上海加强乡村建设设施管护的对策建议

■周 洲 刘增金

乡村振兴战略实施以来，上海市将实施“三园”工程作为重大抓手，深入实施乡村建设行动，上海乡村的公共基础设施和人居环境得到了显著改善，人民群众的满意度和幸福感大幅提升。但也要看到，当前上海乡村公共基础设施建设相对滞后的状况没有根本扭转，与农民群众日益增长的美好生活需要还有差距。农村环境变美了但日常维护费用压力大，农民参与乡村基础设施建设和管护的积极性还很缺乏，市场化力量参与乡村基础设施建设和管护的动力还不足，基础设施“重建设、轻管护”问题仍然存在。文章将立足上海当前乡村建设实践，梳理上海乡村建设和人居环境整治成效和经验模式，剖析当前上海乡村建设设施管护中存在的问题，提出促进上海乡村建设设施长效管护的对策建议，以期为创新完善上海乡村建设设施管护长效机制、切实提升农村居民满意度和幸福感提供决策依据和参考。

一、上海乡村建设和人居环境整治成效和经验模式

（一）发展成效

乡村振兴战略实施以来，上海按照“整镇推进、成片实施”的方式，全域实施农村人居环境整治，全市行政村在2019、2020年完成整治任务，全面推进村容村貌提升、垃圾治理、农村生活污水处理、农村水环境整治、“四好农村路”建设、村内道路硬化等12大类工作，实现1577个行政村全覆盖。全面完成637户农村低收入户危旧房改造任务。农村生活垃圾实现100%有效收集、100%无害化处理，分类达标率达95%以上；全市农村生活污水处理率达83%，劣V类水体基本消除；农户无害化卫生户厕普及率达到100%，累计建设各类农村公厕3500余座，行政村公厕实现全覆盖。累计完成1819公里农村公路提档升级改造和628公里农村公路安全隐患整治任务，创建“四好农村路”全国示范县2个、市级示范镇39个、示范路356条；累计完成了916公里严重破损村内道路和318座沿线桥梁的达标改造任务，所有行政村村内主路、支路硬化率达到100%。9个涉农区全覆盖推进美丽庭院建设，累计序化电力、通信、广播电视线路1891公里。目前，本市农村基本公共服务设施配置水平明显得到了提升，村容村貌显著优化。2022年上海市质协用户评价中心对100个村开展了村民满意度调查，村民对本村环境的总体满意度得分为95.6。

（二）经验模式

一是因地制宜探索村居环境管护新模式。一是村民自管型，以金山廊下镇特色民居为代表，共涉及6个行政村的698户农户，成立特色民居管理委员会，形成“6+3+N”（6村联席会议+网格长、志愿者、能人“三支”队伍+多家区域化党建结对单位）自治管理模式，村内保洁、保安事务由本村村民承担，经费在上级转移支付中安排；二是村民与第三方共管型，以松江黄桥村为代表，该村整村平移，涉及农户470户，村委会聘请专业公司开展保洁、保绿、保修和综合治理，村民负责宅前屋后清洁、垃圾分类，相关管理费用由村集体与村民共担；三是全委托服务型，以闵行革新村为代表，该村“上楼”“平移”齐步走，社区设施及保洁、保安等管理委托第三方公司，择优吸纳当地村民作为保洁、维修、保安等辅助人员参与村域治理，年服务费用由村集体经济组织承担，村民不支付相关费用。

二是强化“一网统管”推动农村人居环境提质增效。嘉定区针对农村人居环境整治、优化工作面广量大、问题零星分散的情况，通过运用信息化管理的工作思路，将全区农村环境整治项目整体入驻“一网统管”系统，采取线上线下双轮驱动模式，实现工作可测量、效果可评价、问题可诊断、提升有办法。宝山区通过引进第三方专业机构，采取“四不两直”实地检查、拍照摄像上传至区“一网统管”平台派单流转的方式，最终汇成“靶点库”。上传案件根据属性实现自动归类、限期整改，形成“第三方发现上报→区级受理派遣→镇、村处置→区农业农村委核查结案”的全流程闭环系统，大大提高了工作效率，农村人居环境整治工作的处置效率实现大幅提升。

