乡村振兴背景下贵州省农业巨灾风险分散机制研究*

李兆鹏

（贵州财经大学大数据应用与经济学院（贵阳大数据金融学院），贵州 贵阳 550025）

0 引言

农业是强国之基，为了更好地推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，提高人民的生活水平，逐步迈向共同富裕，农业兴旺发展是应有之义[1-2]。然而，农业生产具有长周期性和弱质性特点，易受自然灾害的影响[3-6]。根据国家统计局的数据，2020年全国农作物受灾面积1 996万hm2，成灾面积799万hm2，绝收面积271万hm2，分别约占农作物总播种面积的11.92%、4.77%和1.62%。可见，为促进农业兴旺发展，推进乡村振兴进程，不断提高人民收入水平，切实提高人民群众幸福感，走向共同富裕，构建和完善立足实际、符合国情的农业巨灾风险分散机制迫在眉睫[7-8]。

近年来，我国制定出台了一系列政策推进乡村振兴背景下建立健全以政策性农业保险为核心的农业巨灾风险分散机制。2018年9月发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出要通过“健全农业保险大灾风险分散机制”完善农业保险政策体系，以增强农业风险防范能力，提高保障效果；2021年6月正式实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》明确指出“国家建立健全多层次农业保险体系”，鼓励保险公司发展农业保险，拓宽保险种类，扩大农业保险的覆盖面，支持农户发展互助合作保险。贵州省政府积极响应国家政策，为了全面推进乡村振兴，2021年明确指出“探索开展农业大灾保险、完全成本保险、收入保险试点”。由此可见，国家和地方政府都把农业保险视为重要政策工具，将其纳入全面实施乡村振兴战略布局中，重视农业巨灾风险分散机制的构建。建立和完善农业巨灾风险分散机制有利于保障农户利益，提高保险公司稳健经营能力，故而研究农业巨灾风险分散机制具有现实意义。

1 农业巨灾风险对贵州省乡村振兴的影响

农业巨灾由于具有突发性和高损失性，会严重影响农户收入的稳健提高，阻碍农村产业兴旺，影响政府政策实施效果，最终制约乡村振兴战略实施进程[9]。

1.1 影响农业生产，抑制农业产业兴旺发展

在农业生产过程中极易遭受自然灾害的袭击，同时由于农业自然灾害通常具有突发性、持续时间长、影响范围广等特点，对农业造成的损失更大。无论是种植业还是畜牧业，一旦发生灾害，往往会波及多个县市，甚至影响多省乃至全国。贵州省是全国遭受自然灾害影响最严重的省份之一，典型的喀斯特地貌导致蓄水能力差，洪涝、干旱和冰雹灾害较为严重，严重影响农业生产和经济发展，不利于乡村振兴战略的实施。具体分析，农业巨灾影响贵州省的农业生产，对经济社会发展以及共同富裕的实现造成了极大的阻碍。一方面，农业巨灾导致农作物大规模减产甚至颗粒无收，使得农户遭受巨大损失，影响农户收入来源，危害农业健康发展，造成巨大的经济损失，阻碍农业健康可持续发展，制约经济社会发展，进而影响与之相关的产业的经营稳定性；另一方面，农业巨灾的发生肯定会造成农产品的产量大幅度下降，农产品短缺导致价格上涨，势必会通过市场价格机制传导至国民经济的各个方面，从而影响贵州省宏观经济的发展。

1.2 破坏生态环境和农业生产设施，阻碍社会主义新农村建设

农业巨灾影响范围大、持续时间长，其中一个重要原因是其具有群发性和伴生性特点，也就是说农业巨灾往往伴随次生灾害，使得农业巨灾的破坏力进一步加大，比如持续暴雨引发洪涝灾害和泥石流，旷日持久的干旱引发森林大火以及虫灾等。多重农业巨灾事故的发生使得农产品产量急剧减少，危及农业生产经营主体生存，同时也会破坏农业生产设施和生态环境，阻碍贵州省建设美丽乡村的进程。

1.3 影响农民收入水平，严重损害脱贫攻坚成果

对于农民来说，其主要收入来源是农业生产，农业生产又在很大程度上受自然气象的影响。农业巨灾的发生使得农民面临的风险大幅度提高，可能导致其颗粒无收，严重影响农民收入水平。从农产品市场分析，根据经济学经典的“蛛网模型”可知，由于农业生产经营主体决策和调整的滞后性，导致无法形成对自身收入的有效预期，影响其长期收入的稳定性。农业巨灾的发生会打破农产品市场原本的供求平衡，影响农民收入水平，甚至出现因灾返贫现象，不利于巩固脱贫攻坚成果和共同富裕目标的实现。

2 贵州省农业巨灾风险分散机制现状及问题分析

2.1 贵州省农业巨灾风险分散机制现状

目前，贵州省尚未建立起一个有效的农业巨灾风险分散机制，主要通过中央财政、地方政策引导农民购买农业保险以及计提大灾风险准备金来应对农业巨灾风险。根据2021年贵州省铜仁市江口县发布的农业保险补贴政策可知，中央财政对重要经济作物水稻和玉米的补贴达40%，保险金额分别为600元/亩、500元/亩，其次还为能繁母猪、育肥猪、公益林森林综合险以及商品林森林综合险提供补贴，范围涵盖了民生的重要农产品。为了促进农业保险高质量发展，贵州省政府鼓励各地区开办地方特色险种，提高农业保险保障水平，重点发展价格指数保险、收入保险、天气指数保险，逐步实现全省12个农业特色产业保险全覆盖。在大灾风险准备金方面，按补贴险种保费收入的1/4计提风险准备金，并逐年积累。在再保险方面，贵州省政府只是鼓励保险机构购买再保险，并没有制定具体的政策，也没有确定明确的再保险补贴比例。

