俄罗斯油气上游法律制度研究

莫司琪，惠卉，Andrey Tarapov，王晓娜

（1.中联煤层气国家工程研究中心有限责任公司；2.中石油煤层气有限责任公司；3.Dentons大成律师事务所莫斯科办公室；4.北京大成律师事务所）

1 俄罗斯联邦与立法

俄罗斯属于大陆法系，有完善的民法典和刑法典。俄罗斯是联邦制国家，有85个地区，每个地区权利平等，都遵守俄罗斯1993年以国家公投形式通过的宪法[1]。俄罗斯联邦立法机关须在宪法和联邦法律规定的领域内立法。在实践中，俄罗斯政治环境复杂，社会经济条件持续变动，使得地方立法机关难以在出现法律空白的情况下，仍严格遵守上位法的立法限制，导致很多领域出现了地方先占式立法的现象[2]。然而在油气领域，法律法规基本不存在地方立法，油气领域的法律体系主要由联邦立法创立，地方只能在地方税收优惠、环境保护监督执行等有限的领域出台实施措施。

本法律研究中的法律信息截至2022年1月1日。本文的研究不涉及2022年乌克兰危机引发的制裁等法律演变。

2 俄罗斯油气领域适用矿税制，产品分成协议（PSA）不再适用

在油气监管法律领域，俄罗斯实行的是典型的矿税制。根据《地下资源法》①《地下资源法》指1992年2月21日颁布以来不时修订的第2395-I号联邦法律，迄今已修改60多次。，俄罗斯国家是地下资源（包括地表以下空间内的所有资源）的唯一所有者，并且地下资源所有权是不可剥夺的②《地下资源法》第1.2条。。因此，参与使用地下资源的实体只能获得“使用”给定资源区块的权利（而不是该区块内资源的所有权）。然而，开采出的产品（例如烃类化合物）的产权通常从其到达地表时就转移给地下资源使用者③《地下资源法》第1.2条。。地下资源的任何使用都需要相应的许可证。地下资源许可证④“地下资源许可”即中国法下所指的矿权许可，本文尊重俄罗斯用语习惯，仍主要使用“地下资源使用权”的译法。是联邦政府按照特定条款，授予持证人使用地下资源的权利的行政行为。政府规定了油气领域的专项税收，政府通过专项税收和授予许可的行政行为，实现对地下资源的所有权的国家收益。

尽管在俄罗斯仍有三个基于产品分成原则的项目，但产品分成不再作为地下资源使用的基础⑤这些项目包括“萨哈林-1”“萨哈林-2”和“哈里亚加”（Kharyaga，位于俄罗斯最北部的亚马尔－涅涅茨自治区)，这些地区的产品分成协议可以追溯到20世纪90年代。。1995年12月30日颁布的联邦法律第225-FZ号“关于产品分成协议”为上世纪90年代许多基于产品分成协议的项目“开了绿灯”，此后经历了重要的修订。这些修订的效果是排除了在尽可能大的范围内缔结产品分成协议的可能性，将产品分成协议限制在不能通过竞标授予地下资源使用权的特殊情况下使用（例如没有潜在投资者对某一特定区块感兴趣，因此流标），并终止现有的产品分成协议。

法律的上述发展是受一定政治因素影响的。在过去15年里，俄罗斯政府一直在加强对地下资源和能源部门的控制，最好的资源区块主要由俄罗斯国有或国有控股的石油和天然气巨头共享，这些巨头在政府监管下控制着烃类化合物的出口。外国或俄罗斯独立投资者通常处于次要地位。产品分成协议与俄罗斯石油和天然气领域的这种作业模式格格不入⑥如需了解更多信息，参见《来自另一个时代的协议——普京时代俄罗斯的生产分享协议》，作者Timothy Fenton Krysiek，牛津能源研究所，2007。（https://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-content/uploads/2007/11/WPM34-AgreementsFromAnotherEraProductionSharingAgreementsinPut insRussia2000-2007-TimothyFentonKrysiek-20071.pdf）。。

