村(居)法律顾问制度在基层治理中的优势

胡 婷 许 俊

(武汉工程职业技术学院 湖北 武汉：430080)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在治国理政的战略高度，围绕全面依法治国，从理论上给予我们以坚实基础，从制度上为我们作出了顶层设计，从社会实践上指导我们有步骤的全面推进。根据党中央的战略部署，经过广大法律工作者近几年的不断努力，我国公共法律服务体系日益完备，城乡地区的公共法律服务覆盖面全面扩展，法律援助制度不断完善，司法救助体系进一步健全，成果可谓丰硕。其中，村(居)法律顾问制度的优势得到了较好的发挥，成为社会主义公共法律服务体系中的一束绚丽之花。

1 村(居)法律顾问制度的发展

村(居)法律顾问制度是在全面推进依法治国、建设“法治中国” 的战略框架下，为完善基层法律服务体系、为开辟基层社会治理法治化的新途径而作出的一个重大制度举措。

一直以来，我国基层政府和自治组织为了提升基层社会治理的新活力，总是在不断探索、创新，其中，2007 年浙江省宁波市司法局出台和实施了《宁波市建立农村法律顾问制度实施意见》，使宁波市在全国范围内走在了实行“一村(社区)一法律顾问”的前列。

而2012年党的十八大召开后，“一村(社区)一法律顾问”的措施开始在全国范围内推行；特别是2013年11月至2015年5月间，中央层面陆续印发了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《关于实施乡村振兴战略的实施意见》、《〈关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见〉的通知》等三个文件，为我国村(居)法律顾问制度的设置及具体实施提供了政策依据。在此指导下，司法部2018年下发了一系列文件，包括《关于推进公共法律服务体系建设的意见》、《司法部关于推进公共法律服务平台建设的意见》、《司法部关于进一步加强和规范村(居)法律顾问工作的意见》，将村(居)法律顾问制度一一落实。截止2018年年底，我国各地相继颁行本地村(居)法律顾问实施方案、工作方案。

在总结实践经验的基础上，2019年7月10日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，标志着基层公共法律服务体系建设工作迈上了新台阶。这个意见的重大意义主要体现在以下四方面：一是围绕更好满足人民群众对美好生活的向往和日益增长的法律服务需求，将加快推进公共法律服务体系建设纳入全面深化改革大局、纳入全面推进依法治国中统筹谋划、安排部署；二是以保障人民根本利益为出发点和落脚点，从解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，提出了推进基本公共法律服务均衡发展的多项举措，及时回应人民群众的期待；三是创新管理体制和工作机制，形成由司法行政机关牵头、充分发挥各部门的职能作用和资源优势，加强对公共法律服务体系建设的整体设计、协调推进和统一管理；四是坚持政府主导、社会参与，落实政府推进公共法律服务体系建设的主体责任，同时激发各类社会主体参与公共法律服务的积极性，创新公共法律服务的内容、形式和供给模式，促进资源共建共享，为人民群众提供覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的公共法律服务。同时，这个意见提出了具体而微的建设目标：到2022年，基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系； 到2035年，基本形成与法治国家、法治政府、法治社会基本建成目标相适应的公共法律服务体系。

正是基于这个意见的安排，法律工作者的任务从“普遍建立法律顾问制度”到“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”再上升到目前的“形成现代公共法律服务体系”，而各地司法行政机关积极发挥职能，主动作为，蓬勃展开村(居)法律顾问制度建设及其相应的配套工作，既推动了村(居)法律顾问规范化、普惠化、持续化的发展，更是取得良好的社会效果。

2 村(居)法律顾问制度的优势

公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的服务性、保障性、基础性工作；而公共法律服务体系在基层的最重要抓手和落脚点就是建立村(居)法律顾问制度。村(居)法律顾问制度是公共法律服务体系中不可或缺的重要组成，是最为基础的平台和制度，它在中国特色社会主义法治体系下有明显的优势：

2.1 以村(居)社区为服务区域单位，具有驻地优势

村(居)法律顾问制度是很接地气的制度：村(居)法律顾问制度所设计的服务点是以村(居)社区为落脚点，全面覆盖了农村或城镇的最基层。

以村(居)单位区域为地理核心，让村(居)民群众最方便地接受各式法律服务：通过在村(居)民辖区进行法治讲座、“以案说法”、“以身边事讲法说法”等方式，普及与日常生产生活相关的法律知识,使村(居)民群众树立正确的权利义务观，增强依法办事及依法解决矛盾纠纷的法律意识；通过对接所在村(居)的贫困户，了解贫困户脱贫致富的法律服务需求，并及时提供相应法律服务事项，进行法治扶贫；通过面对面的交流，使符合相应条件的村(居)民群众得到当地法律援助机构的法律援助……送法下乡、送法到家，让广大的村(居)民群众足不出村(居)即可以享受到法律服务；让“法”渗透到基层，促进全民懂法、守法，从而推进依法治国。

