我国第三支柱个人养老金的现实挑战与制度破解

刘梦洁

（山西财经大学 公共管理学院，山西 太原 030000）

一、问题缘起

自1997年起，我国养老金体系逐渐发展壮大，在整个体系中，第一支柱养老金对解决公民基本养老问题发挥了重大作用。但是基于“保基本”的第一支柱在中国如今“未富渐老”的背景下无法实现基金的有效积累，基本养老金年上涨率逐年放缓，替代率不高。同时，第二支柱养老保险计划的核心企业年金出现了基金规模较小、覆盖率不高、社会保障缴费成本较高、税收优惠政策效果不明显等问题［1］。为了完善中国的养老金体系，提高公民退休后的收入，建立符合中国国情的第三支柱个人养老金体系成为了学界和政界的共识。

早在2018 年，我国就开始推动建立第三支柱个人养老金。2018年上海等部分地区启动了对个人税收递延型养老保险的试点，截至2021年底，全国参保人数约5万余人，保费收入仅约6亿余元，可以看出大众对参与该险种的积极性不高［2］，没有实现国家预期。为促进个人养老金市场蓬勃健康发展，提高个人养老金的覆盖面，2022年4月，国务院办公厅印发了《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的颁布，意味着国家对第三支柱养老金开启了顶层设计［3］。同年10 月，人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局、银保监会、证监会联合发布《个人养老金实施办法》（人社部〔2022〕70号，以下简称《办法》），对个人养老金的参加流程、账户管理和监督管理等方面做出了具体规定。显然，我国已经走到了探索第三支柱个人养老金发展的关键时期。

本文通过对第三支柱个人养老金进行概念界定，分析阻碍其发展的现实挑战，提出应对挑战的制度破解，以期推动第三支柱个人养老金体系健康快速发展。

二、第三支柱个人养老金的概念特征和目标定位

（一）个人养老金的概念特征

根据《意见》和《办法》对个人养老金制度模式的说明，可以将个人养老金的特征界定为：政府给予政策优惠、以个人账户为载体和具备一定独立性的资金账户［4］，下文笔者将对其详细进行阐述。

在个人养老金获得政策优惠方面，学者们对此各执己见，部分学者认为存在不享受政府税收等政策优惠的第三支柱养老金。但是，为了更好地界定个人养老金的外延，本文不考虑上述观点。也就是说，笔者不认为市面上不享受政策优惠的商业年金保险和银行养老理财等为第三支柱个人养老金的外延。

此外，第三支柱个人养老金最终会形成个人账户。最新的《办法》中明确，个人养老金会形成唯一且相互对应的养老金账户和资金账户。账户制有以下优势：其一，个人账户内积累的资金只能在参保人退休后用于其生活消费，等同于强制为参保人提供养老的长期储蓄；其二，形成个人账户方便政府对个人养老金实施税收优惠政策，避免产生重复税收优惠的情况。

个人养老金的独立性有两层含义：其一，个人作为发起人，不需要依赖雇主提供的配比缴费，可在资本市场上对养老金进行符合国家规定的自主决策，根据自身特征匹配风险和收益，在较长一段时间进行生命周期的纵向互剂。其二，个人养老金形成的个人账户意味着私有资产的独立，账户中的积累自始至终归属个人，因此参保人在资产转移上具有一定便利，既可以将个人养老金账户转移至企业（职业）年金账户等其他账户，也可以自主选择养老金的投资机构。

（二）个人养老金的目标定位

依据1994年世界银行发布的三支柱理论研究报告，第三支柱养老金的问世是为了让老年人在退休后获得更多的收入。产生上述说法的理由为，当时世界各国普遍处于人口红利期，国家养老金和职业养老金可发挥出应有的作用，第三支柱养老金只是让少数人用于改善老年生活［5］。因此，当时世界各国普遍建立了金字塔形的养老金体系，第一支柱为基础养老金，覆盖人数最多［3］，第二支柱覆盖率次之，第三支柱最少。

随着人口老龄化成为世界各国的趋势，第三支柱养老金成为养老金改革的一项重要举措被欧盟等组织所重视。在此背景下，欧盟希望第三支柱养老金可以起到“覆盖没有或无法参与第二支柱群体”的作用，即第三支柱既可以覆盖参与第二支柱的职工，也可以覆盖脱离劳动力市场无法参加职业养老金的群体。

依据我国养老金体系的发展历程和《意见》《办法》对个人养老金的阐释，我国第三支柱个人养老金的目标定位是：既要覆盖参与城镇职工基本养老保险和企业（职业）年金的企事业职工，也要覆盖未参与企业（职业）年金的职工、只参与了城乡居民养老保险或没有参与基本养老保险的灵活就业人员；最终目标是通过做大做强第三支柱养老金，完善中国多支柱的养老金体系，提高社会全体成员的老年生活水平。

