上海加强涉农资金监管的实践和探索研究

■ 陆峥嵘 钟绍萍 竺佳敏 鞠 炜 张妍琼 徐 洁

党中央、国务院高度重视“三农”工作，连续19年出台指导“三农”工作的“中央一号文件”，制定实施了一系列强农惠农富农政策，有力推动“三农”工作平稳发展。上海虽然农业产值、农村面积比较小，但乡村作为城市核心功能重要承载地、提升城市能级和核心竞争力的战略空间，乡村振兴和“三园”工程建设被给予了很强烈的关注，财政涉农资金投入也不断增加。与此同时，从近年来本市乡村振兴政策落实和资金使用相关审计、巡视巡察和日常了解的情况看，本市涉农资金使用管理总体上是好的，但也存在一些不可忽视的问题，一定程度上影响了涉农资金使用效益和政策实施效果。针对上述情况，我们对上海加强涉农资金监管现状和工作探索进行了研究。

一、本市涉农资金的主要特点

涉农资金是指政府为了促进农业发展、繁荣农村经济、提高农民的生活水平和经济收入而专门用于农业、农村和农民的各项资金，涉及到农业、林业、水务、规资、住建、交通等多个部门和单位。以下主要对农业农村部门管理的涉农专项资金情况进行分析研究。

（一）构成种类复杂

经初步梳理，2014年全市涉农专项资金约为61项，由农业农村部门负责管理的有48项。近年来，根据中央和上海市关于统筹整合涉农资金的工作要求，市农业农村委参与管理的48个涉农专项逐步归并成农业绿色生产补贴、都市现代农业发展、农田建设等8个专项。2021年底，本市出台《上海市市级财政专项资金管理办法》，明确“一个部门或一个领域原则上只设立一个专项资金”，为此，2022年我们将8个涉农专项进一步统筹优化，整合形成“上海市乡村振兴专项”，制定《上海市乡村振兴专项资金管理办法》以及若干个配套操作细则，着力构建本市乡村振兴专项资金“1+N”的管理格局。

（二）资金体量较大

近年来，随着乡村振兴的不断推进，“三农”资金投入越来越多。仅上海市级财政投入而言，2017年-2021年，本市部门预算安排专项资金33.9亿元，专项转移资金139.2亿元，合计173.1亿元。总体上市农业农村委管理和使用的涉农资金量逐年不断增加，并形成一定规模。

（三）社会关注度高

农业属于弱质产业，受气候等自然条件影响大，存在生产周期长、回报见效慢等特点，需要财政涉农资金的持续支持和撬动。随着国家对“三农”工作的越发重视，广大农民群众对于涉农资金的申领、金额、程序以及公平性十分关注，相比于“远在天边”的“大老虎”，群众对“近在眼前”的“小苍蝇”更有切肤之痛，若不严格监管，轻者会损害农民的切身利益，严重者将削弱党和政府支持农业、扶持农民政策的实际效果。

二、本市涉农资金监管现状

目前《上海市乡村振兴专项资金管理办法》明确了8个支持方向，按照项目属性，分为补贴类、项目建设类资金，通过多种手段加以监管。

（一）涉农补贴资金监管的主要做法

1.健全管理制度、明确监管要求。市区分别出台加强涉农补贴资金管理、涉农专项资金监管工作的文件要求，对市区各级相关部门职责进行了明确。同时，按照“放管服”改革要求和“谁主管、谁负责”原则，明确各区农业农村委和市有关单位作为涉农专项资金申领、使用的主体，履行资金管理的主体职责。市农业农村委作为涉农专项资金安排分配主体，履行资金监管的协调、指导、抽查以及决算公开等工作，着力形成市区权责明确、齐抓共管的监管格局。

2.规范申报流程、严格考核职责。补贴申请信息自下而上逐级上报，村（居）委会填报补贴信息明细表，农户确认后在村务公开栏进行公示。公示无异议后，由村（居）委会报镇（街道）农办、农业服务中心审核与备案。各镇（街道）农办对村（居）委会上报考核情况进行核查，而后报区农业农村委审核。在考核职责落实中，各区一般遵循村级考核、镇级复核、区级抽查的三级考核制度，村（居）委会落实考核主体责任，镇级、区级农业部门落实考核监督复核责任，各级相互协调、密切配合、有力推进。