3 俄罗斯的油气管理法律体系

俄罗斯的地下资源使用制度在许多法规中都有规定，其中包括联邦法律，在某些情况下还包括地区法律。除此类法规外，俄罗斯联邦政府、联邦及地区部委和机构的许多决议也适用于地下资源和相关作业的使用。俄罗斯境内管理地下资源使用的主要政府机构是俄罗斯联邦自然资源和生态部下属的联邦地下资源管理局（下文简称“地下资源管理局”）。俄罗斯管辖地下资源使用的主要联邦法律是1992年2月21日颁布及其后不时修订的第2395-I号联邦《地下资源法》。《地下资源法》规定了所有地下资源（包括所有类型的烃类化合物、金属矿石和任何其他类型的固体、液体或气体矿物以及地下资源水）的地质调查、勘探和开发的基本原则，并界定了监管框架。这些框架和原则适用于俄罗斯内陆领土以及俄罗斯大陆架和领海。

俄罗斯关于大陆架和领海的一些具体法律和《地下资源法》一起适用于这些地区地下资源的使用。与内陆资源区块相比，这些法规的联合应用使得大陆架和近海区块的使用受到更复杂的监管。某些类型的俄罗斯大陆架和海上作业目前受到美国和欧盟的制裁。本文不涉及对大陆架或近海区块使用相关的特殊性的研究。

1999年3月31日颁布的俄罗斯联邦法第69-FZ号《俄罗斯联邦天然气采购法》（下文简称“《天然气采购法》”）规定了俄罗斯联邦政府授出重大天然气矿床的地下资源使用权的某些主要原则。

地区性法律法规不适用于地质调查、勘探或开发任何类型的烃类化合物或金属等地下资源。例如，克麦罗沃州地区的法律法规仅限于对在某些较小区块含有的常见矿物（例如砂或粘土）的使用作出规定。

地区法律法规对地下资源使用的影响仅限于税收和环境监管。俄罗斯关于外国投资、公司成立、公司治理、许可证和监管规则、税收、海关和石油天然气运营等方面的法律制度是由联邦层面制定的，一般来说，各地区之间没有差别。地方法律法规基本上只包括地方税收激励或优惠，这种激励和优惠可能因地区而异。地区当局还可以监督法律实体对环境法的遵守情况（尽管适用于商业实体的此类环境立法规则是在联邦而非地区立法层面通过的）。

地区性法律法规关系到企业在当地运营所必然涉及的社会和经济关系。地下资源使用者通常需要与地区和/或市政管理机构签订投资、合作或某些其他协议，并且应当重视地下资源使用者与地区和市政管理机构之间的良好工作关系。

4 关于地下资源使用权（矿权）的法律规定和具体适用

4.1 地下资源许可（矿权许可）的类型、授予期限

俄罗斯的地下资源使用权许可证主要有4种类型：1）地质调查许可证⑦国家层面无发现或登记的“绿地”区块在进行试验钻井时，地质调查工作包括地面地质研究工作（主要是地震研究工作）。；2）开发许可证；3）地质调查、勘探和开发许可证⑧根据地质调查结果发现矿床后，在国家储备余量上已经记录了一定的储量。勘探的目的是进一步研究这些储量，以便为开发（开采）做准备。；4）地质调查和开发许可证。最后两种类型的地下资源许可证常被称为“联合许可证”，即综合了地质调查许可和开发许可。还有若干辅助类型的地下资源许可证，即技术性质许可证，例如建造地下设施、试验新技术、使用或处理废物或非传统原材料的许可证。油气公司获得开发或联合许可证，只能通过招标形式（基本上是以拍卖形式，而不是邀请投标形式）⑨《天然气采购法》第12条。。

