中国城镇低效用地再开发研究进展

黄莹莹，杨子生

（云南财经大学 国土资源与持续发展研究所，昆明 650221）

0 引言

土地作为一种资源和生产资料，具有面积有限性和不可替代性，在人类社会物质生产中占有难以替代的特殊地位[1]，因此，对土地及土地利用问题的研究，一直以来备受重视。改革开放以来中国经济体系和城镇化快速发展，随之而来的是城镇建设用地粗放利用、布局不合理等问题的出现，这些都是中国步入高质量发展阶段迫切应对的挑战。越来越多的学者也意识到城镇低效用地再开发对城市可持续发展的重要性。近年来自然资源部积极推进城镇低效用地再开发工作，促进城中村、老旧小区、老工业区的改造，从而推动产业转型升级和城市高质量发展。2009年以来，中国多个省份参与到城镇低效用地再开发工作中，这促进了国内学术界对于城镇低效用地再开发研究工作的积极展开。目前，国内学者对于低效用地评价对象多以低效工业用地为主，学者们研究热点主要停留在内涵界定与识别、政策研究、再开发模式探究。在此背景下，本文对国内城镇低效用地再开发的研究进展进行总结和分析，有助于强化中国城镇低效用地再开发的研究。

1 城镇低效用地内涵研究

原国土资源部《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号）指出，“城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地[2]。”这是城镇低效用地最为早期的概念；2016年原国土资源部再次印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）的通知，进一步明确规定城镇低效用地是指“第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议[3-4]。”除国家层面外，广东、上海、浙江、南京等地相继出台了城镇低效用地再开发的政策文件。这使得在不同时期，不同省份，对城镇低效用地的命名和内涵都各不相同，如上海、深圳将其称为“城市更新”，广州称为“三旧改造”，杭州、南京是“城镇低效用地再开发”等。

国内学者对于城镇低效用地的内涵认识也尚未统一。张勇[5]等提出低效用地的内涵界定应该从绝对低效和相对低效两个方面进行考虑；何明婵[6]等认为各地在确定城镇低效用地再开发范围时，遵循上级认定的低效用地标准的基础上，还应该综合考虑经济、文化、生态等各方面因素；刘怡[7]等学者认为内涵判定应考虑土地是否被充分利用以及地上附着物功能价值是否被体现；杨少敏[8]等学者根据《指导意见》，联系政府管理需求和地方实践经验，把城镇低效用地分为低效城镇产业用地、低效城镇村庄用地、低效城镇生活用地、其他低效用地四种类型，并根据其再开发的客观原因细分具体小类；钟婷[9]等认为在国土空间规划的背景下，城镇低效用地的内涵外延应该更加广泛，所有不符合国家高质量发展要求的用地都归为低效用地。

2 城镇低效用地再开发评价研究

我国城镇低效用地再开发评价的研究重点工作应该包括评价内容、评价方法、评价指标、评价技术。但由于城镇低效用地再开发研究问题的复杂性，使得国内研究学者对于城镇低效用地再开发的评价对象多以低效工业用地为主，对于整个城镇低效用地再开发的评价缺乏系统的研究。如果仅将工业用地列入到城镇低效用地现状评价中，那么研究的范围将会缩小，将无法实现城镇低效用地再开发研究的工作目标。

从评价内容来看，主要是对城镇低效用地的现状和潜力分析。现状评价主要评价当前城市土地的利用率、空间布局、权属性质等；潜力评价是根据国家标准和有关行业规定，对城镇低效用地再开发潜力进行评价以及潜力分级。关文侠[10]等以土地利用现状数据为基础，制定城镇低效用地认定标准，运用规模潜力和经济潜力方法进一步测算城镇低效用地再开发潜力；姚静[11]等也通过测算规模潜力、经济潜力的方法进行分区，最后构建城镇低效用地潜力测算体系。

