基于韧性治理视角下的社区应急治理

文/戴佳旻

引言

现有的社区建设中，存在着大量的致灾因子引起潜在的风险进而给居民的生活造成阻碍，更可能引起群体性混乱，社区应急治理是重要且必要的。基于社区其直接面对人民大众、直接面对大量的实际性事务的特点，社区治理的成效成为影响社会治理成效的基础性的因素。本文立足于自身所处的社区应急治理现状，从社区硬件设施建设和应急治理环境建设两个角度分析，提出社区在应急治理建设上存在的不足，提出相应的建议措施。

一、韧性治理与应急治理

1.韧性概念的含义

韧性概念源于19 世纪50 年代的机械与物理学领域，表示某物体由于外力作用影响而变形后仍可复原至初始形态的一种性质；20 世纪90 年代，韧性概念开始被引入到社会学及公共管理学研究领域中；21 世纪初，在全球灾害频发的风险社会背景下，韧性的研究视角研究延伸至社会与经济系统等各个领域。正如崔鹏等学者（2018）提出韧性概念实现了由“工程韧性”“生态韧性”到“演进韧性”的发展演变。[1]

2.社区韧性的含义

我国现有的关于韧性社区的研究从多个方面展开。一是从国外社区韧性概念研究归纳，唐庆鹏（2015）认为韧性社区就是社区在外部风险冲击和压力下保持基本结构功能稳定并迅速恢复到原有状态，甚至得以改变以实现进一步发展的能力。[2]二是关于社区韧性内涵研究，吴晓林（2018）总结出了韧性社区的内涵具体包括：抗逆力指向、恢复力指向和自制力指向。[3]三是关于社区韧性特征研究，蓝煜昕和张雪（2020）提出社区韧性具有能动性、冗余性和敏捷性三方面特征。[4]

3.应急治理的含义

应急治理指的是社会主体运用多种手段应对突发性公共事件以维护社会安全与稳定的治理。主体包括党和政府也涵盖社会力量；治理手段从政治经济文化科学技术等多个方面进行；治理活动可以分为事前的预防与准备、事中的积极应对与控制引导以及事后的干预恢复与发展。处理突发性的公共事件既是一个政策运作过程，也是一个应急治理的过程。一方面基于公共事件本身状况进行一个定性的认识和判断进而做出相应的决策并且落实政策的实施、监督以及政策实施结果的反馈与调整；另一方面基于事件突发性这一特征，对于不同的治理主体提出了严峻的考验，包括做出怎么样的应对决策、如何运用物质人力等资源、统筹协调各方力量等。

4.社区应急治理的含义

社区应急治理是面向社区突发性事件开展的非常态化治理，实质是在社区空间内有效组织、运用资源应对突发性变动，尽可能地恢复社区原有的状态，保持社区生活的稳定，避免社区群体的失序和扩大化的社会失范。社会应急治理体制机制的建设、应急体系的建立、应急系统的完善，需要从上到下各级共同治理。社会应急治理的舞台在地方，地方应急治理的着力点在社区应急治理，社区应急治理在社区场域中进行。

二、社区应急治理的韧性维度

结合国内外已有研究和社区应急治理的内容与范围，本文试图从五个韧性指标去考虑：分别是基础设施、组织、技术、制度与心理——相对应的就是：社区应急治理基础设施韧性、社区应急治理组织韧性、社区应急治理技术韧性、社区应急治理制度韧性与社区应急治理心理韧性。社区基础设施建设是社区应急治理建设的基础性举措；社区组织建立是社区应急治理建设的保障性举措；社区技术运用是社区应急治理建设的关键性举措；社区制度机制是社区应急治理建设的必要性举措；社区心理认识培养是社区应急治理建设的潜在性举措。