三是成立“公益服务社”实现管护增收“双轮驱动”。为了有效破解乡村建设管护的难点，激发村民的自治活力，2019年，奉贤区迎龙村成立了“迎龙公益服务社”，以实现村委减负、社会组织增能、村民群众受益为目标，通过“党员带群众”“群众带群众”的方式引导村民参与乡村建设，接替第三方开展垃圾清运、除草养绿、河道保洁等“家门口”劳动，共计发动村民35000多人次，发放劳务费400多万元，原先交付给第三方的项目资金全部进到了村民的“口袋”，村民们既是基础设施养护者，又是享受者，变得更加爱护自己的乡村，探索出了一条农村社区治理和农民增收致富“双轮驱动”的新路子，让村民真正成为了村庄建设管护的中流砥柱。

四是打造“智慧路长”推动农村公路长效治理。2020年以来，金山区在交通运输部和市交通主管部门指导下，以治理数字化转型为抓手，科技赋能农村公路“路长制”，重点打造“智慧路长”品牌，推动农村公路长效管理，农村公路治理体系和治理能力现代化取得显著成效。重点打造具有上海特色的农村公路“智慧路长”信息化平台，开发完成了基于移动互联网的“智慧路长”小程序和APP，实现道路信息公开、专管员巡查、事件上报、督查督办、数据采集、交通宣传、投诉建议、便民服务等功能，通过“智慧路长”管理系统强化动态管理、信息共享和公众参与，全面提高信息化管理水平。

二、上海乡村建设设施管护存在的问题分析

一是公共基础设施建设管护主体单一。当前多元主体的参与度较低、自治共治能力较为薄弱，不利于基础设施管护的常态化开展。上海乡村基础设施管护大部分由政府和村集体承担，供给方式和主体单一，多元主体的共治格局尚未形成。据调查发现，在939位受访村干部中，55.48%表示村里设施管护方面的资金主要来自村集体收入，39.3%表示来自政府转移支付，1.7%表示来自国有企业和社会资本投入。调查发现，当前制定村庄规划已成为实现村庄发展的一种手段和趋势，上海村庄通常会制定规划且加以宣传，但村民对规划内容的了解程度还不够，规划制定听取村民意见的力度也有待进一步提升，一定程度上降低了村民参与基础设施建设管护的积极性。

二是管护成本较高基层负担重。随着“五违四必”整治工作的深入推进，很多村集体经济收入大幅减少，自身造血功能弱化。调研发现，近90%的农村集体经济收入出现不同幅度的减少，环境管护资金紧张。939位受访村干部中，42.71%表示农村集体经济收入小于支出，集体经济薄弱难以支撑基础设施和人居环境管护所需资金，57.19%表示村里设施管护方面最大的问题是设施管护费用太高，12.03%表示村里设施管护方面最大的问题是难以找到管护人员。农村基础设施和公共服务设施长效管理资金需求大，基本靠区、镇、村投入，负担较重。近年来，上海市财政对农村基本公共服务设施的投入不断增加，有力地支持了基础设施和公共服务体系的完善，但公共服务财政投入与世界平均水平相比仍有较大差距。

三是乡村公共基础设施供需不平衡不充分。虽然当前上海郊区农村基础设施总体水平有很大提升，但与超大城市郊区乡村振兴的总体战略和要求还存在差距。部分农村基础设施容量严重不足，村级道路狭窄，村内停车场稀缺，现有的公共基础设施难以应对旅游“大客流”和“高标准”，这些已成为制约当地民宿经济和乡村旅游发展的重要瓶颈。如奉贤区迎龙村的乡村休闲旅游项目每逢周末节假日客流爆满，但由于缺乏建设用地指标，村里狭窄的道路和有限停车场难以满足游客的行车和停车需求，制约当地乡村旅游产业的发展。随着农村老龄人口增多，对养老、医疗和休闲文化体育等服务性公共基础设施的需求逐渐增强，但现有公共服务设施很多延续生产型基本公共服务设施的功能，造成供需不匹配。