根据法律规定，地质调查许可证的有效期限为规定期限。标准期限为5年，某些北部或远东地区的许可期限为7年，海上地质调查的许可期限为10年⑩《地下资源法》第10条。。

对于勘探和开发许可证的有效期限也有明确规定。该期限应由地下资源管理局根据与特定矿床开发相关的可行性研究具体确定，并考虑地下资源使用情况而定（例如确保剩余储量最小等）。

4.2 地下资源许可取得的程序

根据一般规则，地质调查许可证无需投标便可发放，除非有一个以上的潜在地下资源使用者在同一地区申请了此类许可证，在这种情况下，必须进行投标⑪《地下资源法》第10.1条、第13.1条。。对俄罗斯内水或领海的地质调查，只能根据俄罗斯联邦政府的决定颁发适用的地质调查许可证。

与开发或联合许可证不同，地质调查许可证并未赋予地下资源使用者开发资源区块的直接权利。根据《地下资源法》，如果根据地质调查许可证进行的地质调查发现地下资源矿床，则持有地质调查许可证的公司有权在不参与竞标或招标的情况下获得地下资源许可证，用于勘探和开发地质勘测过程中发现的矿床⑫《地下资源法》第10.1条、第13.1条。。此类发现必须符合某些标准，例如符合矿床规模和其开发经济可行性的标准，必须由某些国营研发机构和地下资源主管部门确认是否符合这些标准。如果发现的储量满足有关俄罗斯主管机构确定的发现标准，所发现的储量必须由相关主管机构登记注册⑬2004年11月11日自然资源部颁布及修订的第689号令“关于批准矿床发现认证程序”。。对该发现是否符合矿床发现条件的评估在一定程度上可能是不确定的。根据俄罗斯法律，“发现”是否被认可存在风险，至少存在理论上的风险，管理机构可以拒绝承认该矿床为“发现”。

地下资源许可证由地下资源管理局颁发，通过其位于莫斯科的总部或地区分支机构颁发。地下资源管理局关于颁发许可证的正式决定始终基于招标委员会的基本决定（地下资源使用权通过竞标或招标授予）或许可委员会的决定（地下资源使用权未经竞标或招标授予的，例如仅用于地质调查或基于先前发现的勘探和开发）⑭2020年3月19日联邦地下资源局颁布及修订的第110号令，批准提供与地下资源使用权招标或竞标组织有关的服务行政程序。。

尽管资源区块所在相关地区的代表是招标或许可委员会的成员以及地下资源管理局的代表，但许可决策过程中的地区代表参与只是形式，委员会内的决策通常由地下资源管理局主导。

4.3 外国企业可以取得地下资源许可

任何在俄罗斯注册的法律实体或私营企业都可以取得地下资源许可证。《地下资源法》规定，俄罗斯主体、非俄罗斯人士的实体或个人都被允许获得地下资源许可证（除战略地下资源区块外）。实际上，基本上所有地下资源许可证均被授予在俄罗斯注册成立的法律实体。与其他一些国家司法管辖区不同，俄罗斯通常不会将地下资源许可证授予不具备俄罗斯法律实体资格的联合体⑮《地下资源法》第9条。。因此，作业联合体由于不是法律实体，无法获得地下资源（矿权）许可。

4.4 地下资源许可条款以及延期

4.4.1 地下资源使用权许可条款

获得地下资源许可证，持证人须承诺按照规定的许可规则，在规定地区和规定时间段内，进行一定数量的矿产调查、勘探、开发和生产，并支付各种财政款项。

地下资源许可证由许可证书（形式为盖章证书，基本信息包括许可证编号、许可日期、有效期限、颁发机构名称、被许可人的名称等）和若干附件组成。地下资源许可证的主要附件是许可使用条款。这是一份长达数页的文件，列出了持证人在许可证下业务的基本条款和条件⑯《地下资源法 》第12条。。主要条款包括资源区块的一般介绍、地质历史、签发许可证理由、持证人项目预期的关键细节、关键地下资源工作阶段、地下资源使用可能被暂停或许可被撤销以致提前终止、重要环境方面和可能发生的其他要求，例如地下资源使用者有义务与居住在各自地区的“极北第一民族”（Far-North first nations）缔结社会经济援助协定。