三、社区应急治理面临的阻碍

1.社区物理韧性阻碍：应急基础设施薄弱

基础设施建设是社区建设的基础性举措，也是加强社区应急治理能力和完善社区应急治理体制的基础。社区基础设施建设的侧重点与整个社会基础设施的建设略微有所不同，社区应急性基础设施建设主要侧重于有专业知识技术的社区工作人员、用于应急状态下社区生活的能够调配的资源以及社区实施应急措施必要的设施设备。当前社会快速发展形成了类型繁多的社区，除去基础设施很完备的高端社区外，大部分是普通城镇社区，其基础设施或不够完善或更新不足处于逐渐老化失效的状态；甚至于那些老旧社区与偏远农村社区，就没有建设初始的基础设施。由于各种风险的存在与发生会随着人口的频繁的流动进行着传播与扩散，所以社区应急基础设施建设应当得到足够的重视，用以维护居民的基本生活。

2.社区组织韧性阻碍：政社关系不明晰

社区组织的建设是社区应急治理的保障性举措。虽然对于不同类型的社区，政府、市场与社会三者在应急治理中掌握不同比重的资源也承担着不同的责任，但是三者必须共同参与到社区的应急治理之中，必须形成政社合作的共同力量，以成倍的效率作用于社区应急的施行。但实际情况往往是，各个组织之间缺乏沟通与协作。对于事先预防的消极不重视、事中只求完成自己的基本任务、事后推卸责任，造成了一个恶性循环，并不能从每一次突发事件中吸取教训获得经验。[5]还有一个逐渐引起公众注意的点在于社会性组织缺乏及时有效的信息，更缺乏参与社区应急治理体制机制体系建设的“合法性”渠道，进而使得最能直接代表大众的社会性组织在社区应急治理的行动过程中处于被动地位，并不能有效发挥社会组织所具有的直接联系群众的积极性。

3.社区技术韧性阻碍：建设智慧型社区进程缓慢

社区技术的培育与运用是促进社区应急治理有效实施的关键因素。充分运用技术能够直接带来社区应急治理的精确化、智能化、高效化、绿色化，进而形成可持续性的社区应急治模式。社区的技术韧性一方面得益于发展建设智慧城市的发展战略，也是社区自身综合运用各种信息资源和技术技能取得社区变革升级的成果之一。如何运用各种信息技术去服务社区应急治理成为社区治理的关注点之一。但是，我国绝大部分社区依然处于事后补救的传统模式之下，加之陌生人社区的逐渐增多，导致了社区应急治理远没有做到防患于未然，并且也缺乏关于风险的信息的预警平台，大大降低了社区应急治理的技术层面的发展，降低了社区应急治理的效率。

4.社区制度韧性阻碍：制度运作过程失效

加强社区的制度建设是培育社区应急治理韧性的必然之举，社区建立起了有韧性的制度之后，制度的再设计与再实施就具有了可持续性，进而社区应急治理就获得了一个有效的上升的前进的形态。目前城市社区虽然设置了许多依法规定的应急治理制度，但是在面对突发事件的时候，大多还是按照社区管理者的已有的思维认知模式；乡村社区甚至于处于缺乏应急治理制度的状态。应急治理制度的缺乏和应急治理制度执行力度弱成了社区应急治理运作效率低下的两个方面的制度性阻碍。地方社区的应急治理处于完成上级安排的任务的意识之下，不仅仅使得一次事件的应急治理效果不佳，也造成了后续应急治理措施得不到有效改进。

5.社区心理韧性阻碍：居民自我增强机制欠缺

社区应急治理面向生活在社区的大众，大众对于社区应急治理的回应与适应，也即大众对于社区应急治理的心理认知是影响社区应急治理有效与否的关键性因素。目前，我国大多数社区已经不是过去单位制之下的熟人社区，陌生人社区越来越普遍地出现在城市和乡村地区，社区居民处于不熟悉甚至于陌生的状态，因而集体行动力低下，凝聚力低下。在突发事件来临时，一方面不能够很好地团结社区内部人员，另一方面排斥外来人员，心理韧性处于不充足的状态。