从评价方法和评价指标上看，目前国内主流研究思想是从城镇低效用地的内涵出发，当前研究大都基于社会（Society）、经济（Economy）和环境（Environment）等维度和采用定性定量相结合的方法构建评价指标体系。陈卓[12]等基于多层级指标体系将工业用地划分为四个层次，从而找出产生低效用地的原因；丁一[13]等利用内-外部性组合矩阵模型对指标体系进行构建；裴海平[14]等采用多因素综合评价法对低效用地的标准进行综合判断，并对低效用地结构及分布进行分析，最终验证低效用地认定标准的适用性；闫晶[15]等学者采用定量和定性的方法，把定性指标定义为是否包括棚户区、城中村、淘汰产业用地等，定量指标包括综合容积率、建筑密度、基础设施状况等；孟鹏[16]等从土地利用强度、投入产出效益、就业程度、生态效益这4类指标构建工业用地集约评价体系。权重的确定在综合评价指标体系中也是核心问题，主要的权重确定方法如AHP层次分析法[12，16]、特尔菲法[17]等。

从评价技术上来看，为了能够使城镇低效用地再开发评价更加直观和精确，一些国内的学者也从技术层面对城镇低效用地调查和判定做出研究。利用GIS和无人机技术建立城市土地利用数据库，并依据主体功能的不同划分建立低效用地评价体系[18]；利用QuickBird高分辨率卫星影像来提取建筑物相关信息，这样可以精确算出城市建筑密度和容积率[19]；通过运用无人机倾斜摄影测量技术，能够比较精准调查低效用地面积、分布情况、利用情况等[20]；还可以利用数字正射影像图对城镇土地利用类型、结构及其分布情况进行调查[21]；对城镇建筑开展三维建模，通过三维可视化精准识别低效用地[22]。

3 城镇低效用地再开发处置研究

3.1 再开发模式研究

目前盘活城镇低效用地是各地方部门所面临并且急需解决的问题，学者们和有关部门对此展开了有效的探索。总结前人研究成果不难发现，在现有的各类城镇低效用地再开发模式中，根据作用主体的不同基本可以分为政府主导型和市场主导型。政府主导型模式是政府根据发展战略、产业结构、民生问题、生态环境等方面的需求进行改造的再开发模式。市场主导型模式是指原土地使用权人和市场主体自主实施改造的再开发模式[23]；随着我国各种PPP配套政策和机制的完善，罗艳丽[24]、唐文帅[25]开始探讨如何在低效用地再开发中引入和实施PPP模式。也有不少学者根据改造类型不同将再开发模式分为全面改造型、局部改造型、综合整治型。全面改造型是指以重建的开发方式为主，局部改造型是指在对整体格局和功能不进行重大调整的前提下，对局部进行重点改造，综合整治型是指对地块环境的整治以及功能完善[26-27]；将城镇低效用地再开发作为一个总目标，分析每个因素对其影响的权重，根据因素影响权重，分析哪种模式最适合[24]。针对不同地块的地理环境和开发目标，各地应该因地制宜地选择不同的治理结构，采用差异化的治理模式，才能取得较好的效果[28]。聂兵兵[29]、王先君[30]等则是从规划层面和保障实施层面对再开发的模式进行探索，以促进城市健康稳定发展。在地方区域实践中，武汉市提出重点功能区“五统一”开发模式，采取成片改造方式进一步形成了成片推进城镇低效用地再开发的路径[31]；宁波市江东区遵循以政府主导模式，规划先行[32]。

合理处置城镇低效用地对于提升土地利用效率和城市品质具有显著效果。但从现有的研究上看，国内学者对于城镇低效用地再开发模式研究较少，起步较晚。对于如何合理制定低效用地再开发模式以及各种模式之间尚未有一个系统的研究与比较。

3.2 再开发政策研究

2008年国务院颁布了《国务院关于促进节约集约用地的通知》（〔2008〕3号）[33]，文件明确提出“基于节约集约用地原则调整用地标准”和“利用现有建设用地提高利用效率”两大要求。随后，广东省颁布《印发广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案的通知》（粤府明电〔2009〕16号）[34]等文件，在节约集约用地试点工作方面走在全国前列。在看到广东省试点工作取得一定成效时，原国土资源部于2013年颁布《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号）[2]，将试点城市推广到全国十个省市区，在此背景下，2016年原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》的通知（国土资发〔2016〕147号）[3]，将城镇低效用地再开发在全国推广。由此看出近十年来，我国低效用地再开发政策经历了三个阶段，政策的作用对象从试点城市到全国推广，这也推动专家学者对于政策的实施效果进行定量比较研究。