地下资源作业的详细条款和要求在单独的项目设计文件（与地质调查、勘探和/或开发有关，视情况而定）中规定，该文件必须由许可证持有人准备，由监管机构批准⑰《地下资源法 》第3条、第12条。。一般情况下，地下资源许可证指的是此类工程设计文件。通常情况下，地下资源使用者没有遵循项目设计进度的工作安排，被认为是重大违约，可能导致地下资源许可证被撤回、撤销。

4.4.2 许可证延期

当持证人未违反许可条款时，《地下资源法》允许根据持证人的申请，将勘探和开发许可证延长至矿床的整个经济寿命周期，便于完成矿床开发⑱《地下资源法》第10条。。《地下资源法》并未直接规定，如果地下资源使用者未违反规定，管理机构必须无条件延长许可证，但暗含此义。俄罗斯各地的地下资源许可实际操作也证实了这一点。有时即使存在某些无关紧要的违规行为，管理机构通常也会满足此类延期要求。原因之一是放弃油气田，特别是当产量变得更低、成本更高时，再加上大量的关闭成本和环境、清理义务，如果要继续生产，找到一个新的地下资源使用者可能是一项相当困难的工作。外国投资者是不是地下资源使用者的股东或是不是完全拥有地下资源的使用者，并不是决定是否可以延长地下资源许可证期限方面的重要法律因素。

4.5 取得地下资源使用权的资格和资质

有资格获得地下资源许可证并参与投标或竞标的实体必须满足一定条件，包括良好的财务状况、工程和技术能力，以及合格人员。这些条件因许可证类型而异，但通常要求很高⑲《地下资源法》第9条、第14条。。特别是实体必须证明其在各种类型的地下资源作业中拥有丰富经验和专业知识，有足够的、训练有素的地质学家和油气工程师，有充裕的注册资本、银行账户资金，或从信誉良好的银行可获得信用贷款，有所需作业运营许可证，例如危险工业设施的作业许可证，拥有足够数量的油田设备（例如推土机、起重机等），或与拥有此类技术资源的服务商签订合同。就获得特定类型的许可证所需要具备的具体条件（例如银行账户资金量、人员数量）而言，法律没有具体规定。一般是由地下资源管理机构酌情针对具体的地下资源区块（通过拍卖、招标或者法律允许不经拍卖或招标而授予）提出特定要求。因此，取得不同类型的许可证，申请人需要满足的具体标准须依据个案判断。

4.6 允许“作业者”模式

俄罗斯法律没有直接规定地下资源工程可采取“作业者”模式，即持证人将工作职责分配给第三方作业者。《地下资源法》确实允许持证人聘请合格的第三方承包商，该第三方承包商可以在矿区完成全部工作，也可以仅完成部分工作，例如钻井、施工、维修工作等。持证人仍将对油田作业负责，并对任何违反地下资源许可证或地下资源有关环境法规的行为向主管机关负责。在这种情况下，持证人的救济措施通常限于对其承包商的追索⑳《地下资源法》第49条。。

5 战略资源区块

5.1 战略资源区块的定义

根据《地下资源法》，特定资源区块符合“联邦重要”的条件即为“战略资源区块”。包括以下条件：（一）含有铀、钻石，特别是纯石英砂、钴、钽、铂和某些其他金属的矿床，且列入国家储量登记注册，无论此类储量的数量如何；或（二）包含以下在国家（联邦）层面登记注册储量：1）超过7000万吨的石油，或2）超过5000亿立方米的天然气，或3）50吨或以上的脉金，或4）50万吨或以上的铜（该金额针对每个区块单独计算）；或（三）位于内海、领海或大陆架内；或（四）无论矿床的性质如何，涉及使用国防或安全的用地。

