北京乡村治理模式分析*

王秀芬，何忠伟

（北京农学院经济管理学院，北京 102206）

实现乡村治理体系和治理能力现代化，是乡村振兴的重要基础，是国家现代化的根基[1]。在乡村治理的实践中，通行着4种典型治理模式，即政府治理模式、村民自治模式、市场治理模式和多元共治模式。近年来，北京市按照党中央、国务院关于乡村振兴的战略部署以及中办、国办《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等有关文件要求，结合本地农村实地，积极推进乡村治理，在大力推行现行模式的基础上，还探索形成了行之有效的乡村治理新模式、新经验，丰富了乡村治理的内涵。文章就北京市的平原、山区、近郊等不同区域乡村治理的典型案例进行了深入剖析，对形成的新模式、新经验进行了全面总结，以期为北京市乃至全国其他地区进一步推进和完善乡村治理提供有益借鉴。

1 乡村治理典型模式简要分析

1.1 政府治理模式

乡村治理模式关乎乡村治理现代化和全面推进乡村振兴的战略进程[2]。在乡村治理过程中，以政府为主的治理模式是最原始的一种。在这种治理模式下，由乡镇政府作为基层治理主体，为乡村提供各种治理资源。这一模式的优点在于政府对治理资源拥有绝对的支配权，弊端在于政府作为唯一的资源供给者，形式较为单一，且投入成本较大，不能够很好地保证资源的有效供给，另外政府将面临较大的治理压力。

1.2 村民自治模式

村民自治模式是以村民作为治理主体，政府作为辅助，支持引导。经验表明，乡村治理理应强调村民自治组织的主体功用[3]，主要通过广大村民的自主性，达到推进乡村治理的目标，这一模式的顺利运行需要建立在村民具备较高的主人翁意识（即民主意识）基础之上。村民自治模式的优点在于，能够减少对政府的依赖，治理成本也会大大降低。但当前农民整体素质还不高、民主意识还不强，有一些村民的参与热情不高，即使参与，也往往表现为三分热度，持久性难以保证，所以在实践中村民自治模式广泛推广尚有一定的困难。在一些试点地区，治理效果也不尽人意。离理论目标还有一定差距。

1.3 市场治理模式

市场治理模式是指主要依托于市场，政府参与其中。此模式最大的优点在于，以市场规则来配置乡村治理资源，可以很好地弥补政府供给不足，节约政府相关的投入成本，提高乡村治理效率。当然，单一的市场治理模式或过多地依靠市场推进乡村治理，也会存在一定的弊端，比如当市场失灵时，治理模式将会受到较大影响，难以达到治理成效。基于国情，目前在我国乡村治理实践中，大多采用政府主导模式或多元共治模式。

1.4 多元共治模式

目前，有关于乡村治理多元共治模式的研究较为广泛。在乡村治理实践中也被较多的采用。以治理的主体多元性、诉求回应性，结合党的基层组织建设，提升乡村治理能力的迭代升级[4,5]。集结多方治理主体，共同参与到乡村治理中来，政府引导，农民为主体，村两委、社区以及驻村企业等发挥合力作用。此模式最大的优点在于，统筹各种资源力量，多方参与形成合力，不仅可以大大提升治理效率，达到治理目标，而且可以节省协调成本。但由于多方参与治理，容易出现群体诉求不一致和利益冲突现象，如果统筹协调不力，很容易导致出现治理碎片化，供给碎片化。

2 典型案例分析

2.1 延庆区王庄村“小网格”党建引领模式

2.1.1 基本含义

王庄村“小网格”化的党建引领模式是指把村庄划分为一个一个的小网格，坚持党组织的统筹领导，在每个网格中安排网格长，引导村民共同参与村庄治理工作，通过对村庄划分为不同的网格片区，每个片区有总网格长，小网格长，形成了“小事不出网格、大事不出村”的基层社会治理工作新模式。

2.1.2 主要做法

王庄村共有186户397人，其中租户占60余户，外来人口多，导致乡村治理工作难度大于普通村庄。自2019年起，王庄村创新乡村治理网格化模式，将全村按照东、西、南、北四个方位划分为4个网格片区，每个网格片区40余户100余人，由村党支部书记任“总网格长”，其余4名“两委”干部分别认领1个网格片区，担任“小网格长”，具体负责花草树木养护、垃圾分类指导、村容村貌治理等各项村级工作，为提高治理效果，把每一个网格片区划分为为一个小单元，在小单元里，有具体的负责人，不仅方便沟通而且可以大大提高效率，人人都有事干，都知道自己负责的内容，不会产生治理遗漏，最终形成全面覆盖的治理格局。网格片区成立之初，村口有块治理盲区无人管理。面对这一难题，村党支部充分发挥网格化治理功能，将该片划为“‘两委’干部责任区”，村党支部书记制定排班计划，切实落实村“两委”值班制度，进一步提升了王庄村基层治理水平。为提高党员干部治理村庄工作的积极性，村党支部还带领全村“两委”干部、党员、农村实用人才前往张山营镇西五里营村、旧县镇盆窑村和龙湾村实地考察，学习先进经验，拓宽治理思路。通过开展共产党员户“挂牌亮身份”活动，为全村26位正式党员家门口挂上“共产党员户”标识牌，提升每一位党员的责任意识与服务意识，激励党员在乡村治理工作中发挥先锋模范作用。