四是集中居住社区公共服务设施配套管护待提升。随着相对集中居住的深入实施，很多村民通过“上楼”和“平移”进入相对集中居住社区。然而，相对集中居住的配套设施不足、交通不便利现象较为普遍，调查发现，36.8%的受访村民对现在的相对集中居住社区最不满意的是交通不便利，有的集中居住点周边商业配套不足，仅有1家小型便民超市且关门时间较早，公共交通线路仅1条且发车间隔时间较长。33.7%的受访村民表示最不满意的是养老医疗公共服务设施配置。随着相对集中居住的深入推进，未来将有越来越多的村民进入相对集中社区生活，集中居住社区的人居环境管护成本面临较大压力。因此，如何立足相对集中社区发展需求，超前进行公共基础设施的建设配套和管护模式研究，成为当前面临的新课题。

五是农村公路建设管护水平有待进一步提升。长期以来，农村公路采用的传统人工巡查、日常养护和路况检测方式，覆盖面小、精确度差、准确率低，农村公路养护管理决策不够科学，缺乏科学有效的数字化管理手段，导致设施精细化养护和安全管理不够精准，养护效率较为低下。在农村公路养护数字化转型方面，各区程度不一，其中浦东、青浦已建立农村公路“智慧管养平台”并投入使用，奉贤、金山、嘉定正探索信息化手段加强养护管理，其余区受制于立项、财政等原因推进存在困难。在“四好农村路”推进过程中，浦东、奉贤、青浦、崇明、金山部分地区已先行开展了“农村公路+”模式的初步探索，并结合乡村振兴建立了一批公路驿站，初具服务功能，但在与文化、旅游、产业等方面，协同推进机制不健全，融合度不足，路衍经济发展水平不高。

三、促进上海乡村建设设施长效管护的对策建议

（一）坚持规划引领加强乡村建设设施管护顶层设计

坚持城乡融合发展，逐步建立健全城乡公共基础设施一体化发展机制，基于“城乡等值”和“以人为本”理念来考虑和推进乡村建设发展，实现城乡公共基础设施统一规划、统一建设、统一管护，强化乡村建设的多元化功能，注重对乡村本土文化特色和自然生态的保护。按照“建管一体”的要求，坚持先建机制、后建工程，统一谋划乡村公共基础设施建设、运营和管护，建立健全有利于长期发挥效益的体制机制。要坚持“以人为本”理念，健全和畅通农民意见表达机制，在规划设计过程中注意听取和吸收村民意见，注重优化完善配套设施，为农民提供更加便捷、舒适的生产和生活环境，实现城乡基本公共服务均等化和城乡居民生活质量的等值化。

（二）完善村民自治和参与乡村设施管护的机制

充分调动广大村民参与乡村建设设施管护的积极性。要加大宣传力度，培养村民参与意识，使广大村民转变对基础设施管护的看法，提高村民参与基础设施管护的意识。完善农村基础设施项目的后续管护规则，通过征求农户意见，公开规则制定流程，着力形成一套适合本地、持续稳定并被广大农户认同的管护制度。应结合各个村庄的经济状况，建立合理的奖惩机制来激发村民的参与热情。基层政府要转变自己的身份，从管理者到服务者，赋予基层自治组织更多的权限，落实基层自治组织的责任，帮助基层自治组织构建更加高效的运作体系，优化村民自治制度设计，赋予基层组织中的村民更多的权利，提高村民参与的积极性。重视基层干群关系的培育和发展，通过增进干群间的交往互动，构建信任、互惠与合作的干群关系，使之成为乡村基础设施管护中的润滑剂，发挥其对农户参与意愿的激励作用。