5.2 战略资源区块的矿权取得程序

战略资源区块可以通过竞标的方式授予，但在下列情况下，可以不经招标，由政府批准，并通过许可委员会作出决定授予。

1）位于大陆架任何矿床或战略资源区块并含天然气矿床的开发或联合许可证，由俄罗斯联邦政府决定，可以不经竞标授予，也可以通过竞标的方式授予㉑《地下资源法》第10.1条。。

2）被俄罗斯联邦政府列入特别清单且被认定为战略资源区块的气田的开发和联合许可证，由俄罗斯联邦政府决定，可以不经招标，授予俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）或其地区子公司。

战略资源区块清单（包括其任何修订）由地下资源管理局批准，并在俄罗斯联邦官方媒体《俄罗斯日报》（Rossiyskaya Gazeta）上公布㉒《地下资源法》第2.1条，俄罗斯联邦政府2008年11月7日第823号决议。。俄罗斯联邦最著名的法律数据库Garant中也有关于最新的战略资源区块汇总列表㉓该数据库网址是https://internet.garant.ru/#/document/12163291/paragraph/1:12。。

战略资源区块的矿权取得，如同其他普通区块的矿权取得的程序，地下资源管理局需要依据许可或招标委员会的决定作出批准，还需要获得联邦政府的单独批准㉔《地下资源法》第2.1条、第13.1条。。

5.3 对外商投资的限制

外商投资不属于战略资源区块的矿区，通常无需任何政府特别批准，但仍需适用外商投资的法律以及可能会触发的俄罗斯反垄断审查。根据1999年7月9日修订及颁布的第160-FZ号《关于外商投资法案》（下文简称“《外商投资法》”）的规定，外国政府、国际组织或其控制下的组织进行的交易，符合下列情况的：1）直接或间接处置俄罗斯商业公司（任何类型，不仅是战略公司）注册资本中超过25%的有表决权股份的权利，或2）以其他方式控制商业公司管理机构决策的能力㉕《战略投资法》将“控制战略实体管理机构决策的能力”定义为外国投资者或团体直接或通过第三方在俄罗斯联邦法律法规和/或公司章程有多数投票通过决定的情况下，阻止公司管理机构的决定。，须根据俄罗斯联邦法第57-FZ号《关于外商投资于对国防和国家安全具有战略意义的商业实体的程序》（下文简称“《战略投资法》”）规定的程序，向反垄断局提交外商投资备案申请，并须获得反垄断局的初步批准。

对在战略资源区块上作业的实体（即“战略资源使用者”）的外商投资存在某些限制和要求。这些限制在2008年4月29日修订的《地下资源法》和《战略投资法》中有所规定。

根据《战略投资法》，一项交易如果导致某一外国投资者或若干外国投资者获得战略地下资源使用者的控制权，则该交易必须事先获得俄罗斯联邦政府外商投资监督委员会（下文简称“政府委员会”）的批准，如果交易属于集团内部交易且属法律法规可豁免审批的情况除外㉖《战略投资法》第4条、第11条和第12条。。符合下列条件即视为获得对战略资源使用者的控制，须事先获得批准：1）直接或间接持有战略资源使用者25%或以上的有表决权股份；2）任命其唯一执行机构和/或其执行董事会25%或以上的成员；3）选任25%或以上董事会成员；4）取得对公司的管理权；5）以其他方式控制公司治理机构的决定，包括控制业务经营的权利㉗《战略投资法》第3条。。

值得注意的是，外国政府或国际组织控制的投资者通常不被允许取得战略公司（包括战略资源使用者）的控制权（参见《战略投资法》）。这一规则的唯一例外是，俄罗斯联邦政府对战略公司拥有超过50%的表决权股份的直接或间接权利，并在外国政府或国际组织控制的外国投资者投资后，其控制权不受影响㉘《战略投资法》第2.7条。。这实际上意味着，外国政府或国际组织控制的投资者理论上可以获得俄罗斯联邦直接或间接拥有的战略资源使用者49.9%的股份，但须事先获得政府委员会的批准。