2.1.3 主要成效

党员干部的“榜样”作用，也激励着村民纷纷参与其中，共同提升村庄“颜值”。同时，“小网格长”带头，在自己的网格中承担疫情防控、政策宣传、垃圾分类等多项“任务”，什么都要知道、什么都要管，事无巨细的工作作风、一心为民的工作态度，感染着越来越多的村民，也让村民看到了村庄的变化，网格体系也获得了村民的交口称赞，村级管理工作的开展也变得水到渠成。同时，“小网格长”定期走访，听民声、解民忧成为常态化机制，拉近了与村民的距离，打通了基层社会治理“最后一公里”，村民幸福感、满意度不断提升。

2.2 门头沟区陈家庄村“互联网+”治理思路

2.2.1 基本含义

陈家庄村的“互联网+”治理是指利用互联网推动乡村基层治理，进而提升治理效果。陈家庄村是推广了一款“晓村务”的APP手机软件，让有智能手机的村民下载安装，并教他们如何使用，利用网络科技推进乡村治理，这款APP有多项功能，涵盖基层党建、村务公开、通知公告、便民服务等。通过借助这一智慧平台，形成方便快捷的且具有时代性的“互联网+”治理思路。

2.2.2 主要做法

首先，由村委从村民中选择出专门的垃圾分类指导员，指导员先是对垃圾进行分拣、称重，并及时利用智能手机录入平台。村委会成员通过“晓村务”平台随时的了解掌握村里的垃圾回收情况，方便做出合理安排。其次，除了垃圾回收之外，村委会还根据村里的实际情况，在拓展“晓村务”平台服务功能的同时，对原有的“书记信箱”“公共服务”“大家说”等模块进行了维护更新，村民可以随时随地利用小程序反馈问题，这也体现了村民自治自建的意识在不断增强。此外，陈家庄村针对一些不愿意不积极使用APP的村民，做出一些鼓励举措。如通过培训村民学习操作知识、采取投票的方式进行评比、利用积分的方式来兑换礼品等，极大的激发了村民通过“互联网+”参与乡村治理的积极性。

2.2.3 主要成效

通过有效的引导推广，“晓村务”的注册使用率达到了70%，村民的习惯也在逐渐改变，村民现在利用手机就能够参与到乡村治理，村委会也节省了大量的时间，提高了效率，使原本原始化的治理逐渐转变为智能化治理，治理更加专业化智能化，陈家庄村形成了智慧乡村治理的新局面。

2.3 朝阳区半壁店村“三部曲”治理行动

2.3.1 基本含义

“三部曲”治理行动是指“治+建+管”三个部分。治，就是整治农村人居环境；建，就是建立有效机制；管，加强管护。治理和建设是手段，管理是实现有效整治环境的途径， “三部曲”有效结合，形成新的治理行动。

2.3.2 主要做法

半壁店村依照首都“疏解整治促提升”战略要求和美丽乡村建设蓝图，首先对环境脏乱、私搭乱建严重、安全隐患集中、基础设施薄弱等诸多问题，坚持先破后立，下大力进行整改，农村人居环境逐步得到改变。其次，认识到有效的机制是取得效果的重要保障，所以就下大力气建立起各种符合村实际的机制，如环境建设管理工作月度例会机制；并且在环境建设考核上采取分权重，分区域的做法，完善了考核机制。为了让更多村民参与到治理中来，村中借鉴东风乡“门前六包”责任制的做法；同时呼吁更多村民参与志愿活动，为乡村治理贡献自己的一份力量，进一步强化村民参与机制。在环境治理中，半壁店村不仅重视“硬环境”建设，而且关注“软环境”的建设，坚持两手一起抓。在治理过程中，不断加以创新治理方式，利用智能化的一些科技手段助力乡村治理，如对村庄人员、车辆进行智能化管控。最后，调动村党支部、社区、物业以及驻村企业四方的力量，形成有效合力，共同参与管理乡村治理行动。

