科学合理的。但是，仍有必要结合不同省份的实际情况，具体明确实施“统借统还”政策的责任主体，努力提高“统借统还”政策的可操作性。

探索实施持续性政府收费制度

按照《新条例》中的表述，既然收费期限届满的高速公路（含政府收费公路和经营性公路）还可由政府收回继续实施养护收费，意味着收费高速公路将处于持续收费或永续收费的状态。

在这种状况下，笔者认为有必要借鉴美国相关州政府对政府收费公路的管理，取消对收费年限的限定；不再区分偿还建设债务本息收费和公路养护管理收费；将收取的车辆通行费统一纳入省市级人民政府财政预算，统筹用于本地区政府收费公路的建设、债务偿还和养护管理及普通公路建设与养护管理。这意味着，政府收费公路收取的车辆通行费，可作为地方政府财政的一项持续性资金来源。但是，有必要保证车辆通行费的专项财政资金性质，防范将该专项资金挪作他用。

积极探索特许经营收费公路收费期限管理的有效机制

客观地说，伴随着高速公路网络建设政策逐步向山区、丘陵及经济相对欠发达的边缘地区和贫困地区沿伸，高速公路项目财务效益不理想的局限性日益凸显，30年的最长收费年限看来并不现实。借鉴西方国家的做法，适当延长最长收费年限至50年或70年的必要性在逐步形成。

笔者建议，针对特许经营高速公路的收费年限，可借鉴意大利和法国的做法。

对于财务效益理想的高速公路项目，仍可采取按照收回投资并有合理回报的原则确定收费年限。但允许地方人民政府将期限届满的高速公路以TOT的方式再次通过招投标选择新的经营者继续实行特许经营收费。筹措的转让收费权资金和用于财务效益不理想的高速公路项目的补助，或用于普通公路建设与养护。可设定收费权的最长转让年限，也可根据筹措公路建设资金的需要灵活地界定50年、70年甚至更长的转让期限。

同时，可借鉴法国的做法，不针对具体高速公路项目、而是针对投资建设与运营管理高速公路项目的企业设定特许经营收费年限。可按照公路经营企业所承担的全部经营性收费公路项目来测算综合收费年限。伴随着企业投资建设新的收费公路项目，或者为现有收费公路项目进行扩建改造，则可按照追加投资回收并获取合理回报所需的时间，适当延长企业特许经营收费年限。

这意味着公司经营的各高速公路项目之间，可通过组合实行“以丰补歉”“以盈补亏”。这就为利用市场机制和企业经营机制投资建设社会效益好，但财务效益不理想的经营性收费公路项目带来了契机。

如果某中西部地区的某财务效益理想的高速公路项目可在20年内收回投资并获得合理回报，则按照《公路法》和《条例》的原则规定，该高速公路项目的收费年限应当按照20年的期限进行确定。但另一条社会效益好、但财务效益不理想的高速公路项目无法在《条例》规定的30年最长收费年限内收回投资并获得合理回报，则无法产生对社会资本的吸引力。如果可将这两个项目捆绑在一起计算收回投资并有合理回报所需的收费年限，也许在《条例》规定的30年最长收费年限内，可满足这两条高速公路收回投资并获得合理回报的要求从而产生对社会资本的吸引力。

如果某中西部地区的某财务效益理想的高速公路项目可在20年内收回投资并获得合理回报，也可按照将收费高速公路建设项目与普通公路建设项目捆绑的思路，通过适当延长高速公路的收费年限（例如25年），使得高速公路建设项目为普通公路建设项目提供资金，进一步利用政府和社会资本合作模式和使用者付费机制来发展普通公路建设事业。