三、发展我国第三支柱个人养老金的现实挑战

（一）商业养老产品缺乏创新

我国商业养老保险产品同质化现象较为严重。2021年我国仅有不到6 000万人参加了具有养老属性的商业保险。其中，商业养老保险多为养老属性不强的“养老年金”，并与健康险进行捆绑，功能单一的商业养老保险不足以吸引大众参保［6］。目前，市场上养老金产品与银行理财产品本质上差距不大，尽管我国已经尝试开发多种商业养老产品，例如以房养老、养老基金等，但往往只注重中短期收益。

出现以上情况的原因有两方面：从供给端角度讲，我国经济增速下行，保险公司不愿在利率、国际汇率长期不确定的情况下，冒很大的收益风险，设计较强养老属性的保险［7］；从需求端角度讲，我国居民普遍缺乏金融理财知识的储备，民众无力依据自身风险收益特征建立个人账户，长远规划未来的养老资产［7］，再加上我们不能确定各类保险产品的长期收益能否高于银行储蓄率和通货膨胀率，商业养老保险参与第三支柱个人养老金建设还存在很多困难。

（二）税收优惠政策的吸引力不强

第一，目前试点的个人税收递延型商业养老保险的税收优惠政策“一刀切”，未根据社会不同群体的需求进行分类实施。例如，只对养老金领取阶段征税的EET 模式对低收入人群不具有利好，只有边际税率较高的中高收入群体才能获得一定税收优惠；进一步讲，大部分群体收入过低甚至不需要缴税，EET 模式本质上对大部分群体不具有吸引力，致使其参与第三支柱个人养老金计划的动力不足［8］。目前，我国第一支柱基本养老保险计划可以获得力度很大的财政补贴，居民在金融市场上开放式的证券基金的投资所得免税，既然如此，民众比起选择自主规划部分资产用于养老，更倾向于消费和投资到其他收益更大的金融产品。

第二，我国第三支柱养老金的税收优惠力度不强。其一，当前个人税收递延型养老保险产品将免税的额度最高设定为1 000 元，假设一个纳税人需要按照最高的税率45%纳税，再减去未来领取养老金时期需要缴纳的7.5%固定税率，那么一位纳税人每月最高可获得不足400元的优惠，综合考虑通货膨胀因素，税收优惠力度并不显著［9］。其二，我国社保费率将近40%，与国际惯例相比，企业、职工个人的社保缴费负担较重［10］，且我国居民普遍面临着就医、求学等当期刚需消费，无力对未来的养老进行额外的长期储备。因此，以国家为发起人的第一支柱社会保险抑制了第三支柱的税优吸引力。同时，我国对居民的部分财产所得不征或免征税，例如居民存款利息、部分公募基金收益等，致使第三支柱养老金在投资环节的免税政策对居民的吸引力不强。综上，第三支柱的深层次问题的解决还在于税收优惠政策的完善。

（三）多重个人账户降低管理效率

我国基本养老保险自确立起统账结合模式已有25年，目前基本养老保险的个人账户未按照预期发挥出应有作用，反而产生了空账的问题。同时，我国第二支柱的企业（职业）年金个人账户资金规模远小于发达国家。从我国第一和第二支柱的个人账户发展情况看，第三支柱的个人账户发展困难重重，与居民只有唯一个人账户的新加坡相比，我国居民的个人账户较为分散，各个账户的管理机构、运营机构、信息平台都有所差异，在个人养老储蓄制度发展中，个人账户的不集中会产生保障重叠、制度衔接困难等问题［11］。同时，对于居民来讲，个人账户的不集中使居民对国家养老保障制度的理解更为困难，再加上个人账户管理运营信息在供给方和需求方之间不对等，居民获取信息的方式不便捷。综上，第三支柱个人账户制的推行还存在许多阻碍。

（四）养老财富储备与家庭消费存在矛盾

近年来，我国居民消费率处于下行的趋势，相反居民储蓄率逐渐上升，这背后的原因是社会保障和公共服务等公共资源不足，居民面临着医疗、教育和住房等压力，致使居民倾向于进行预防性储蓄。事实上，养老资产储备与普通家庭储蓄本身就存在一定的冲突，个人账户只能在退休时提取，决定了个人养老金的收入效应存在时滞，当我国居民面临着刚性的民生问题时，其对养老进行储蓄的意愿势必不足［12］。

改革开放前期，我国已经享受过高居民储蓄的红利，高储蓄带来的高资本积累与当时我国的外向型经济相辅相成，使我国经济实现了高速增长的奇迹。但是，2022 年国际上的通货膨胀、地区冲突、疫情频发，给中国的经济发展带来了更多的不确定性。为了应对全球诡谲多变的形势，《“十四五”规划纲要》倡导了“双循环”的发展格局，从国家战略上更加鼓励居民消费［13］。为了提高居民的消费，势必要减少居民的储蓄，进一步讲，势必要减少居民个人的养老储备。综上，在国家的战略环境下，个人养老金的发展受到了一定的阻碍。