根据《地下资源法》，如果原来外商投资时并没有涉及战略资源区块，但后来企业在地质调查期间发现的资源满足战略资源区块的条件，在这种情况下，需要获得联邦政府批准该外国投资的企业获得此类勘探和开发战略资源区块的联合许可证。需要注意的是，俄罗斯联邦政府可拒绝该外国投资的企业获得许可，甚至在外商投资低于控制门槛25%的情况下，拒绝发放许可证，前提是“国防和国家安全受到威胁”㉙《战略投资法》第2.7条。。《地下资源法》规定，如果地下资源使用权因此而被撤销，则地下资源使用者（而非投资者）所承担的费用将从联邦预算中得到补偿。这种补偿的机制尚不明确，并且尚未在实际操作中得到检验㉚《战略投资法》第2.7条。2009年3月10日颁布及修订的俄罗斯联邦政府第209号决议“关于发现矿藏的地质调查和评估费用报销审批程序，以及拒绝向其授予战略资源区块勘探和开发权的实体给予一次性支付地下资源补偿费的程序”。。很可能支付偿还的金额是不公平的，且不包括利润损失、股息损失、机会损失或任何未按照俄罗斯会计惯例记录的成本。

6 中国投资者在俄罗斯投资的风险与建议

中国企业到俄罗斯投资须先了解当地的投资环境和法律风险。下文论证分析在俄罗斯投资的风险，并给出应对建议。

6.1 投资环境风险

6.1.1 俄罗斯的投资营商环境不太稳定，法律体系不够透明

美国国务院政府网站发布了《2021年俄罗斯投资环境报告》[3]，该报告认为俄罗斯的经济治理结构存在根本性系统问题，不利于外商投资，尤其是俄罗斯的司法体系严重受政府控制，基本上投资者无法在与政府公权力的利益冲突中获得任何有效救济，加之高层政府官员腐败，进一步增加了外国投资者的风险。例如一位美国知名投资者因2019年2月的一起商事纠纷而被软禁，软禁时间持续一整年。根据一份对日本投资者在俄罗斯的投资报告的分析[4]，在俄罗斯遭受窃听、腐败、官僚侵害比较普遍，日本投资者认为这严重损害了俄罗斯的投资环境。

俄罗斯作为欧亚经济联盟（EAEU）的成员，授予联盟层面的执行机构即欧亚经济委员会（EEC）一定决策权，尤其是在与第三国签订贸易协议、进口关税和技术规范方面具有主导权，欧亚经济委员会建立基本原则并由成员国在国内通过立法予以实施。欧亚经济联盟协定优先适用世界贸易组织（WTO）规则，但是卫生检测和植物检疫的标准由各国自己设立。对外国企业来说，获得俄罗斯检测检疫认证的机会特别受限，例如出口工业产品和农产品到俄罗斯就比较困难。出口电信设备、医疗设备以及油气设备、建设工程材料和设备到俄罗斯获得批准非常困难。

俄罗斯的法律体系变化较大，令投资者头痛的是法律的更改带来的额外的法律成本和损失，尤其是涉及油气资源以及税务优惠政策的领域。遵守法律和违法的界限也比较模糊，执法机构例如油气的主管部门自然资源部批准或吊销矿权许可、环境监管机构在确定是否行为人实质违反环境法等存在诸多不确定性。

6.1.2 司法保障的独立公正性较不理想，易将民事案件刑事化

美国政府发布的《2021年俄罗斯投资环境报告》主要是美国政府对美国到俄罗斯投资的人提出的建议。根据该报告，在俄罗斯投资的美国投资者应确保有充分的律师协助，并做好警察会突然检查和袭击的预防措施，同时提醒美国投资者俄罗斯政府机构有将民事案件转变为刑事案件的习惯做法。该报告也指出，俄罗斯法院常被批评没有独立权威，且在民事案件中，容易演变成刑事案件。根据统计，俄罗斯法院不倾向于无罪推定的理论，只有不到1.5%的刑事案件作出无罪判决，对第一审法院作出无罪判决的案件进行上诉的，上诉法院受理的案件中有37%做出了有罪的判决。

