积极政府视角下山东省农村基层社会治理创新路径研究

吴 春

（中共济南市委党校，山东 济南 250100）

加强和创新农村基层社会治理是实现乡村全面振兴的重要内容，同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节，2022年1月习近平总书记指出，“要夯实乡村治理这个根基”，并进一步指出，要实施“切实有效措施，强化农村基层党组织领导作用。”加强和创新农村基层社会治理是一项重要而紧迫的时代课题。

在农村基层社会治理中，政府承担着提供公共服务、管理公共事务、推动经济发展、满足群众公共需求等各种任务和职责，是农村基层社会治理创新的关键参与主体，基于积极政府的理论视角，从角色定位、行动特征、行动目标等方面探讨政府角色定位、创新农村基层社会治理具有重要意义。

一、积极政府与农村基层社会治理创新

（一）积极政府的特征分析

从政府行为的主动性角度出发，可将政府分为“积极政府”和“消极政府”。亚当·斯密是“消极政府”范式的主张者，在政府和市场的关系中，亚当·斯密强调市场“看不见的手”的作用，而政府是“守夜人”，认为“管得最少的政府就是最好的政府”，主张发挥最低限度的政府职能。与“消极政府”主张不同，“积极政府”范式主张政府在经济社会发展过程中扮演积极行动者的角色，比如第二次世界大战之后，美国奉行凯恩斯主义，凯恩斯主义奉行的是政府实施扩张性的经济政策，增加需求，以此来促进经济的增长。不同于“消极政府”，“积极政府”理念赋予政府诸多主动性与能动性，地方政府活力得以激发。

积极政府具有以下特征：一是在职能职责方面，积极政府主张维护社会秩序是政府的重要职能，同时，也主张要主动有效地服务政治、经济、社会发展，积极政府应主动地维护群众根本利益，从而促进社会经济发展的良性可持续性运作。二是在行为方式方面，积极政府具有极强的主动性、能动性、高效性，政府应积极发挥主动性为人民服务，积极推行政府创新，实现政府职责。三是在回应需求方面，积极政府主张增强与其他主体互动，积极回应社会需求，要激发和调动公众、社会的积极性。

（二）积极政府参与农村基层社会治理的角色定位

十八大以来我国改革进入深水区，农村各项重大改革不断全面深入推进，在农村基层社会治理中，不稳定因素交织叠加，不确定性、偶然性、突发性情况增多，不同主体间利益关系更加复杂；为化解基层矛盾，满足人民日益增长的美好生活需要势在必行，通过基层政府积极引导，加强和创新农村基层社会治理，吸纳多元主体共同参与社会治理，形成治理合力。以积极政府为视角，政府主导既要主动高效地参与农村基层社会治理，又要避免超越边界，过度干预，造成负面后果。积极政府参与农村基层社会治理要做好以下角色定位：一是明确目标，政府主导农村基层社会治理的出发点是更好地满足人民群众公共需求，切实维护和实现群众根本利益，维护社会和谐与稳定。二是注重职责边界，政府在农村基层社会治理中职责定位清晰，其行动是合法合规的，是在遵守宪法、法律及相关规定的情况下对农村基层社会进行的治理，要注重职责边界，其行为既注重自我约束，也要接受其他主体的监督。三是注重“四性”行为特征，所谓“四性”是指积极政府在主导农村基层社会治理中的行为具有主动性、合理性、预防性和高效性，积极政府对农村基层社会需求要积极响应，发挥能动性；政府行为要师出有名，合理合法；对可能出现的矛盾纠纷要及时干预，将负面影响降低最低；要与其他主体合作配合，既有效率又具效果。

（三）积极政府参与农村基层社会治理的作用机理

1.在积极政府领导下，有利于农村基层社会治理主体凝聚合力

中国是伴随农业文明发展起来的，作为幅员辽阔的国家，各个地区资源条件、经济社会发展并不平衡，社会治理虽然涉及众多主体，但在广大基层群众心中，政府具有独一无二的位置，各种基础设施的建设、资源的配套、大型公共项目的推行，需要政府的号召和组织。相较于其他主体，在农村，政府具有绝对和权威性优势，能够更好地引导各主体形成合力。当然，农村基层社会治理需要多元化主体的共同努力，政府在领导过程中，需要其他主体对其监督，确保政府合理边界。

2.在积极政府领导下，有利于农村基层社会治理整体效能提升

在农村基层社会治理中，针对复杂的地方关系，要能够提前研究预判形势及可能出现的问题，做好预防、动员，能有效地提升基层社会治理效果。积极政府能够最大限度地动员各种媒介，加大宣传力度，激发村民参与基层社会治理的热情；积极政府可以运用线上线下相结合的方式，收集村民关注的热点问题，拓展群众反映问题和参与基层治理的渠道；积极政府能够利用已有的大数据资源和数据网络，进行科学预判、作出更加科学的部署，为农村基层社会治理引导好方向。

