高校优化政府采购管理模式探索*——以广东轻工职业技术学院为例

黄泽娜

（广东轻工职业技术学院，广东 广州 510300）

随着高等教育事业的快速发展和高校规模的不断扩大，为满足学校的教学科研需求，高校采购数量及预算不断增加，采购工作在促进高校的建设发展的作用也日益突出。在国家“放管服”改革背景下，强化采购人主体责任的理念对高校采购工作提出了更高要求，限额以上的政府采购工作必须严格按照国家政府采购、招投标法等相关法律法规及管理规定执行，限额之下的采购工作，政策赋予了采购人更多的自主权，但与此同时，也对采购人的内控管理提出了更高要求。近年来，国家及各级政府在政府采购、招投标工作中的规定和管理不断完善，高校采购工作是面向市场的经济活动，面对复杂的市场环境，高校采购人只有结合实际情况，不断与时俱进，优化高校采购模式，创新采购工作机制和管理手段，才能适应不断完善的政策和市场发展。

1 高校采购管理工作特点

采购管理工作作为高校经济活动的一项重要业务，贯穿于高校教学、科研、财务、资产、基建等各项管理中。由于体制和需求的特殊性，高校采购管理不仅要严格执行采购相关法律法规要求，还要满足教学科研的实际需求。

1.1 采购资金来源渠道多元化

根据来源渠道不同，高校的资金既有常规的财政核拨经费，也有利用知识带来的科研经费，还有为了自身建设发展需要的自筹资金以及企业、校友捐赠资金，在采购工作中，不同的资金来源有不同的使用要求和管理规定，厘清资金来源，根据资金使用要求选择正确的采购方式和采购平台，是高校采购开展的首要条件。

1.2 政府采购品目类型复杂

高校采购涉及货物、服务和工程领域的多个品目，主要采购内容至少包括五个方面：一是保证日常行政运作的办公用品采购，如电脑、空调、打印机、文件柜等；二是保证科研需要的实验实训室设备采购，如仪器设备、试剂耗材等；三是保证教学需要的设备，如投影仪、课桌椅等；四是维护学校运作的后勤保障采购，如食堂、物业管理等；五是学校基础设施建设，如教学楼、宿舍建设等。这五个领域各有特点，不同领域的采购对象技术参数相差甚远，对专业知识的要求各不相同，使用的采购方式更是各不相同，与业务相对单一的行政事业单位相比，高校采购对象品目繁杂。

1.3 面临采购的平台多样化

高校采购涉及的平台至少包括政府采购平台和建设工程招投标管理平台，政府采购平台按不同的品目包含了定点采购平台、竞价系统平台等，不同的平台操作方式、管理模式各不相同，高校作为采购人，须熟悉平台的使用范围和操作方式，采购工作高效运作必须建立在全面、综合掌握各类采购平台运作的基础上。

2 高校采购管理工作中存在的问题

由于高校这一采购主体的业务范围和资金渠道的多样复杂，采购管理工作的难度大、专业性强，对于这项综合性的业务工作，需要有先进的管理内控制度、管理理念、管理手段和管理队伍进行支撑，但在高校内，采购业务部门作为教辅部门，其业务工作的开展往往得不到重视，影响了采购工作的有序开展。

2.1 采购管理理念僵化

在国家反腐倡廉背景下，为了规避廉政风险，有些高校采取“逢采必招”的做法，把公开招标作为规避风险的法宝，无论金额大小，都通过公开招标的方式进行采购，当前，《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号）规定公开招标额度提高为400万，可见公开招标采购方式适合于采购金额较大的项目，对于金额小、常规性采购、紧急项目采取灵活的采购方式是法律法规所允许的，只要设置规范的程序，非招标方式一样可以发挥作用。不考虑特点，千篇一律用公开招标的方式进行采购，实际上降低了采购工作效率；采购制度是内控的重要手段，但是采购制度的制定要符合采购主体实际建设发展的需要，目前，部分高校虽然建立了采购管理制度，但由于对承办紧急赛事、实施科研项目、应对突发事项等特殊情况考虑不周，采用一刀切的管理模式，导致要么制度形同虚设，要么制度反而成为了学校建设发展的掣肘，无法真正落实到位［1］；在实际业务工作开展上，缺乏统筹协调的意识，采购工作缺乏计划，接到一个需求做一个项目，不仅增加了重复性工作，而且由于一些项目采购工作安排不及时，导致采购时间紧急，此外，同一品目的不同需求多次采购，也容易出现拆标问题。