6.1.3 俄罗斯2014年因克里米亚事件受美国和欧盟制裁对营商环境的影响

俄罗斯因2014年克里米亚的事件受到美国和欧盟的制裁，俄罗斯国内经济受挫陷入危机，这进一步限制了外国投资者的投资和加大了投资风险，除了卢布贬值和外汇兑换的风险，还有对进口原材料和零配件限制、对参与全球交易的支付能力的限制、额外的贸易壁垒、无法获取外国贷款和融资等风险，加剧了外商投资的困难。

6.1.4 俄罗斯的劳工市场流动性大，且缺乏有技术能力的雇员

根据一份对日本投资者在俄罗斯投资的报告[4]分析，日本投资者普遍认为俄罗斯缺乏有技能的劳动力是他们投资和运营的最大困难。日本投资者在俄罗斯投资的产业集中在制造业（主要是汽车制造）和技术服务业。根据日本企业的文化，日本的员工一般是长期服务于一家企业（从初级逐步到高级的终身职业），一般需要将入职员工送到日本总厂培训，且以后每个阶段的培训都是员工成长的一部分，日本投资者对员工的培训投入很大。俄罗斯的劳动力并不认同日本的这种企业文化，在俄罗斯采取同样的培训方式，并不能换取俄罗斯员工对企业的认同。员工一旦流失，再找到有技术能力的雇员很难，这也给投资者带来很大的培训和人事管理方面的损失。

6.1.5 俄罗斯的基础设施和工业产业链并不完备，欧盟和美国的制裁加剧了这种困难

即使没有美国和欧盟的制裁，俄罗斯的基础设施和工业发展也远达不到发达国家投资者在当地运营所需要的配套的供应设备和体系能力。例如日本的投资者反映，在工厂建设阶段，常会遭遇由于缺乏基础设施而长期耽搁商业计划的实施，与建设有关的登记或审批的流程远超过预期[4]。

根据美国政府发布的《2021年俄罗斯投资环境报告》以及日本投资者在俄罗斯的投资报告，俄罗斯的法律规定了外商投资企业本地化生产的比例。日本的生产商通常不太信任由俄罗斯生产和供应的材料和配件，他们会从日本采购，为了符合当地法律要求的本地化生产，他们希望说服在日本的供应商来俄罗斯投资，然而这些供应商通常会因为俄罗斯的本地生产无利可图而放弃，因此对于汽车生产等制造型企业，在俄罗斯生产会面临依赖外国进口零部件的常态。自从俄罗斯因为2014年的克里米亚事件受到美国和欧盟的制裁后，这种进口交易又遭到进一步的阻碍。

6.1.6 中国对俄罗斯投资较少，鲜有案例可借鉴

根据俄罗斯中央银行2021年发布的对外投资统计数据，俄罗斯外商投资来源国或地区的前五名依次为：塞浦路斯、百慕大、荷兰、英国、卢森堡；俄罗斯对外投资目的国前五名依次为塞浦路斯、荷兰、奥地利、英国和瑞士。可以看出，俄罗斯最大投资来源国和目的国几乎分布一致，即欧洲是其最大的外资来源地，也是其境内企业最大的海外投资目的地。俄罗斯来自亚洲（包括中国）的投资不到来自欧洲投资的10%。

根据中国的对外投资统计数据[5]，截至2020年，中国对外投资逆势增长，流量达到1537.1亿美元，首次跃居世界第一，占全球份额的20.2%。流向欧洲的投资为126.9亿美元，占当年对外直接投资流量的8.3%，但其中对俄罗斯的投资仅占中国对欧洲投资总额的约4%。