2.2 以执业律师为主要服务人员，具有专业优势

村(居)法律顾问制度是强调专业化的制度：服务人员的专业性是村(居)法律顾问制度实施的基础，而利用执业律师的专业是村(居)法律顾问制度的最大特色。

对村(居)的治理(管理)者而言，法律顾问为村(居)治理提供法律意见；协助村(居)委起草、审核、修订村规民约和其他管理规定；为村(居)重大项目谈判、签订重要经济合同和其他重大决策提供法律意见；协助村(居)处理换届选举中的法律问题……对村(居)民群众而言，法律顾问为群众提供法律咨询和法律帮助；为群众解答日常生产生活中遇到的法律问题, 特别是在婚姻家庭、社会保障、环境保护、土地权属等方面遇到的法律问题,提供法律意见；引导群众理性反映诉求，依法维护自身合法权益……在中国现阶段的条件下，法律专业人员和知识暂时还属于稀缺性资源，而村(居)法律顾问制度在设计之时就十分强调专业性，为村(居)民群众提供了宝贵的专业人才和法治资源。

2.3 由政府主导，具有信赖优势

目前看来，村(居)法律顾问制度的立法成本、运作成本、维持成本等完全由政府财政负担。在专业上，村(居)法律顾问是执业律师、具有中立性；而在费用上，村(居)法律顾问对于村(居)民群众而言具有无偿性。基于以上情况，村(居)民群众对村(居)法律顾问有着强大的、天然的信任基础。

2.4 整合了多种服务(管理)主体及方法，具有综合优势

村(居)法律顾问制度是内含多种综合管理(治理)的制度：服务村(居)的主体具有多样性，服务村(居)的方法具有多重性，从而体现出村(居)法律顾问制度的综合性。

在服务主体上，村(居)法律顾问制度除了有签约的法律顾问外，还有村(居)委成员、社区网格员、人民司法员、人民调解员、群众骨干等，甚至可以通过村(居)委组织、联系到法官、检察官及相应专家，如此多的人员加入服务者行列，具有多方配合的中国特色。

在讲法说理上，村(居)法律顾问主要运用国家层面的正式法律，但乡村习惯法、村规民约、风俗习惯等也需要我们实际运用，使它们共同发挥着调整、规范作用，共同保障村(居)治理和村(居)和谐稳定。

同时，村(居)法律顾问制度表现了法律顾问服务方式的拓展：首先是明文规定了村(居)法律顾问的咨询、宣传、援助等传统方式，也纳入了许多合适的纠纷解决渠道，如参与民间调解、运用人民调解、在源头及时处理信访等，以期达到综合治理的最佳效果。

当然，村(居)法律顾问制度的优势不止于以上几点，本文不一一赘述。简之，村(居)法律顾问制度普及了法律知识、宣扬了法治文化、化解了社会矛盾、开辟了基层法治服务的新途径，增强全体人民群众对社会主义法治的理论自信、制度自信，道路自信。

3 村(居)法律顾问的主观能动性是发挥制度优势的关键

村(居)法律顾问是提供法律服务的主要主体，也可以说，他们是村(居)法律顾问制度的核心主体：从理论上看，村(居)法律顾问是具有法律专业知识，接受村(居)组织的聘请为其提供法律服务的人员，具有公共性、无偿性、专业性、中立性等特点；从实践中看，村(居)法律顾问既熟悉法律又熟悉社会，在参与村(居)治理(管理)中可以保证社会系统的持续性与稳定性，也能很好的平衡公共法律服务资源的法治水平差距。因此，激发并持续提高村(居)法律顾问的主观能动性，对充分发挥村(居)法律顾问制度优势尤为重要。