2.2 内控管理不规范

任何组织都需要建立内部控制制度，作为风险高发的采购管理工作更是如此，但有些高校对建立采购内部控制制度的必要性认识不足，还存在权责分离管理和审批权限划分不完善、采购管理制度和采购工作流程不规范、采购计划和采购文件的编制与审批缺乏审查监督等问题。采购管理部门在高校中属于教辅部门，有些高校的采购管理部门并未独立建制，从属于资产管理或后勤管理等相关业务部门，从事采购管理工作人员相对较少，加上认识不到位，在岗位设置上未按“决策、执行、监督”三分离的原则划分职责，采购人员除了执行采购工作外，还参与采购前期项目建设决策、监管采购后续合同签订、项目验收等业务工作，既充当决策者，又实施具体采购工作，最后还是项目采购效果的评价者，采购工作的客观公正性难以体现，采购风险内控无法真正落实。

2.3 采购队伍专业性不强

采购工作是一项政策性非常强的工作，对从业人员的专业水平要求较高，但部分高校对采购工作管理不够重视，存在采购业务挂靠在其他业务部门、从业人员从其他部门临时抽调组建的问题，缺少从事采购工作的专业人员，工作人员缺少系统的培训，采购队伍对新的法律法规把握不准、不及时，采购专业知识欠缺，采购经验不足，导致在采购文件编制过程中，由于对市场环境、采购对象不了解，容易出现采购文件编制质量低的问题，在采购执行过程中，由于对法律法规、监管部门管理规定掌握不全面，容易出现流程不规范等问题，对于高校政府采购成果与效率都有极大的负面影响。

2.4 采购管理手段落后

采购流程涉及的审批事项有的还停留在纸质审批，到处请领导签名的阶段，采购相关过程资料也是以纸质方式留存，这种传统的管理手段，一方面效率低，签名审批、资料查找都极其不便，另一方面资料容易丢失，采购文件尤其是招投标文件数量庞大，按规定必须保留至少十五年，档案管理工作难度大，资料丢失就难以弥补，对后续项目审计工作的开展也造成影响；采购管理人员面临大量的信息统计工作，高校自身、上级主管部门、业务主管部门都会收集相关的采购统计信息，部分高校在信息统计上还是采用人工统计方式，面对不同的统计口径，需要重复开展统计工作，统计工作繁重，而且人工统计也容易出错，造成统计数据失真。

3 高校优化采购管理模式的思考

随着国家政府采购、招投标管理法律法规不断完善规范，以往粗放式的采购管理模式显然难以适应新的环境，各大高校也逐渐意识到了采购管理精细化的重要性，以广东轻工职业技术学院为例，作为国家示范性高等职业院校，中国特色高水平高职学校和专业建设计划（“双高”院校）建设单位，学校的快速发展存在大量的采购业务，因此，广东轻工职业技术学院在不断摸索中形成了符合自身建设发展的采购管理模式，该模式多次在广东省教育系统乃至全国政府采购评优活动中获得奖项，是一个经过实践检验的有效模式。

3.1 优化管理理念

在管理理念上，既要有主动服务的意识，提前摸查采购需求，制定科学的采购工作计划，也要具体项目具体分析，采取灵活有效的采购方式，提高采购效率。

首先，变被动等待为主动服务，改变被动等待项目的观念，作为采购管理部门主动与各需求部门加强沟通联系，摸查各部门年度采购需求，从源头上指引采购工作的开展，通过前期摸查铺垫，对于同一品目的项目进行合并采购，减少重复性采购，通过规模效应增加议价空间，提高资金使用效率，规避拆标风险；在采购时间安排上，根据项目投入使用的实际时间，倒推项目启动及采购时间节点，拟定可行的采购计划，避免项目因为计划安排不合理被迫变成“紧急项目”；在工作分工上，根据项目计划合理进行工作人员的分工，提前安排采购人员介入项目前期工作，减少因政策、流程等问题导致的工作反复。