3.在积极政府领导下，有利于实现农村基层社会治理高效运转

积极政府具有公正、公平、公开的作风风格，面对复杂的农村基层社会，能够在“乱象”中直面问题，尊重客观事实，开展有针对性的治理行动；涉及群众切身利益的问题，积极政府能够遵守法律法规和政策规范，以群众利益为先，保障群众利益、社会稳定；面对复杂的农村基层社会治理问题，积极政府能利用自身优势，运用“互联网+”、大数据等信息技术，做出合理判断，科学决策，决策和执行透明公开，在增强政府公信力的同时，提高基层治理水平。

二、山东省农村基层社会治理实证分析

（一）山东省农村基层社会治理主要做法

1.政府战略规划

2014山东省政府出台《山东省农村新型社区和新农村发展规划(2014—2030年)》，规划提出，预计到2030年山东省农村户籍人口约为3750万人，山东省农村建设用地将按照2公里为基本公共服务半径“画圈”，引导农村新型社区和新农村建设八类模式，包括城市聚合型社区、小城镇聚合型社区、强村带动型社区、多村合并型社区、村庄直改型社区、村企联建型社区、搬迁安置型社区、村庄聚集型社区。2018年，山东省委、省政府印发《山东省乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，在此规划中提出乡村振兴三个重要的战略性目标，一是到2022年，乡村振兴要取得重大突破，山东省全省30%的农村基本实现农业农村的现代化。二是到2035年，乡村振兴要取得决定性进展，基本农业农村现代化要实现。三是到2050年，乡村要全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现，并针对阶段性战略目标提出推动城镇公共文化服务向农村延伸，实施“文化惠民、服务群众”工程，推动法治乡村建设，强化法律化解农村社会矛盾权威地位等具体性实施意见。

2.加强“三农”干部队伍建设

一是加大针对农村基层干部的培训力度。山东省在农村社会治理过程中重视干部队伍建设，对县乡领导班子选优配强，为提升农村基层干部素质能力，大力开展有针对性的农村基层干部乡村振兴主题培训，如在2022年1月至9月期间对乡镇党委书记、村党组织书记进行了关于乡村振兴的主题培训。通过培训倡导农村基层干部要树立落实“严真细实快”工作作风，要树立树牢以人民为中心的发展思想。二是完善基层机构建设。为完善基层组织运行机制，山东省注重各级党委农业农村委员会办公室建设，通过加强各级党委农业农村委员会办公室建设，充实农村工作力量，加强统筹协调，有效实施政策指导，推动工作有效落实。

3.创新基层治理机制

山东省有的地方针对农村基层社会治理，以信用体系建设为抓手，实施“机构、政策、氛围”三位一体的农村基层社会治理模式。成立市长任组长，分管常委任副组长的社会信用体系建设领导小组，在镇街层面，成立党工委书记任组长，征信办、经贸办、环卫办等分管负责人任成员的街道信用体系建设领导小组，针对村民、村干部、村居居民、党员等不同群体制订社会信用管理办法，通过入户宣传、张贴标语、媒体报道等方式营造信用氛围，以建设良好社会信用氛围为抓手，创新农村基层社会治理模式。

（二）山东省农村基层社会治理面临的问题

1.经济水平发展不一，基础设施较薄弱

在经济发展好的农村地区，往往能够拿出更多的资金增强基础设施建设以及开展基层社会治理项目；而在经济不发达地区，尤其是集体经济没有发展起来的地方，不仅影响办公经费、基础设施建设，而且对群众动员、基层社会治理项目开展等都会表现出力不从心。当前，山东省有些农村一二三产业融合发展深度依旧不高，农业发展中运用科技创新的含量不够大，存在农产品阶段性供给不足以及供大于求并存的问题，农村经济发展不充分，尤其在一些地方农村集体经济发展不够充分，对农村基层社会治理无法起到支持性作用。

2.引领主体未形成合力，基层治理引导力量不足

一是存在基层政府支持力度不足的问题。在有些地方，基层政府对农村实施基层社会治理不够重视，对中央精神、上级政策贯彻不到位，出台政策并没有从农村实际角度出发，存在重经济发展而轻社会治理的现象。二是存在村干部年龄结构不合理的问题。随着农村青壮年外出打工数量增多，有些地方村委班子年龄结构偏大，习惯用传统方式管村治村，对村民参与基层治理等理念不认同、不接受，一定程度上导致村民没有充分参与基层治理，影响村集体战斗力。三是存在村集体合力不足的问题。有些村干部对工作方法不愿创新、不敢创新、不会创新，对工作任务不敢作为、不敢担当、不愿担责，心存不求有功、但求无过的心理。