（三）健全和强化多元主体协同共治的体制机制

坚持政府主导和市场运作，重视建设管护主体的多元化。在强化政府责任的同时，充分发挥市场作用，引入竞争机制，鼓励社会各类主体参与农村公共基础设施管护。进一步发挥区、镇主观能动性，试点建立行之有效的多元融合发展机制，充分调动市场主体投资乡村公共基础设施发展的积极性，推进建设一批乡村公共基础设施管护示范区、示范镇，促进公共基础设施与文化、旅游、产业深度融合，切实发挥公共基础设施的经济效益。进一步完善乡村公共基础设施治理体系，提升治理水平。如在推进集中居住过程中，应深化集中居住社区规划，尊重乡村习惯，传统空间需求，合理设计和配置公共景观和服务设施，积极探索多元化的物业管理模式，加强宣传引导，提高村民“花钱买服务”意识，降低后续运维管护成本压力。提升利用数字化信息化思维和手段开展乡村基础设施管护治理的水平，可借鉴推广金山区打造“智慧路长”推动农村公路长效治理的经验做法，通过数字化手段赋能，全面提高养护管理效能，提升设施管护精细化水平。

（四）多措并举拓宽管护经费来源渠道

管护经费应坚持“政府投入为主、村级投入和收费为辅”，多方筹措。一是用好“政策钱”，按上级要求将农村集体经营性建设用地入市收益，安排一定比例用于设施管护，转移支付资金尽可能多向农村公共基础设施管护倾斜，新投资建设基础设施可预留5%-10%的资金用于后期管护等。二是盘活“自己钱”，推进农村集体产权制度改革，发展壮大农村集体经济，不断积累管护资金。三是增加“市场钱”，制定优惠政策，鼓励和引导社会资本以不同方式参与管护，逐步完善农村准经营性、经营性基础设施收费制度，规范有序推广PPP、BOT等模式，引导支持鼓励社会各类主体参与建设与管护，建立完善使用者付费制度，逐步理顺乡村公共基础设施产品、服务价格形成机制，逐步完善乡村公共基础设施建管收费制度，鼓励具备条件的地区，逐步实现城乡同网同质同价。四是确保“有效钱”，建立资金监管制度，对管护资金的落实、使用和管理情况进行监管，确保每一分钱都用到该用的地方并发挥作用。

（五）注重村庄日常管护与专业管护的衔接配套

对于农村基础设施管护要区分对待，一方面对于那些易于管护、便于管护的日常管护工作事项，在政府村级公益设施管护上给予适当的资金补助，由村民自治组织有效引导群众适当投资投劳完成。对管护事项登记造册、建立台账，使用资金按村财镇管程序报账，向村民公示财务支出，管护工作接受政府监管和村民监督。可借鉴推广奉贤区迎龙村成立“迎龙公益服务社”和“以工代赈”的模式，组织有劳动能力及意愿的本村村民参与乡村基础设施和人居环境日常管护工作，根据工作量获取相应报酬，以实现村委减负、社会组织增能、村民群众受益的目标。另一方面对于那些需要较高专业技术、较大处理设备、复杂处理工艺，一村之力无法完成或者一村管护成本不经济的管护工作，比如村庄污水处理、垃圾转运深度处理等工作，由区、镇政府多方筹集各类资金，根据实际情况进行统一规划，制订实施方案，通过招投标、成立公益性专业公司或政府购买专业服务等多种方式实施，做到村级日常管护和专业管护相互补充、无缝衔接，形成互为配套的管护体系。

（六）强化乡村建设设施管护的组织领导和督导考核

建立健全乡村建设设施管护工作机构，市级成立实施乡村振兴战略工作领导小组统筹推进，各涉农区和镇也都建立工作机构。优化乡村建设设施项目、资金管理方式，下放农村生活污水、村级河道整治、村庄改造等项目审批权限，将原来由市各相关部门分头分条线下达的资金，统一调整为由市财政“一口下达”到各涉农区，提高资金审批效率和使用效率。将乡村建设设施管护作为重要内容纳入到乡村振兴目标管理项目，将乡村基础设施管护成效列入乡村振兴战略实绩考核和涉农区领导干部绩效考核范围，与乡村振兴战略实施实现“同部署、同落实、同考核”。