科研事业单位专项管理的风险点与风险控制策略——以改善科研条件专项资金项目为例

齐雁虹，周 宇，2※

（1.中国水产科学研究院营口增殖实验站，辽宁营口 115004；2.中国水产科学研究院，北京 100141）

近年来，随着我国经济快速发展，国家不断加大对科研事业单位改善科研条件的资金投入，通过修缮科研及附属用房、改造基础设施、升级技术设备等手段，加快提高科研事业单位的科研服务能力。由于改善科研条件专项资金项目具有投入规模大、涉及范围广、条件限制严、实施周期短、参与人员多等特点[1]，相对于其他专项资金项目，存在的风险相对较多，风险控制难度相对较大[2]。因此，做好科研事业单位改善科研条件专项资金项目的风险防控，必须根据其自身特点建立全生命周期的风险控制体系。文章在项目的立项、设计、招标、实施和竣工验收各个阶段进行风险点识别分析，在认真梳理每个阶段风险产生原因的基础上，施以针对性的风险防控策略，以便做到项目实施全过程风险的精准科学控制。

1 项目立项环节中的风险点与控制策略

1.1 立项环节风险点

立项超出了专项资金支持的范围；没有在规定的支持范围内立项；导致财政资金使用不当，造成资源浪费或违纪、违法。

1.2 立项环节风险产生的原因分析

（1）立项缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，没有委托具有专业资质的独立机构，没有根据发展战略和长期规划，开展可行性研究论证，编制可行性研究报告。

（2）立项的决策程序和权限不规范，没有按照规定对项目立项进行决策，单位领导班子集体审议决策过程没有记录，没有整理完成正式的完整的会议纪要。

（3）违规或新建科研设施。

1.3 立项环节风险控制策略

（1）指定专门部门对项目实施进行归口管理。成立项目管理小组，制定议事决策机制，根据发展战略和年度规划，开展可行性研究调研，委托具有咨询资信证书的专业机构编制可行性研究报告。使项目立项决策长期、科学、高效、合理。

（2）在改善科研条件的支持范围内申请立项。组织未参加编制可行性研究报告的专家对进行评审和论证，并出具相应客观、合理的评审意见。

①房屋修缮类项目：应是连续使用15年以上的、并且因破损、危险等原因已经不能适应科研工作需要[3]，但在极端特殊环境下的科研及科研辅助用房因腐蚀严重，可以考虑适当放宽已使用的年限。需要修缮的应提供拟改造房屋现状照片、房产证等明晰产权关系的证明材料，房屋与科研相关性说明材料等。涉及文物的，需提供文物修缮许可和修缮图纸。修缮非拥有产权房屋，应证明已通过行政分配、市场租赁等形式合法享有长期使用权，约定租期剩余年限原则上不少于10年，并附与产权单位、规划建设部门、周边用地单位等详细情况说明及书面协议。

②基础设施改造类项目：应是对水、电、暖、气等基础设施，以及温网室、灌溉沟渠、鱼池等农业田间设施的修建。需要改造的应提供拟改造基础设施的现状照片、土地使用权证等能明确拟改造范围内土地使用权或设施所有权关系的证明材料、改造内容与科研相关性的说明材料等。涉及电力增容、打机井的，应附增容许可、打井许可证明。

③设备及文献购置类项目：应是购置的科学仪器设备、参考文献资料等，能直接为科研工作提供服务的。申请购置单台（套）价格在200万元人民币及以上仪器设备，按照《中央新购大型科研仪器设备查重评议管理办法》有关规定执行，并提供现有科研仪器设备总体情况、专家论证意见和设备购置申请报告。

④设备研发和升级改造类项目：应是利用已有的成熟技术，自主研发或对原有科研仪器扩展、升级使用功能[4]。应提供专家论证意见或可行性研究报告、现有科研仪器设备总体情况等。对于委托研发和升级改造的项目，应参照设备购置类项目提供相关费用报价等。