3.1 发扬主动服务精神，增强村(居)民群众认同感

村(居)法律顾问制度在我国设置和运行已有多年，充分发挥其社会主义法治的宣传作用、维护群众合法权益及平衡各方利益关系的协调作用、化解各类纠纷及参与信访和调解的维稳作用、保障和改善民生中的推动作用等，成绩有目共睹。但至今也有部分村(居)民还不知道村(居)法律顾问制度的存在，也不清楚该制度有何基本内容及其运作机制，更谈不上对国家设置、践行该制度价值意义有何认识，有时就会使村(居)法律顾问的工作陷入被动。如调解民间纠纷、化解村(居)民矛盾，进而维护村(居)的和谐稳定是村(居)法律顾问工作的重要内容，但一些村(居)民出现纠纷以后往往选择一味地只找村(居)委干部处理的方式，这无疑将大大消减村(居)法律顾问制度的社会效果和法律效果。

因此，我们村(居)法律顾问可以改善以往“坐等”模式，积极主动地靠前服务：如在坐诊接待群众时，发放法律顾问联系卡，以点带面增加影响力;如在提供法律咨询时，推介调解、和解等纠纷解决的机制及每一种机制的启动要件及其后续可能产生的法律后果，使村(居)能够诉诸法定的或者更贴切地说法治化程度更高的纠纷解决机制；如联合村(居)委干部开展常态化的进村入户走访活动，排查并尽早化解基层矛盾纠纷，提供“零距离”法律服务；如在特定的纪念日或节日，集中开展相应的法治宣传活动，更加有效地引导村(居)民学法、守法、用法……

3.2 传播依法治国的理念，提高村(居)民群众法治意识

法律需要被信仰，而信仰建立在认识甚至了解的基础之上。法治教育与宣讲是让村(居)民群众认识和了解法律的最基本方式：我们通过法治宣讲与教育，使国家法治逐渐向基层渗入，从而促进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设和整体化推进发展，进而加快法治中国宏伟蓝图实现。而由于法律知识、法律运用的专业性很强，如何将法律、法规宣讲得引人入胜，可以发挥实际功效，村(居)法律顾问应当做到以下几点：

其一，肩负庄严使命，高度重视法治教育和宣讲：珍惜村(居)这个具有最基层、最广泛群众基础的舞台，把握每次宣讲机会，全情投入地传播法治思想；其二，优化宣讲内容，围绕“如何使听众感兴趣”这一工作难点，村(居)法律顾问应当不断充实自己的文化底蕴，并需要用心了解本村(居)本土的人情世故、伦理习俗、亲缘关系等，再利用村(居)民既有知识、结合村(居)民群众的现实难题精选宣讲主题。这是激发听众去理解法律的关键；其三，优化沟通方式，扫清语言或文字障碍。村(居)法律顾问所宣讲的多为国家层面的法律、法规、规章，且村(居)法律顾问在宣讲时只会说“法言法语”的现象较为普遍，而村(居)民群众基本上不通晓专业词汇，两者之间对话和交流存在着语言或文字方面障碍，那么对宣讲的内容更无从理解，因此，需要村(居)法律顾问能够运用通俗易懂的词句、深入浅出地进行讲解。

3.3 创新服务模式，不断提高村(居)民群众获得感

在长期的实践中，村(居)法律顾问制度更加成熟和专业化、村(居)法律顾问的服务标准更加明确、服务行为更加规范。但村(居)法律顾问还需要在以下问题上多下功夫：

一是有效预防和控制服务盲区，进一步为村(居)委做好法律顾问。如在相关政策落实时为村(居)委提供专业的法律意见、审核公文内容、严谨工作程序，先期预防、把好“合法关”，中期控制、筑牢“防护墙”，确保重大事项依法合规、稳步推进。

二是充分利用法律顾问的“中立”地位，加大调解力度，维护基层稳定。村(居)法律顾问在参与村(居)务管理、群众生产生活纠纷民间调解、人民调解等热点、难点工作时，可以更好地发挥其优势，以“和事佬”式的亲民态度加上专业的法律知识储备，将矛盾化解关口前移，成为处理老百姓矛盾纠纷的“行家里手”。

三是树立“社区无小事”的理念，通过一件件小事的成功解决来累积村(居)民的信任。如村(居)法律顾问协助村(居)民处理好邻居家漏水、楼上噪音扰民、公共过道放置鞋柜等这些日常生活中“鸡毛蒜皮的小事”，促成邻里关系和好如初，不仅自己能收获成就感，更能得到村(居)民群众的信任。

四是把握时代脉动，创新服务模式。村(居)法律顾问的服务模式也可由传统的线下面谈模式发展为线上+线下的模式，不局限于每周四律师值班的面谈咨询；特别是需要不断改善传播模式，多多结合现代科技手段和新潮方式，如灵活运用微邻里、村(居)民微信群、QQ群及抖音、小红书、网络直播等等方式，让群众随时随地都可享受村(居)法律顾问的服务。