周滔[35]等学者采用双重差分法和双向固定效应模型，根据2009—2016年全国254个地级市的面板数据，分析实施城镇低效用地再开发政策对城市土地利用效益的影响；胡子娇[36]利用内容分析法和政策工具对广州市低效用地再开发政策进行研究和分析，在30项政策文本中选取了5项综合性较强的政策作为分析样本，对政策文本进行编码、统计，构建了再开发政策的基本研究框架；刘天乔[37]等制定城镇低效用地再开发的相关政策时，不仅要考虑城市社会、经济、文化发展对土地利用的需求，还要考虑城市宏观层面上的管理需求。

国内学者对相关政策的实施效果评价较多，但关于如何制定城镇低效用地再开发政策的学者却很少。我国幅员辽阔，不同地区城镇低效用地情况和政策需求存在明显差异。因此，城镇低效用地再开发的政策研究应以理论分析为基础，添加数据支持政策改进和政策创新。

3.3 再开发障碍研究

虽然全国各地都尝试在再开发政策上进行突破和创新，但城镇低效用地再开发的过程依然面临着很多现实挑战。总结前人的研究成果可以将再开发障碍归纳为以下3点：

（1）前期规划统筹不足。城镇低效用地再开发是一个复杂的系统工程，需要多部门配合，不仅仅是自然资源部门的事，还涉及规划、环保、城管等各职能部门及各级地方政府。在宏观层面上，已编制有关城镇低效用地再开发专项规划的城市很少，规划已批准并且进行实施的城市更少，这表现出顶层设计的不足[38]；在规划内容方面，受到发展水平的限制和“GDP至上”的政绩观影响[39]；一些地区以房地产作为主导规划内容，盲目追求经济效益的开发，忽略生态、文化、社会等各方面的综合效益，严重影响了城市品质的提升。

（2）实施产权征收困难。在产权征收阶段，需要获得产权人的同意并收回土地使用权。多位学者研究发现，我国实践面临的困境多集中于产权征收阶段。复杂的产权难以处理，存在很多历史遗留问题，类型复杂，牵涉甚广，与经济发展、群众利益等敏感问题交织在一起，处理难度大[40]；资金不足难以实现产权的征收工作与新增建设用地[41-42]。

（3）制度保障体系不健全。目前，我国有关城镇低效用地的法律法规仅有原国土资源部所颁布的规章制度，而该项规章制度仅仅是政府部门的政策，并非全国人大所颁布的法律。城镇低效土地再利用存在很多问题，由于没有法律的明确规定导致低效用地再开发缺乏法律支撑[43]；制度的制约与缺失，参与改造主体积极性较低[44]；缺乏监督管理机制，某些开发主体为了追求自身利益而随意更改建设用地类型[45]。

从研究的内容来看，多数学者都停留在从政府的角度出发对城镇低效用地再开发障碍进行研究，再开发的过程中，市场和公众参与也是推动城市高效发展的重要力量。对于开发市场主体活力弱、社会资本难以聚集等问题的研究较少。

4 城镇低效用地再开发研究中存在的主要问题

本文依托“内涵界定-评价方法-处置研究”这一路线分析，发现我国城镇低效用地研究仍处于探索阶段，目前能够指导城镇低效用地再开发实践的研究成果较少。因此我们需要对这些问题进行深层次的探究，其主要问题有：

（1）尚未统一内涵外延。首先从政府层面而言，不同时期不同区域对于城镇低效用地的内涵理解不同，对于城镇低效用地包括哪些类型、标准如何界定更是没有一个严格的规定；国内学者根据自身研究基础，对城镇低效用地的内涵和类型也提出了不同的释义。不同类型之间土地效益高低不能直接进行对比，比如工业用地和住宅用地的土地功能不一样，所以不能以每亩产值高低作为土地是否有效的评判标准，应根据不同的土地类型划分城镇低效用地的标准。在土地利用的动态发展过程中，城镇低效用地是否低效，取决于采用什么样的标准进行判定，以及城镇低效用地再开发应追求经济效益还是综合效益，这些对合理界定城镇低效用地的内涵具有重要意义。