3.注重检查核查、严格补贴发放。各区落实涉农补贴资金监管主体责任，坚持日常检查、重点抽查、组织绩效评价等方式相结合，确保涉农资金监管不留死角。特别对资金体量较大的水稻、绿肥、深翻种植面积，在镇（街道）全面核查的基础上，多数区还引入第三方进行面积核查抽查，有的抽查比例达40%，有的做到全覆盖。在补贴发放上，多数区是在审核流程完成后，由区国库收付中心通过“一卡通”直达拨付给补贴对象，减少中间环节。市农业农村委各业务部门结合日常工作，采取业务检查或者第三方核查的方式，对条线开展情况进行检查。在此基础上，计划财务部门会同市纪委派驻纪检组、市财政局农业处以及委内相关处室，对各区农业补贴管理情况再次进行抽查，抽查比例达到安排资金的10%以上。

（二）涉农项目资金监管的主要做法

为支持加快转变农业发展方式，促进农业绿色生态可持续发展，市农业农村委会同市财政局制定出台了都市现代农业发展专项政策。

1.健全机制、形成合力。都市现代农业发展专项管理实行市级统筹、分级负责，市区联动、部门合作。市农业农村委负责都市现代农业发展项目前期评审、项目库建设、计划审批、实施监管和验收、决算批复等工作。市财政局负责资金拨付和下达，对资金使用管理情况进行跟踪检查和绩效管理等工作。区农业农村委和市属涉农单位等是都市现代农业发展项目的建设管理主体，负责项目申报、组织实施、监督检查、项目验收和决算上报等工作。区财政局负责都市现代农业发展项目财政资金的拨付、使用管理等工作。

2.加强储备、规范管理。按照“属地管理”的原则，各涉农区、市有关单位强化项目前期论证，深化项目设计，建立项目库，实施市区两级项目库动态管理。市级层面制定了都市现代农业发展专项项目管理流程，实行全过程管理，主要包括：项目前期工作（发布项目申报指南、组织项目申报），项目中期工作（项目评审入库、选项批复计划），项目后期工作（项目实施监管、绩效跟踪评价）。

3.严格把关、强化监督。立项阶段委托第三方机构加强对项目的审核把关，包括是否符合产业政策，用地、规划、环评等前置手续办理情况。实施阶段进一步加强市级部门的监督管理。一是行业监管。加强对在建项目、建成项目的监督管理，对随意调整项目建设内容等行为及时指导纠正，对逾期未完成项目等情况及时协调指导，对随意改变建成项目用途等行为及时督促整改。二是抽查监管。组织行业专家、财务专家等，对已批在建项目开展抽查。三是绩效管理。加强有关项目绩效评价和管理，对项目建设中有不良诚信、无故终止项目建设、随意改变项目用途等行为的法人，试行名单制管理。

三、进一步加强本市涉农资金监管的对策建议

加强涉农资金监管是一项综合性的系统工程，通过借鉴国内外好的经验做法，结合本市实际，按照“明确一个前提、抓住一个关键、借助一个手段、夯实一个基础”的思路，进一步强化监管措施，提升监管成效。前提是“厘清监管职责”，关键是“公开公示”，手段是“信息化创新”，基础是“理顺相关工作流程”。通过构建“机制+阳光+科技”模式，确保强农惠农富农资金的有效落实。

（一）厘清责任、强化管理，构建涉农资金一体化监管体制

1.形成联合监管合力。一方面，按照“谁主管谁负责”“谁审批谁负责”“拨资金必须管资金”“批项目必须管项目”的要求，建立监管责任制，落实各职能部门的职责。特别是基层财政和业务部门贴近农村和群众，是涉农资金监管的末梢，充分发挥基层部门就地就近监管的天然优势，将责任压力传导给村社干部，增强村社干部初审责任。另一方面，要加强监管部门间沟通和协作，采取联合检查、互通信息、资源共享、联席会议等方式，形成齐抓共管格局，提高监管效率和成效。

2.建立全程监管机制。事前审核把关方面，坚持公开公平公正原则，加强资金分配的审核把关，推广运用公式法、因素法、专家评审法等分配资金。事中跟踪监督方面，根据资金属性，在做好日常业务工作指导的同时，分门别类做好资金抽查检查计划，综合采取“飞行”检查、第三方核查等方式，及时了解涉农资金管理工作进展及存在问题，纠偏纠错、确保效果。事后绩效监督方面，积极推进涉农资金绩效评价工作，将绩效评价结果与资金分配安排挂钩，推动改变过去“重分配、轻管理”“重使用、轻效益”的资金管理模式。

3.加大违纪处罚力度。建立涉农资金领域信用负面清单制度，对列入违法违规失信当事人名单的，一定时期内不得安排承担涉农项目或给予扶持补助。加大典型案例曝光力度，根据涉农资金检查工作开展情况和查处结果，及时向社会公开曝光，充分发挥震慑和警示作用。对于截留、挤占、挪用财政涉农资金等违法违纪行为，按照法律法规处理并追究相关人员责任。