6.2 投资风险应对建议

建议中国企业在俄罗斯投资油气领域时充分考虑上述法律环境的复杂综合影响，在作出投资决策前须聘请有经验有能力的俄罗斯当地律师团队提供服务，并联合技术专家、财务专家等专业团队，对投资方案精心设计和研究。在众多的综合考虑因素中，本文从法律风险方面给出如下建议。

6.2.1 尽量避免外商独资形式，寻找当地可靠、有实力的合作伙伴设立合资企业

尽管俄罗斯法律规定在不涉及战略资源区块的油气投资领域，外商可以独资，但具体实施投资时，俄罗斯的投资环境和法律具有不确定性。例如根据《地下资源法》，如果原来外商投资时并没有涉及战略资源区块，但后来企业在地质调查期间发现的资源满足战略资源区块的条件，在这种情况下能否获得联邦政府批准，以继续获得勘探和开发战略资源区块的联合许可证，很大程度上取决于当地合作伙伴的实力。因此，应尽量寻找俄罗斯当地有实力的企业合作，最好是与俄罗斯的国有企业合作，它们更具有政治资源和预判政府行为方式等能力，有助于中资企业获得有效的政府资源保障，确保投资稳定。

6.2.2 涉及战略资源区块的投资应加强与有关部门的沟通

在涉及战略资源区块的投资和收购中，外商无论采取何种方式投资，都可能存在被俄罗斯的政府审批机构否决或限制交易的风险。涉及对战略资源区块的投资，根据法律规定，外商投资持股比例不得超过25%，如果超过这个比例，除了需要向俄罗斯反垄断局提交外商投资备案申请以及获得反垄断局的初步批准以外，还需要获得联邦政府委员会对涉及“战略”因素的投资申请批准。反垄断局和政府委员会都有自由裁量权决定是否批准交易，或给出附加条件的批准。因此建议投资者事先与反垄断局沟通，以获得拟定投资可获批准的初步意见。

6.2.3 中资企业如何实现对当地企业的实际控制取决于具体的业务模式

根据俄罗斯法律规定，对不涉及战略资源区块的投资和收购，外商持股比例没有限制；此外，俄罗斯法律允许作业者模式，因此理论上中国企业可以考虑通过在俄罗斯设立独资企业，提供勘探和开发的服务，通过与当地企业签订承包合同的方式，进行具体作业。通过这种方式，中资企业可以完全取得对当地设立实体的全面控制，风险在于需要独立面对陌生和不确定的当地投资环境和法律风险。如果通过与俄罗斯企业合作，设立合资企业，或收购部分俄罗斯企业的股权，则中资企业可以通过股东协议对合资企业的实际控制作出约定，主要是通过管理层控制条款以及其他业务安排条款实现。这种业务模式和控制机制的原理同样适用于对涉及战略资源区块的投资和收购。

6.2.4 投资前应进行充分全面的尽职调查，获取可靠的当地俄罗斯律师和其他中介机构的支持

面临俄罗斯这样不确定的投资环境，机会同时意味着风险，在投资之前，中资企业应该做全面的风险尽职调查，包括业务、法律、财务、税务方面。中资企业在这方面的投资成本决不能省，并且应当聘请当地知名和信誉度高的律师事务所或财务等中介机构提供服务，高水平的中介机构意味着其拥有丰富的资源优势和国际客户经验，对帮助中国企业实现风险预防与控制将非常有成效。

6.2.5 企业高层管理人员需要注意俄罗斯法律的民事责任刑事化的风险

中国企业通过投资或收购交易对当地企业实现完全控制，需要注意在俄罗斯法律下，董事长和其他实际负责人可能会因公司的行为承担个人责任，并且俄罗斯法律有将民事责任刑事化的风险。建议中国企业为其委派的董事、监事和高级管理人员购买商业保险，并需注意在企业的投资和收购行为完成后的经营中持续获得充分、有效、可靠的律师建议。