四、发展我国第三支柱个人养老金的制度破解

（一）激活个人养老金市场

第一，供给多元化的养老金融产品。个人养老金的设计需要立足国民的健康和长寿风险等多样化需求，自下而上地由保险公司主动提供，而不是被动地依靠政府组织。目前我国对个人养老金只进行了顶层设计，具体政策还未正式落地，保险公司要深刻认识到个人养老金是拥有保障和价值的双重属性的，应依靠国民的家庭形态、职业、地域和收入等特点设计不同类型的产品，如新业态人员个人养老金、空巢老人养老产品等，扩大个人养老金的覆盖面。

第二，重视第三支柱个人养老金的可持续性。个人养老金的商业属性要求金融机构在政府的监管下做出高效的养老金投资安排，政府不应对养老金投资市场施加过多压力，以确保个人养老金的长期稳健投资。政府可以参照国外养老金的法人投资管理模式，出台全面的信息披露法律法规；银行、保险、信托等机构设计合理的投资运营机制，依靠对多种金融产品的投资实现个人养老金的增值。同时，养老金投资市场本质是金融市场，我国可以充分吸取国外的金融机构准入和投资运作经验，尝试引入外资机构参与国内的个人养老金建设。

（二）完善税收优惠政策体系

目前，企业事业单位的中低收入者由于个税起征点上调无法享受到EET 模式下的税收优惠，因此，我国应在短期内依据这部分群体的实际情况实施差异化的财政补贴，并引入对个人养老金在缴费阶段征税的“TEE”模式，使居民在领取个人养老金时不需要缴税，以激励低收入群体的参与。在个人养老金逐渐普及后，政府可以逐渐降低财政补贴，探索建立财政补贴、EET 和TEE 相结合的税收优惠政策。

我国个人税收递延保险试点效果不佳的原因之一便是税收优惠力度不足，不具有吸引力，结合财政承受能力和第三支柱的目标替代率，可以将个人养老金和企业（职业）年金的税收优惠进行统筹考虑，参照第二支柱养老金的税收优惠政策和个人缴纳比例确定个人养老金的税优力度和个人缴费的最高限额。同时，对未参与第二支柱养老金的企业员工，允许其在加入企业年金后，个人养老金享有更高的税收优惠比例。

（三）打通个人账户之间的转移接续

打通每个国民个人账户之间的壁垒，允许所有账户在同一平台进行管理和投资。首先，政府要建立个人账户之间的转移接续机制，在符合法律规定的前提下，允许将基本养老保险个人账户、企业（职业）年金个人账户自由转移至个人养老金账户。其次，我国基本养老保险已经实现省级统筹，并逐渐向全国统筹迈进，为建立个人账户间的综合管理平台打下基础，因此金融、人社和税务机构应通力合作，方便居民在该平台上登记个人信息、缴纳保险费、查阅投资收益和补贴信息等。信息获取的便捷，也会让居民主动了解各方面的政策，对个人账户的资金进行合乎规定地转移。最后，国家应允许账户所有人从有企业年金的单位转移至没有企业年金的单位时，可以将过去的企业年金转移至个人养老金账户，之前企业年金享受的税优可以继续保留，以避免养老保障投资的断层。

（四）提高居民的金融素养，减轻居民的后顾之忧

近年来，中国的高储蓄率已经受到各界关注。受住房、医疗和教育的刚需影响，中国家庭倾向于进行预防性储蓄，如现金和活期存款等，而不是选择对流动性较差的养老金计划进行缴费。上述现象除了源于我国基本公共服务供给的不充分，还囿于我国居民有限的金融素养。

为了更好地推行个人养老金制度，首先，要培养居民的金融素养，提高公民对风险分散、通货膨胀等经济现象和行为的认识，倡导其及早积累商业养老资产。其次，保险公司应该设计出几套固定的金融投资组合产品，以便让居民依据自身的风险收益偏好自主选择投资金融产品，及时做出养老资产配置的调整。最后，推动基本公共服务均等化，减轻居民的后顾之忧。在医疗方面，减轻居民个人自付医疗费的负担，对居民的医疗费用大力补贴，避免低收入群体因病致贫；在教育方面，尽快减轻居民的择校成本等。只有完善基本公共服务制度，才能减轻居民的后顾之忧，进而主动参与个人养老金计划。

（五）探索住房公积金和个人养老金的联通机制

住房资金与养老资金的转换在新加坡已经得到了验证，著名的中央公积金（CPF）建立初衷是为了筹集养老资金，但当用于国民养老的基金池有所富余时，为了充分发挥CPF的作用，政府允许国民将资金用于住房和医疗。实际上，我国一、二线城市房价高和三、四线住房自有率高并举的国情，使得住房公积金的使用既无效率也不公平。因此，政府在保留住房公积金贷款功能的前提下，应允许其部分或全部转入到第三支柱个人养老金账户中，构建二者的联通机制，拓宽个人养老金的资金来源，调动各方参加第三支柱的积极性，长期来看有利于个人养老金制度的长期可持续发展。