不报、谎报安全事故罪与滥用职权罪的关系分析

● 赵平原 王昕宇 吕黛婷/文

一、基本案情

2021年某月某日13时13分许，位于Q市的某金矿回风井发生爆炸事故，22名工人被困井下。时任Q市市委书记姚某、市长朱某和应急管理局局长孙某于当日19时58分得知事故发生，相继到达事故现场组织救援工作。当晚，孙某、朱某曾多次提出应依法上报事故情况，但姚某认为被困人员获救可能性较大，决定暂不上报，自行组织救援。次日10时许救援遇到瓶颈，姚某仍决定不上报事故，孙某、朱某亦未作坚持。后上级应急管理局通过其他渠道获知事故发生，要求Q市相关单位迅速落实情况并上报，此时姚某方决定上报事故，并安排孙某伪造延后接报时间。事故上报后，省委、省政府成立救援指挥部调集省内外救援队伍、装备进行全力救援。事故最终造成11人死亡，直接经济损失6847.33万元，社会影响恶劣。

二、分歧意见

本案是涉及重大安全生产事故的刑事案件，对于发生安全生产事故、迟延事故抢救的危害结果，存在多方责任主体。在不上报、迟延上报安全事故情况的行为部分，发挥主导、指挥、支配作用的Q市党委领导姚某的刑事责任如何评价，在案件处理过程中形成了两种分歧意见。

第一种意见认为姚某行为应构成刑法第139条之一不报、谎报安全事故罪。姚某在得知矿山爆炸事故发生后，应依法如实上报事故情况，在上级部门支持下调配救援人员、物资，采取相应的救援措施，但因担心事故追责，加之低估事故救援难度，姚某决定并要求下级人员不得上报事故，自行组织救援，致使后续救援工作难以及时有效开展。其行为符合刑法第139条之一不报、谎报安全事故的犯罪构成，应以该罪名论处。

第二种意见认为姚某行为应属渎职，构成滥用职权罪。第139条之一有特殊的主体要件要求，根据“两高”《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《生产安全解释》），“负有报告职责的人员”主要指负有组织、指挥或者管理职责的各类人员。由于《中华人民共和国安全生产法》仅规定“负有安全生产监督管理职责的行政部门”应按照相关国家规定，在接到事故报告后立即向上报告事故情况，并未直接对党委领导干部的上报职责作明确的法律要求，故Q市市委书记姚某不具有法定的报告职责，不是本罪的适格主体。同时，按照“两高”《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（已失效，以下简称《矿山解释》）第9条的精神，在矿山生产作业活动中若发生安全事故，负有报告职责的国家机关工作人员渎职，不报抑或谎报事故情况，耽误事故救援，给公共财产、国家和人民利益造成重大损失的，依照刑法第397条定罪处罚，故本案应以渎职罪罪名，滥用职权罪追究姚某的刑事责任。

三、评析意见

本案的定罪分歧首先产生于第139条之一的适格主体认定问题，进而还需考虑不报、谎报安全事故罪与渎职犯罪的竞合关系，方能准确定性。笔者赞同前述第一种定性结论，理由如下：

（一）不报、谎报安全事故罪的责任主体

不报、谎报安全事故罪的主体特殊，要求“负有报告职责”，通常是指生产经营单位中的主要责任人，对生产安全负组织、监管职责的部门的监督检查人员，负有生产安全监管职责的地方政府部门中负有直接责任的主管人员以及对安全事故的发生负有直接责任的人员。［1］参见黄太云：《〈刑法修正案（六）〉的理解与适用（上）》，《人民检察》2006年第14期。既包括生产经营单位的责任人员，也包括地方人民政府的监管者。《矿山解释》则侧重于强调生产经营单位一方的报告职责，但随后，该司法解释被2015年发布的《生产安全解释》取代，从新司法解释的规定来看，最高司法机关认为“负有报告职责的人员”的认定，更应关注其是否具备实质的组织、指挥或者管理职责，同时不再提及《矿山解释》中关于国家机关工作人员渎职，危害矿山生产安全，可依照刑法第397条论处的规定，以“负有组织、指挥或者管理职责”作为认定主体适格的重点，不再片面强调生产经营单位一方的责任。应该说这一修改是合适的，合乎法理，也合乎实际需要。

不报、谎报安全事故罪是纯正的不作为犯罪，客观方面表现为以掩饰、隐瞒、虚构等方式不履行报告职责。不报、谎报即不报告、不完全报告、不及时报告或者不如实报告事故情况。不作为犯成立的核心问题在于行为人有特定的积极作为义务，在不报、谎报安全事故罪中具体表现为负有报告事故情况的义务。一般认为，不作为犯的义务来源包括以下四种：法律法规的规定、职务或业务的要求、先在的法律行为和部分先行行为。［2］参见高铭暄：《刑法学》（第九版），北京大学出版社2019年版，第63-65页。从理论上关于作为义务的一般根据来理解不报、谎报安全事故罪的主体要件，“负有报告职责”不仅限于狭义的法律规定的报告义务，而且包括行政法规、规章、条例等其他规范性文件要求的报告职责，基于行为主体承担的职务或者从事的业务而产生的报告职责，甚至包括特定情形下，由法律行为或者先行行为产生的报告义务。

2018年中办、国办印发《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，要求实行地方党政领导干部安全生产责任制，以“第一责任人”严格要求各级党委和政府领导干部承担起所在地区安全生产的重要职责。其中第18条明确规定，对迟、漏、谎、瞒报生产安全事故负有领导责任的各级党政领导干部，应该按照有关规定进行问责。因此，监管安全生产的政府部门主管、负有安全生产责任的党政领导干部也基于职务要求“负有报告职责”。