四、我国社区应急治理体制的优化路径

1.加强建设社区应急基础设施

社区基础设施的建设含纳了很多方面的内容，具体来说有生活设施、娱乐设施、医疗卫生设施、教育设施、体育健康设施等等。基于当前社区面临的是越来越多的自然和社会性风险，所以社区基础设施见识应聚焦于增强社区应急设施的建设维护与完善。首先，针对人口数量多密度大的社区、社区建设年代久远的老旧小区，要极其重视应急基础设施的建设并且要进行设施如何使用的相关培训；其次，在社区的空间规划上，要充分考虑到应急设施建设规划的需求，建立合理的科学的社区应急场所，并且有效储存和不断更新应急所需的基本物资；此外，社区应急治理需要建设培训专业性的应急人员队伍，努力形成能够完成应急治理全流程的综合性的应急人员与能力。

2.引导社区多元主体参与应急治理

应急治理服务与社区公共服务根本程度上属于公共产品的提供与建设的范畴之内。在公共管理体系之中，政府承担公共产品供给的主要职责，但同时也需要社会各个机构与组织进行协同参与提供整合性力量，尤其在复杂性社会风险面前仅仅依靠单一政府角色是远远不够的。所以在社区应急治理建设上，要积极引导居民、社区组织、社会组织等积极参与协同治理：要充分调动居民参与的积极性也要充分发挥居民参与的广泛性；要看到社区组织对于社区情况的熟悉度进而意识到社区组织能够有效地了解社区应急治理的资源与渠道；要发挥社会组织对于社区应急治理的支持与帮扶作用。要不遗余力地促进社区应急治理向着多元主体多样化转型。

3.充分发挥社区应急治理中的数字技术作用

在当前的治理模式之下，社区治理越来越多的引入各式各样的信息智能化技术，社区把科学技术的掌握与运用纳入了社区治理的能力提升与发展的方向之中，社区应急治理也借力于多种的科学技术取得了便民利民的效果，但是依然面临着诸多困境和不足。建设有技术韧性的社区应急治理可以从几个方面入手：一方面，注重社区常态化治理和应急化治理的结合，借助数字化智慧化城市建设这一平台，以社区网络化网格化为依托，以积极有效地应对突发事件；另一方面，要不断加深技术运用与社区应急治理的交互融合，借助大数据平台和大数据信息，以数据分析的方法精确了解社区应急的各种资源与信息，以精确高效的信息化支持保障社区应急治理工作的规范有序进行。

4.明确社区应急治理的组织责任

我国的应急治理体系与工作与科层制的行政组织有着一定程度的关联性，受到了一定程度的影响，社区应急治理一段时间内依然会受到科层制的制约，社区应急治理并不是孤立地在社区中实施进行的，属地的管理是社区应急治理受到的最主要的科层制的制约因素。要不断地加强社区应急治理的制度韧性，不断地培育出社区应急治理的制度以及制度的适应力。具体来说，要完善顶层的应急法制建设，以此为根本去制定社区应急治理的权责体系与流程方案；也要正确看待社区应急治理体系中的条状关系，建立起分级的社区应急治理规则。

5.培育社区应急治理的内生动力

社区应急治理的客体不仅仅是自然灾害公共卫生事件也包括了人为风险和社会性风险，同时我们需要意识到社区应急治理所应对的突发性事件可能来源于社区内部也可能来源于社区外部，社区应急治理面临着范围广、影响深、潜在强的社会性压力。要不遗余力地拓展居民主动参与、社会协调参与、组织有效参与的社区应急治理渠道与措施；要加强社区应急治理的宣传普及与专业性知识教育；也要不断整合社区特有的社区文化与凝聚力等社区内的社会资本，为社区应急治理提供强有力的心理韧性根基。

五、结语

社区这一场域范围是社会应急治理的最基础的空间单元，是处理突发事件的正面战场。所以说，社区应急治理能力的高低、措施的有效与否直接决定社区应急治理的结果与效果。需要从多个维度看待社区应急治理的方法、目标、治理结果与治理的不足之处，进一步提出改进方法。本文选择韧性理论，是考虑到评价指标与建设维度上的契合，也考虑到治理目标的耦合性，希望从人性的视角去推动社区应急治理的发展完善。整个社会应急治理的发展需要社区应急治理的建设发展去巩固基础，构建有韧性、创新性、发展性的社区应急治理体制机制是新时代社会背景下社区应急治理的不二选择。