（二）加强宣传、积极公开，推动涉农资金阳光运作

阳光、公开是最好的“防腐剂”。公开本身就是最大的监管、最有力的监管，公开的过程就是监管的过程、报备的过程。

1.提高政策知晓度。大力加强涉农资金政策宣传，通过线上、线下相结合，让农民群众当明白人、放心人。线上，充分利用手机网络、新闻媒体等宣传涉农政策和实施细则，全面提高落实强农惠农政策意识和法制观念。线下，考虑到部分农户年龄较大，信息手段运用不畅的实际，变“坐等服务”为“上门服务”，统一印制《涉农资金政策告知书》，发放至每个街镇村社农民的手中。同时，利用驻村干部进村入户、日常工作指导培训的方式，向农民群众做好各种惠农涉农政策宣传。

2.增强资金透明度。按照“谁申报、谁公开”的原则，严格资金公示制度，实现涉农资金从涉农部门到乡镇、到村，再到农户的全流程公开。涉农补贴直补资金要公示补贴标准、享受面积、区域位置、补贴金额等；涉农项目基建资金要公示立项依据、实施范围、资金来源、建设单位、工程预决算等。同时协调银行开通短信提醒，及时通知农民补贴标准、项目金额、资金到账时间，将群众关心的敏感信息晾在阳光下，使原来公示环节“平光镜”式的监督变为“放大镜”式的监督，让公示发挥最大的监督作用。

3.加强警示教育。加强对涉农资金工作人员的职业道德教育、党风廉政教育，不断夯实勤政、廉政的职业道德基础。定期组织法律法规学习、党风廉政教育、预防职务犯罪等专题培训活动，通过正面教育和反面警示相结合，树牢遵守纪律规矩的从政从业底线和拒腐防变的思想道德防线。

（三）搭建平台、创新手段，助力涉农资金监管效能

依托本市农业一张图架构，在数字农业直报系统、神农口袋APP中建立涉农补贴资金监管模块，建设集“经费申领、管理分析、智能比对、监测预警、政策宣传、举报投诉”为一体的多功能综合性信息化平台。

1.经费申领。原则上纳入数字农业直报系统、神农口袋APP的经费，由农业生产经营主体自行填报申请；考虑到散户年龄因素，部分散户可由村集体填报，系统根据地块面积等因素提供参考。

2.管理分析。市、区、镇、村等各个层级逐级对种植业、蔬菜、畜牧、农机、渔业等数据填报情况进行审核；系统汇总统计、分析各类补贴发放金额，实现跨层级、跨部门、跨业务的协同管理和服务。

3.智能比对。横向上，根据种植面积，区、镇、村、主体之间进行比对；纵向上，与往年发放金额进行比对，及时发现补贴发放中的错漏以及疑似问题。

4.监测预警。在审核过程中，对主体填入值横向纵向变动太大时，提醒审核人员进行复核。开发提醒及推送功能，及时提醒下一层级人员从事相关操作，对于违反资金限时拨付、违规发放资金等违规行为进行自动预警。

5.政策宣传。加强公示公开功能，相关的涉农政策、补贴标准等，及时在平台予以公开，特别是涉及新政策出台，可推送至每个主体客户端，提高涉农政策知晓度和透明度。

6.举报投诉。农户可以根据实际情况，选择查询到全区任何一个村、一个组、哪一户享受了什么补贴、享受多少，对不实信息或违法信息等进行投诉举报。

（四）深化整合、完善流程，不断夯实涉农资金监管基础

1.深化涉农资金项目整合。加大统筹使用财政涉农资金工作力度，集“零钱”为“整钱”，形成“多个渠道汇合进水、一个池子集中蓄水、一个龙头统一放水”的统筹监督机制。进一步推进项目整合，按照涉农资金项目的性质，将使用分散但性质用途相近的项目进行整合，也可以围绕重点产业和主导项目，将周边起补充作用的项目加以整合。

2.加强涉农资金流程管理。按照管用有效、简便易行的原则，编制涉农资金审批流程图，涉农资金的审核、分配、拨付、使用各个环节实行流程化管理。农业绿色发展及技术推广、农业科技创新及种源发展、农业产业能力建设、农业普惠金融、农村人居环境整治提升、农村综合改革、农业救灾减灾等涉农资金要全部绘制流程图，纳入流程化监管。

3.推行涉农资金直接拨付。各项补助性涉农资金采取“财政－银行－个人”为流程的“一卡通”实名制发放模式，有效解决涉农资金拨付“最后一公里”问题，避免涉农资金因层层流转而产生的克扣、挪用等腐败行为，以及时效性不强等问题。