（3）项目立项科学决策。应按规定的程序和权限由单位领导班子集体研究审议决定，决策过程应有完整的书面会议记录，进行整理形成会议纪要，与其他相关材料一起妥善保管。

（4）应当实行对比方式。通过择优选择对项目比较专业并具有相应资质的设计单位。超过服务限额的应采用适用的招标方式，公开评选设计单位。

2 项目设计环节中的风险点与控制策略

2.1 设计环节风险点

设计方案不合理，缺乏科学性、实用性。没有实地现场勘察，图纸编制不细致、不完整，缺项、漏项，不能达到使用要求。

2.2 设计环节风险产生的原因分析

（1）概预算估计不合理，脱离实际，导致执行出现偏差。对在项目执行中发生的人、材、机以及其他费用，测算、估计不足，没有按工程定额及勘察设计取费管理规定的标准估算。

（2）技术方案设计不合理，可能导致项目质量无法保证，建成后使用效果存在隐患，投资无法控制的风险。

2.3 设计环节风险控制策略

（1）应加强对工程造价的管理，确保测算的依据可靠，概预算编制科学合理。

（2）设计单位应要求项目承担单位提供地质勘查报告和对设计的详细需求、基础资料等。并保障双方能进行实时有效的沟通。

（3）制定设计变更的管理制度。明确变更设计要经过的程序和要求，因人为过失造成设计相应变更的，应当对相关责任人及主要负责人追究责任。

3 项目招标环节中的风险点与控制策略

3.1 招标环节风险点

项目招投标没有做到公正、透明，可能导致在实施过程中存在串通、围标、暗箱操作等舞弊和腐败行为，使实际没有具备相应资质的单位中标，无法按时保质完成项目。

3.2 招标环节风险产生的原因分析

（1）技术方案不能落到实处，概预算脱离实际，工程控制造价编制不合理,造成损失浪费, 可能导致项目投资失控。不能充分发挥投资效益。

（2）招标程序不规范，没有依法组织工程招标的开标、评标和定标工作，可能导致流标和废标，影响项目按时完成。

（3）没有在政府采购网上的专家库内，按照规定的程序随机抽取评标小组专家，评标小组人数及专家比例不符合规定。可能导致评标结果不公正。

（4）确定的中标人，没有按照规定的权限和程序从中标候选人中选取，没有在规定期限内下达中标通知并签订书面合同。没有在规定的期限内进行中标公示。

3.3 招标环节风险控制策略

（1）审核工程量清单，委托具有相应专业资质的两家社会中介机构，背对背对工程量清单进行计算、核对，提高编制的准确性。再委托与核对清单的中介机构无关联的第三方进行拦标价的审核。尽量保证工程量计算的合理、准确，内容不缺项、不漏项等。

（2）项目按投资额确定采购方式，一般应当采用公开招标的方式，依据国家有关规定自行或委托社会代理机构组织项目招标，从发布公开采购意向到发布招标通知书，随后召开的开标，组织的评标和最后的定标按规定执行的一系列工作流程，并接受公证部门的现场监督。

（3）评标小组的人数和比例务必符合国家规定。由在政府采购网站专家库内随机抽取的有关技术、经济方面的专家单数组成。专家不少于小组成员的2/3。投标材料要绝对密封没有破损，在全体投标人监督下开封。与项目有关联的专家应采取回避制度。在监控下进行评标活动。保证招标活动的开展在阳光下公开、透明、公正和依法、合规。

（4）中标人的确定，由委托招标单位或经授权的评标小组在中标候选人名单中的前三名内确定中标人。确定后在政府采购网站上进行中标公示，公示期满后，通知中标人领取中标通知书，中标人领取中标通知后在规定时间内与委托招标单位签订合同。签订合同后2日内在政府采购网站上进行合同公示。