（2）研究区域小、评价方法单一。目前学界对于城镇低效用地再开发的研究主要偏重于城镇低效用地的整体和综合研究，在研究区域的选择上，城镇低效用地再开发基于全国尺度上的宏观研究较少。特别是缺乏同一区域不同时期的纵向比较，以及同一时期不同区域的横向比较，这样更能直观地反映出低效用地再开发的开展情况以及地区之间的差异。在评价方法的选择上，城镇低效用地效率评价方法和指标体系较为单一、缺乏科学性，很难体现城镇低效用地再开发的核心思想。

（3）缺乏顶层制度设计研究。根据我国已经出台的相关政策可以知道，城镇低效用地的再开发至今还没有上升到法律法规层面，地方性法律、法规的约束力不足，缺乏权威层面的支持。各地所开展城镇低效再开发工作时主要依据的是省、市、县级政府的规范性文件，这就说明城镇低效用地再开发的顶层制度设计远落后于地方实践。如何结合地方实际有效地推进城镇低效用地再开发，不仅需要大量的研究工作还需要不断地实践和探索。

5 进一步加强我国城镇低效用地再开发研究的若干建议

5.1 合理界定目标内涵

首先，效率低、品质低、产能低是城镇低效用地的特点，一切内涵界定应围绕其特点展开。其次，在完善城镇低效用地再开发的类型划定过程中，建议拓宽再开发工作的范围，关注建设用地是否被合理利用、城市未来高质量发展目标等因素。当然也可以从创新驱动、城市更新、提升土地资源综合承载力等方面丰富低效用地类型的分类体系。在国土空间规划的大背景下，未来低效用地空间会进一步扩大到整个国土空间的范畴，会综合考虑社会、经济、生态效益的最大化。

5.2 重视GIS、RS等技术的应用

加强全国范围内经济欠发达地区城镇低效用地研究，增加城市间横向和纵向的比较。在后续研究中，加强评价方法的对比分析，寻找更加科学的评价方法，建立科学、系统的分级评价指标体系，重视GIS、RS等先进技术的应用。

5.3 加强城镇低效用地顶层制度设计研究

我国尚未建立起关于城镇低效用地再开发的制度保障体系，导致实践中的低效用地再开发活动得不到有效的制度保障，应尽快总结各地改革经验，进一步加强相关立法研究以及顶层设计研究，尤其是在整个再开发过程中规划实施保障、监督管理、市场化运作、激励等机制方面需要更加深入的探索。把制度建设放在首要位置，构建具有系统性、科学性、有效性的制度体系。

5.4 促进城镇低效用地再开发研究与我国土地利用管理相结合

在新型城镇化背景下，存量规划也将成为未来国土空间规划的必然选择。实践证明，存量规划可以处理和利用城镇低效用地，做到“变废为宝”以及缓解由于城市扩张所带来的压力。未来城镇低效用地再开发研究要紧密结合党和国家的政策和目标，无论是从经济发展角度，还是从生态环境的角度来看，土地对于中国经济和社会的可持续发展都至关重要。所以应促进我国城镇低效用地再开发的研究成果和土地利用管理手段相结合。

6 结论

国内学者对城镇低效用地内涵及其低效用地再开发的评价方法、模式、政策、障碍等方面进行了研究，也取得了一定成果。未来城镇低效用地再开发的研究工作应该进一步加强，一是低效用地的评价内容有待丰富，须完善不同类型低效用地的评价指标和方法。二是如何在存量规划背景下合理进行低效用地的规划设计，提高土地利用率，调整产业结构是国家未来改革发展的重点和难点。三是在低效用地的未来利用方面，不仅要改善生活空间宜居度，提高人居环境质量，还要控制各项建设占用自然生态空间，防止自然生态功能受损。