2.3.3 主要成效

经过开展“三部曲”治理行动，村庄的人居环境已经得到了很大的提升，之前的半壁店村被称为“四无村”，现在的村庄蜕变成了“四有村”，即农民有产业、有岗位、有空间、有内涵，村庄呈现出“干净、整洁、有序”的新貌，不仅提升了村庄的颜值，而且还提高了村民的获得感和幸福感。半壁店村还吸引了700多家优质企业入驻，给村民提供了很多就业岗位，提高了村民收入，可谓是美了乡村，旺了产业，富了村民。

2.4 平谷区寅洞村生态文明积分管理

2.4.1 基本含义

生态文明积分是一个以调动广大村民参与治理积极性为重点的管理模式。这种模式坚持公平公正的原则，制定详细规范的积分细则，以村内的每“户”为单位，采取加分、减分、曝光的积分方式，激励村民参与乡村治理。

2.4.2 主要做法

首先，村两委制定积分细则，通过设立生态文明积分公示栏，张贴积分积攒细则和积分兑换办法，让村民了解哪些行为是扣分的，减分按照1:2:3的比例扣分；哪些行为是加分的，明确1积分相当于1块钱，村民可以凭借积分等价兑换生活用品或者农具等。村民总积分还与个人发展相关,是村民入党、评先评优、奖励优待等的重要参考。除了积分兑换外，村里邀请第三方公司，对每家每户的环境进行巡查，拍照，记录，并进行相应的加减积分，最后张贴在公示栏。公示栏分为“晒丑榜”和“光荣榜”两栏，为了显示公正权威性，晒丑的那一部分主要由第三方公司来完成，明确扣分的原因，做到有图可寻。这样一来，形成强烈对比，那些排名较后的村民也会慢慢的受到影响。

2.4.3 主要成效

自从生态文明积分办法实施以来，村民的环保意识不断提升，在日常生活中，更加注重环境保护，村里的环境得到了很大的改善，比如乱扔垃圾的行为减少了，乱焚烧的现象消失了，自觉开展环保的行为增多了。村民都亲身体会到日常行为与个人利益息息相关，所以在人居环境整治过程中，村民都是争着干、抢着干，志愿者越来越多了，形成村民人人参与村庄环境治理的良好局面。

3 乡村治理经验借鉴

3.1 坚持党建引领

乡村治理是一项系统化的长期性工程，面对复杂的情况，将基层党建更好嵌入乡村治理，实现党对乡村治理的全面有效领导，是推进乡村治理并不断取得实效的根本保障，也是具有中国特色的乡村治理的成功经验。坚持党的领导为乡村治理的关键核心，同时处理好农村基层党组织与各种治理主体之间的关系[6]。以党建促业务，以机关带系统，是党建引领乡村治理的重要路径[7,8]。将农村人居环境整治、乡村治理等纳入党建责任清单，分解至支部书记、支部委员和每名党员；将“六议工作法”“四议一审两公开”有机融合；坚持“一事一议”，村民利益大事小事均由党员大会、村民代表大会讨论决定，在充分发挥党建引领的同时，还实现了村民“自我管理+民主监督”，这些做法和经验，大大丰富了乡村治理的内涵与路径。

3.2 村民自治为主体

乡村治理是为了农民，乡村治理成果也由农民分享。北京市在推进乡村治理过程中，始终重视维护农民的根本利益，坚持尊重和注重发挥农民在乡村治理中的主体作用，真正体现了以人民为依靠、事事为民、全心全意为人民服务的基本理念，因此，推行的一系列乡村治理的政策措施得到了广大农民的衷心支持，从心底里激发了广大农民参与乡村治理的积极性和主动性。通过多种方式宣传培训，使农民了解掌握乡村自治的相关政策和法律知识，在培育和增强民主与自治意识的同时，还减少了推行乡村自治的阻力；通过引导村民参与制定村规民约，定期举办创新评比活动，实现了乡风文明建设与民主自治改革的统筹推进，这些措施有力地提升了农民的自治能力，为乡村治理不断取得新成就奠定了广泛的可靠的坚实的群众基础[9,10]。

3.3 互联网科技赋能

疫情防控进入常态化时期，科技赋能乡村治理，能够大大提高乡村治理效能。北京市通过实施科技创新补贴等政策措施，鼓励支持科技互联网企业开发乡村治理信息创新产品，促进了乡村治理网络化、数字化、智慧化。比如门头沟区陈家庄村的“晓村务”智慧乡村服务管理平台、平谷区“生态桥”APP上研发生态文明积分板块等，节约了乡村治理成本，提高了乡村治理效能，推进了乡村治理的现代化。通过乡村治理与农村产业发展、农村信息化建设、农村人居环境整治有效结合、统筹推进，促进了农村产业发展与融合，增加了农民就业，提高了农村居民收入，改善了生产生活环境，从而增强了农民的获得感、幸福感和安全感，这是一个值得继续深入总结和向更大范围推广的成功经验。