3.治理意识落后，村民参与治理意愿不强

通过多地区实地调研发现，在经济较好的农村地区，如果具有村办合作社企业、种植大棚、特色农业等经济形态，能有更强的吸纳劳动力的能力，就可以留住村民；而在经济状况并不理想的村庄，村集体与村民之间没有形成稳定的利益联结，导致村集体号召力非常弱，青壮年村民外出务工现象较为普遍，1/4、1/3甚至更高比例的青壮劳动力出外打工，村庄“老龄化”、“空心化”严重，农村社会治理的活力基础薄弱，制约了村民社会治理能力的提升。另外，有些地区村民参与农村基层社会治理的渠道非常有限，社会治理仍然以政府和村委为主，村民参与意识淡薄，存在“事不关己，高高挂起”的心态，村民对基层社会治理不热心、不配合、不参与。

4.农村矛盾复杂化，基层治理难度增大

农村社会矛盾复杂，对社会治理提出了更大挑战，复杂性表现为三个方面：一是矛盾类型增多。过去农村矛盾纠纷以家庭矛盾、邻里矛盾为主，随着农村宅基地制度改革、征地拆迁、企业建厂、土地承包等改革发展，农村环境污染、合作社收益分配、林地收益、土地承包所有权确权、村民选举权纠纷等各种矛盾出现，甚至有的地方矛盾由于没有及时处理，发展为群体性事件；而且随着部分地区留守妇女、留守儿童、留守老人增多，有关弱势群体的各种问题随之出现。矛盾类型增多，一方面，增加了农村基层社会治理的难度，另一方面，对农村基层社会治理的需求也更加迫切。二是矛盾涉及的主体更加复杂。当前农村出现的各类矛盾既有普通村民之间的矛盾，也有村民和村干部之间的矛盾，还涉及村中大姓家族之间的矛盾，在有的地方，为了争夺村党组织书记等职位，出现大姓家族通过血脉亲情等各种关系拉票、贿票的问题。

三、积极政府视角下创新和加强农村基层社会治理的路径选择

（一）消除农村基层社会治理机制性障碍

消除机制性障碍是加强和创新农村基层社会治理的关键性问题，基层政府应以建设积极服务型政府为导向，建立健全农村基层社会治理机制。一是完善经济制度体系。积极做好宣传工作，进一步推进农村集体产权制度改革，进一步完善农村土地“三权分置”机制，进一步完善农村集体经济组织管理机制，促进农村集体经营性资产股份合作制改革，发展农村经济，为农村基层社会治理提供强有力的经济支撑。二是完善协调机制。要建立健全农村基层社会治理的协调机制，建立健全区县、乡镇、村三级组织的政策协调机制，政府要加大引导，建立新型农村基层社会多元化治理主体责任机制，明确村支部、村委、村民、企业等各主体的任务及职责，为加强农村基层社会治理提供更加强有力的政策支持体系。三是完善议事和监督机制。农村基层事务虽然繁杂，但农村社区是典型的熟人社会，村民之间非常熟识，很多矛盾的解决或项目的推进，只需要充分沟通就可能取得满意效果，因此政府应积极引导，促进乡村建立重大事务集体议事决策机制，以及完善的监督机制，形成“有事早商量，难事齐商议，遇事大家办”的局面。

（二）建设完善农村基础设施和公共服务

一是加强协作，提供高质量公共服务。作为积极政府应做好引导，统筹好政府投入、村集体经济收入、社会资金，加快推进农村社区综合服务设施建设，面向农村不同群体的公共服务需求，加强网格化精细治理，为村民提供精细化、高质量公共服务。二是完善农村基础设施建设。政府做好引导和动员工作，一方面，做好农村原有基础设施和场地的整合，另一方面，通过新建、改建、扩建、购置、租赁等各种方式，进一步扩展农村基层社会治理的基础设施。

（三）优化农村基层社会治理组织结构

一是厘清县、乡、村三级在农村基层社会治理中的职能定位。对于县级政府，要强化统筹谋划能力，明确县、乡、村职责，对乡镇政府进行合理赋权赋能；对乡、村两级的工作事项进一步明确分工，确定职责，合理分担。二是优化农村基层社会治理干部构成结构。通过制定科学合理的农村干部任用办法，选拔农村基层社会治理真正需要的各种人才，在年龄结构上，注重老中青年合理搭配，建设出一支兼具“实践经验+专业”的强有力的农村基层干部队伍。

（四）促进农村基层社会治理主体多元化、活力化、民主化

农村基层社会治理需要多元化主体的共同努力，政府应积极促进农村基层社会治理共同体的建设发展。一是倡导建立强有力的自治主体。完善“村支两委”共治，加强农村经济合作社、经济组织监事会、理事会等组织建设，壮大农村基层社会治理自治组织，增强农村基层社会治理的能力。二是完善基层民主建设。完善村级民主自治机制，通过实施民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等措施，保障村民合法民主地参与农村基层的社会治理，保护村民合法权益。