4 项目建设环节中的风险点与控制策略

4.1 建设环节风险点

项目建设过程的监控不严。委派监理和单位现场负责人没有严格监控施工过程，可能导致工程工期停滞或延缓，造成工程质量低劣。无法保证工期。

4.2 建设环节风险产生的原因分析

（1）工程监理缺失监督责任，没有实行严格的工程监理制度。没有实施旁站监理。容易导致工程质量不合格，进度迟缓。

（2）合同签订的专用条款不严谨，没有逐字逐句斟酌推敲，支付条款、支付时间、支付比例签订不清晰。可能导致执行过程中发生争执及纠纷，影响施工进度拖欠工程款。

（3）现场签证单和图纸变更随意、频繁，没有组织现场监理、设计单位、施工单位对变更事项进行沟通、核实，可能导致超出预算、投资把控不力、工期延期等风险。

（4）没有实行履约保证金及质量保证金规定，可能导致项目履行及质量发生风险。

4.3 建设环节风险控制策略

（1）项目实施要实行 “法人制”“监理制”“合同制”“验收制”，加强执行过程的有效监控。项目不得随意变更，未经批准，不得调整和突破项目投资批复额。

（2）实行监理责任制度。监理负责人要记录监理日记，编制监理月报，有变更要形成监理会议纪要。合理保障项目的工期不超时和质量合格。

（3）现场负责人应当熟悉了解招投标文件，避免随意、频繁的增加现场签证、变更。加强与施工单位的交流沟通，准确掌握建设进度，按项目执行进度进行款项支付申请。

（4）签订合同要对条款字斟句酌，向专业机构进行咨询，有必要的情况下可以委托具有法律专业的，对合同条款尤其是专用条款进行审核，最大限度减少发生歧义的机会。

（5）财会部门不得无正当理由拖欠价款。按合同签订的支付条款办理款项的审核、支付。

（6）重视项目档案的管理，项目在准备阶段、实施阶段、竣工阶段形成的全部相关资料、批复文件等纸质、电子材料，要及时收集，随时整理。

（7）实行履约保证金及质量保证金制度，为保证项目如期、按时、保质完成，要收取履约保证金或质量保证金。履约保证金按不超过签订合同款的10%。质量保证金按不超过签订合同款的3%。

5 项目竣工验收中的风险点与控制策略

5.1 竣工验收风险点

完工项目未及时转入资产账，可能导致存在帐外资产等风险。

5.2 竣工验收环节风险产生的原因分析

（1）项目承担单位没有及时组织施工单位、设计单位、监理单位进行四方竣工验收。

（2）没有及时编制竣工决算，没有委托社会机构独立第三方开展竣工决算审计[5]。

（3）工程项目档案的整理，没有根据国家有关档案管理中对建设项目的规定建立完整的工程项目档案。

5.3 竣工验收环节风险控制策略

（1）项目竣工后及时编制竣工决算，委托社会中介机构开展竣工决算审计。

（2）项目竣工后项目单位应组织相关单位进行四方竣工验收工作，包括承担单位、施工单位、设计单位、监理单位，并形成标明验收结果和意见的书面验收报告。验收合格的项目，编制交付资产使用明细表，办理资产移交手续。

（3）根据不同的投资规模，申请主管部门或上级主管部门进行项目验收。

（4）项目已经完工，已办理竣工决算并已经实际投入使用的，按中介机构审核后的审定额入账，转作固定资产管理。项目已完工也实际投入使用的，但超过办理竣工决算时限还未办理的，应先按实际投资暂估值入账，转作固定资产管理。

（5）按照国家有关档案管理的规定，对项目档案进行立卷、归档。办理工程项目档案移交工作。移交档案管理部门，根据保管期限的规定进行保管。

（6）对执行完成的项目进行绩效评价，按照批复的产出指标、社会效益指标、满意度指标考核预期目标的实现情况。

6 结语

资金项目的风险识别和风险控制是一连串的事件，是一项复杂的系统性工程[6]。从以上分析中可以看出，科研事业单位改善科研条件专项资金项目风险点较多、导致风险的原因不尽相同，因此，风险控制手段不能一刀切，需要因情而异分别施策。其中重点是做好项目立项审查[7]，搞好风险的事前控制；做好项目实施跟踪督查，做好风险的动态控制；做好宣传培训，加强资金项目相关知识宣传和廉政警示教育，做好风险的自觉控制。多管齐下，综合施策，标本兼治，方得初衷，科研事业单位改善科研条件专项资金项目的建设与运行会越来越好。