其次，协调好“提高采购效率”和“强化风险防控”的关系是高校面临的采购新形势，在处理二者关系上，广东轻工职业技术学院的主要做法一是一改“逢采必招，一招就灵”的传统做法，在依法依规开展采购工作的前提下，根据高校项目资金来源渠道多、采购项目品目复杂的实际情况，针对不同项目的特点，采用灵活多样的采购方式，公开招标、竞争性磋商、定点、批量、电商、竞价等采购方式同时推进［2］。近年来，经统计，依法依规开展非公开招标项目比例超过80%，灵活的采购方式，不仅更好地体现了项目特点，而且极大提高了采购效率，为项目后续实施创造了有利条件。二是探索开拓“绿色通道”管理办法。内控管理需要规范的管理方式，但并不意味着一刀切的管理模式，僵化的采购管理模式并不符合国家“放管服”改革的理念，尤其在应对突发性教学科研活动时，按照常规项目的采购流程，在时间上难以满足使用需求，因此，广东轻工职业技术学院针对特殊项目开辟了“绿色通道”管理模式，为了防止绿色通道被滥用，明确规定紧急或特殊事项方能采用绿色通道，并对紧急或特殊事项的范围进行了明确规定，按权限完成审核后可进入快速采购流程。“绿色通道”的开辟，极大缓解了在实施过程中规范与效率的矛盾，为紧急特殊任务的顺利开展提供了制度依据。

3.2 加强内控管理

在“放管服”改革不断深化的背景下，政府采购限额标准不断提高，采购限额以下采购人可以进行自主采购，这是提高采购效率的有效途径，特别是科研项目的特殊需求，可以采取灵活多样的采购方式［3］。但采购工作一直都是廉政风险高发地，也是审计重点监督对象，在“放管服”背景下，虽然自主采购限额提高，但也对采购人内控管理提出了更高要求，形成规范的内控管理体系是采购工作安全开展的保障。

广东轻工职业技术学院的采购管理内控工作经过不断梳理完善，在广东省乃至全国都得到了高度评价，其模式主要是从两个关键环节进行内控管理，一是在采购流程上，从全校的层面制定了采购管理工作全生命周期的管理制度，从项目立项伊始到项目验收结束全过程的每一个关键环节都拟定了相应的管理制度，明确划分采购管理限额、管理流程及采购方式，实现了采购管理工作制度化、规范化管理。采购管理工作的顺利开展是一个管理决策层、需求部门、执行部门以及监督部门相互协作的过程，采购管理内控制度的落实需要各参与部门配合，由于采购管理工作专业性强，对于参与部门的工作指引是十分必要的，广东轻工职业技术学院对采购工作的指引主要分为两大类，一类是解读内控管理制度的指引，包括采购项目合同管理指引、紧急或特殊采购任务执行指引等，明确内控关键内容；一类是管理制度执行落实的指引，主要是形成管理制度中不同采购方式需求书编制指引，避免了采购文件中出现倾向性需求。通过配套指引，提高全校人员对采购内控管理的认识，促进了采购工作内控管理执行到位。二是在采购岗位上，全面梳理每一个工作岗位的风险点，针对每一个风险点拟定风险防控措施，严格执行决策、执行、监督三分离原则，对于直接影响采购结果的采购文件编制实行三级审核制度，采购岗位编制的采购文件须经需求部门、监管部门及法务三级审核后方可发出，对采购岗位进行监督约束，避免出现廉政风险等问题，同时监督部门定期随机抽取采购项目开展内部审计，对内部审计中出现的问题形成审计报告，督促采购岗位不断学习提升采购管理业务能力。