事前明晰权责，事后依法追责。明晰各级党政领导干部在安全生产活动中的报告义务，落实不履行职责的事后责任追究，对预防安全生产事故，及至事故发生后有效地组织救援都具有重要且不可替代的意义。从不作为犯的基本理论和充分发挥规范价值两个层面考虑，都不应该将党政机关国家工作人员排除在本罪的主体范围之外。故本案姚某具备不报、谎报安全事故罪的主体身份，行为符合第139条之一的客观要件，成立本罪。

（二）不报、谎报安全事故罪与职务犯罪存在竞合关系

有观点认为，第139条之一不报、谎报安全事故罪与第397条滥用职权、玩忽职守罪之间存在法条竞合关系，即便理论上不能排除地方政府中负有监督、管理职责的人员成立不报、谎报安全事故罪的可能，但是实际上两者发生竞合时应当按照特殊法即滥用职权罪或者玩忽职守罪处理。［3］参见刘志伟、侯庆奇：《不报、谎报安全事故罪立法的研析》，《中国刑事法杂志》2007年第6期。笔者赞同两罪名之间属法条竞合关系的观点，但是何者为一般法条，何者为特殊法条，值得商榷。

1.不报、谎报安全事故罪与滥用职权罪为法条竞合关系。法条竞合是指规定不同罪名的若干法条，因为其构成要件内容存在交叉或者包含关系而产生的竞合，当评价某一行为时，只能适用其中一个而排斥其他法条适用的情形。［4］参见陈兴良：《刑法总论精释（下）》（第三版），人民法院出版社2016年版，第614页。与之类似，想象竞合也是一行为同时符合数个罪名条款规定的情形，区别在于前者是立法规范的特殊性导致的法律适用冲突，最终适用的法条能够完整概括行为的不法和行为人的罪责，只需要宣告一罪。而后者是行为样态的特殊性导致的处罚冲突，任何一个罪名都不能完整评价不法与罪责，需要在判决中宣告数罪，但为了避免刑罚过重而仅以重罪的刑罚处罚。所以两罪构成要件是否有交叠关系是判断想象竞合与法条竞合的关键。

首先，两罪的主体要件存在交叉，不报、谎报安全事故罪的主体是“负有报告职责的人员”，滥用职权罪的主体是国家机关工作人员，部分负有报告职责的国家机关工作人员也属于“负有报告职责的人员”。其次，两罪行为要素存在从属关系，不报、谎报安全事故罪的客观行为是负有报告职责而不履行或者不正确履行，滥用职权罪的客观行为包括违反规定处理公务，负有报告职责的国家机关工作人员不依法依规履行上报职责也是一种违反规定处理公务的行为表现之一。再次，两罪结果要素存在包容从属关系，滥用职权罪的结果是致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，不报、谎报安全事故罪的结果是迟延事故抢救，即扩大人员伤亡、财产损失的事故结果或者危险，是“公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”在安全生产事故中的具体表现。在主观要件上，两罪都是故意犯罪。综上，不报、谎报安全事故罪与滥用职权罪各构成要件之间都存在平行的交叉或者重叠，罪名适用上的冲突与具体行为样态无关，是规范本身导致的，因此属于法条竞合而非想象竞合。

2.滥用职权罪是补充适用的一般性罪名。进一步判断不报、谎报安全事故罪与滥用职权罪法条竞合的类别，从两罪构成要件的关系形态来看，属于交叉竞合的情形。同时还应当强调滥用职权罪作为一般罪名所具有的补充性和辅助性的特点。除具备徇私舞弊情节升格法定刑的情形外，滥用职权罪与不报、谎报安全事故罪的两档法定刑幅度相同，在刑罚设置上难分轻重。但是第397条第1款和第2款都明确“本法另有规定的，依照其规定”，是竞合时的法定处理原则，表明第397条具有最后适用的兜底、补充性质，一旦出现其他可以适用的特殊罪名，就不再以第397条渎职犯罪的一般罪名评价。理论上将法条之间的补充关系区分为明示的补充关系与默示的补充关系，前者是由刑法条文明确规定的补充关系，如依据第397条规定，该条只有在其他法条不能适用时，才有适用的空间。具体又可以分为绝对的补充关系和相对的补充关系，法条明确表示补充规定应当退到其他任何刑法规定后面的，是绝对的补充。法条只是规定处罚最重的罪名优先适用的，是相对的补充。而实质的补充关系，则需要通过构成要件解释，从其意义相互关联的角度得出补充关系。［5］参见马克昌、卢建平：《外国刑法学总论（大陆法系）》，中国人民大学出版社2021年版，第299-302页。因此，不报、谎报安全事故罪与滥用职权罪之间是存在补充关系的交叉竞合，而且是实质的、绝对的补充关系。

在安全生产领域，不报、谎报安全事故罪具有明显的特殊性，是滥用职权罪的特殊条款。主体方面，在符合国家机关工作人员主体身份的前提下，还要求其负有特殊的安全事故报告职责；客观方面，要求行为人故意不履行报告安全事故情况的具体作为义务，而非一般意义上不履行应当履行的职责。以不报、谎报安全事故罪论处，也有利于强化对安全事故负有组织、指挥或者管理职责的国家机关工作人员的安全生产意识，落实其安全生产责任。

综上，本案中姚某行为同时成立不报、谎报安全事故与滥用职权两罪，但根据法条竞合特殊法优于一般法的原则，应以前者定性追究刑责。