3.3 组建专业团队

政府采购是一项政策性强、专业性高的工作，采购人员的综合素质直接关系到采购工作能否顺利推进、采购结果是否满足实际建设需要，因此组建一支专业的采购业务队伍十分必要。

广东轻工职业技术学院采购团队组建充分考虑了专业配备，采购人员的专业背景包括计算机、经济、管理等，采购人员都具有丰富的采购工作经验，同时定期参加采购工作专题培训和业务学习，在国家不断完善政府采购相关法律法规及优化营商环境的背景下，及时掌握政策变化动态，学习具体实操业务，成为采购工作“多面手”，每一个采购人员都能独立完成不同类型的采购项目，专业的团队为业务工作的开展奠定了良好的基础。广东轻工职业技术学院改变以往按业务模块分工的模式，创新开展项目化管理模式［4］，根据采购计划全面统筹工作安排，分配工作任务，项目负责人按项目开展采购工作，并在采购方式确认、采购文件编制、采购结果确认等关键环节接受部门负责人审核监督。项目化管理模式有效促进了采购工作计划的科学安排及工作任务的合理分配，与按职能划分工作任务相比，有效避免了采购工作中容易出现的阶段性工作过于集中的问题，有利于团队之间相互补位协作，极大提高了团队的运作效率。此外，项目化管理模式也推动了采购工作动态轮岗机制的建立，为采购人员创造了开展不同类型采购项目的机会，进而在实践中培养复合型采购人才，规避长期从事固定工作模块可能产生的工作思路僵化和廉政风险问题，在人才培养和优化管理模式中形成良性循环。

引进招标代理作为采购团队的补充，招标代理长期开展招投标工作，对市场情况、设备技术指标设定等具有相对优势，在组织开评标工作的设备、人员安排上更加充足，对于一些采购金额较大、技术比较复杂的项目，引进招标代理一方面能提供专业咨询，另一方面可以减少高校采购人员耗费在采购过程事务性工作的时间，把精力集中在采购文件审核等核心工作上。在高校采购人员有限的情况下，引进第三方服务机构，是一个有效舒缓高校采购人员人力资源有限的途径，当然，引进第三方的前提是高校自身的采购团队必须有专业的业务能力和管理水平，可以依靠招标代理，但是不能依赖招标代理，对于核心的工作，例如采购文件的编制必须能把握到位，才能避免被牵着鼻子走的问题，真正做到落实采购人的主体责任。

3.4 实现采购管理信息化

信息技术的快速发展促进了管理信息化的实现。采购管理信息化建设越来越普及，但信息化运作要达到管理的效果，必须将采购管理理念和管理流程渗透到信息化建设中［5］。

广东轻工职业技术学院的采购管理工作借助学校“智慧校园3.0平台”建设的契机，将采购工作全生命周期管理嵌入平台建设，把内控制度及管理模式融合在信息化建设中，在智慧校园3.0平台中，采购管理工作实现了与上下游业务管理工作联动，同时在采购执行环节的管理更加精细化，采购执行环节涉及的采购申请、采购方式审核、采购文件审核、采购结果通知、采购评价、合同管理全部在信息化平台中运行：一是保障项目采购前置条件完备，项目进入采购环节前，系统上已经完成立项、论证、采购资金及建设场地落实等采购前置工作审批，所有关联环节均可在系统上查询，确保项目顺利进入采购流程；保证采购过程资料留痕管理，采购项目需求书、采购文件编制、需求部门关于采购的党廉报备及采购风险承诺均在平台中填报，各审核环节审核意见均在平台中留存，为项目资料存档和调阅提供了极大的便利性；二是提高了校内审核效率，各个审核流程的负责人，可以随时审核采购文件，各个审核流程中涉及多个平级部门审核的，均可以多个部门同时进行审核，大大节约了校内审核时间，提高了工作效率；三是便于采购信息统计。可以按照不同的统计口径和统计要求生成采购工作统计报表，减少了统计工作量，统计数据也更加准确。高校采购工作是面向市场的经济活动，面对复杂的市场环境，既要有科学的管理理念，也要有先进的管理手段。随着信息技术的快速发展，信息化手段为采购工作管理理念的落实和优化采购管理工作提供了重要保障。

4 结语

国家“放管服”改革背景不断深化的过程，赋予了采购人更多的权利，也对采购人提出了更高的要求，与此同时，市场环境越来越开放，市场竞争越来越激烈，市场法律意识越来越强，而高校这一主体的采购工作十分复杂，资金多元化、采购品目复杂、采购平台多样化，在新的政策背景和新市场环境下，传统粗放型采购模式不仅在各级审计工作中问题重重，在参与市场经济活动过程中也面临着各种投诉质疑，进行采购模式改革，以适应新形势变化势在必行。广东轻工职业技术学院根据新形势，结合自身发展的需要，不断探索采购管理模式的改革，最终在管理内控制度、管理理念、管理手段和管理队伍方面进行全面的改革，经过实践的检验，该模式对采购工作的有序开展和学校的建设发展提供了重要保障，在高校政府采购模式改革上进行了有效的尝试。