2.2 贵州省农业巨灾风险分散机制存在的问题

贵州省农业巨灾风险分散机制存在的问题主要包括以下三个方面。第一，分散手段单一。目前，贵州省通过中央财政补贴和地方政策引导农民购买农业保险以及计提大灾风险准备金作为农业巨灾风险分散手段，手段单一，机制不健全，难以发挥有效作用。一旦发生重大农业灾害，政府财政将承受巨大压力。第二，对再保险不够重视。虽然贵州省政府提出鼓励农业保险机构购买商业再保险，但是缺乏具体执行细则，对再保险的作用不够重视，难以达到预期效果。第三，权责不清。贵州省政府尚未发挥其主导作用，没有通过官方文件明确农业巨灾风险分散机制各参与主体责任和义务，各主体之间没有建立稳定的沟通联动渠道。

3 贵州省农业巨灾风险分散机制的构建

3.1 农业巨灾风险分散机制各参与主体及其主要作用

农业保险公司主要是指响应国家相关政策，提供诸如种植业保险、养殖业保险等服务，不断满足广大农业生产经营者保险需求，主要从事农业保险原保险业务的机构，典型代表为安华农业保险股份有限公司。作为广大农业生产经营者直接接触的为其提供保险服务的机构，同时也是农业生产经营者面临农业巨灾风险时最主要的风险分散渠道，农业保险公司的作用主要体现在时间和空间两个维度上对农业巨灾风险进行初次分散。因为农业巨灾风险具有系统性特点，往往会破坏大数准则适用的前提条件，导致赔付率高于正常年份，甚至可能超出农业保险公司的自身偿付能力，导致保险公司破产倒闭，影响农业生产经营者对保险公司的信任度。所以，为了增强抗风险能力、提高赔付能力，需要在平常年度计提农业保险大灾风险准备金，以备不时之需。

再保险机构指的是与农业保险原保险人签订合同，当农业巨灾发生时，根据再保险合同赔付原保险人一定金额，实际上就是农业保险公司将其面临的一部分农业巨灾风险转移到再保险机构上，由其承担赔付责任。2020年成立的中国农业再保险股份有限公司统筹管理国家农业保险大灾风险基金，是我国农业保险发展的重要里程碑，标志着我国农业再保险业务进入了新的发展阶段。相较于农业保险原保险人，再保险机构往往业务范围更广、资金实力更加雄厚，承接国家支农惠农政策，因此具有更强的风险偿付能力，但是其主要作用与农业保险公司相似，都是在时间、空间两个维度对农业风险进行分散。

政府主要指的是制定相关政策、参与并推进农业巨灾风险分散工作的政府机构，其主要作用是负责农业巨灾风险分散机制顶层设计、出台政策引导保险公司和再保险机构参与机制运行、制定法律法规落实机制各参与主体的责任，以保障机制的有效运行，包括财政部、银保监会、农业农村部等。农业大灾发生后，倘若保险公司和再保险机构无法兑现之前的理赔承诺，将会影响保险公司与农民的关系，甚至影响政府形象。政府可以通过对保险公司、再保险机构进行财政补贴，支持农业保险发展；制定政策引导鼓励保险公司购买再保险；统筹全国财政资源，建立农业巨灾风险准备金，防范化解特大农业巨灾风险；成立国家级风险管理机构，聚集全国范围人才建言献策，制定紧急预案。

3.2 乡村振兴背景下贵州省农业巨灾风险分散机制框架设计

通过前文对农业巨灾风险分散机制参与主体及其主要作用的分析，为实现农业巨灾风险有效分散，提高机制运行效率，增强农业风险保障能力，做到农业生产经营主体、保险公司和政府三方共赢，贵州省必须建立多元化、分层结构的农业风险分散机制，将农业巨灾风险分为低、中高、高三个层级，各参与主体各司其职，相互衔接，有效将农业巨灾风险分层分散。

第一层级风险由农业生产经营主体和农业保险公司承担。为了减少农业生产经营主体对农业巨灾风险分散机制过度依赖引发的道德风险，在其可负担能力内合理设置免赔额、免赔率，可以大幅度增强农业生产经营主体的抗风险意识，缓解其他环节风险分散压力，保障机制有效运行。作为为农业生产经营主体提供农业保险服务的农业保险公司，除了履行灾后赔付义务之外，更加重要的是妥善处理与投保主体的关系，为其提供良好的咨询建议，提供保障范围契合、保费合理的保险服务，尽量减少投保意愿与保险产品之间的差别。农业保险公司除了日常赔付外，还需从日常经营收益中提取一部分作为农业保险大灾风险准备金，在发生重大农业灾害时用于赔付，并根据实际情况确定计提比例，既不能影响日常赔付，也不能无法应对大灾之年的额外赔偿。政府对农业保险公司进行财政补贴，能有效降低农业保险公司运营成本，提高其赔付能力，有利于保险公司正常经营，促进农业保险发展，最终增强农业保险对农业的保障能力。

第二层级风险通过再保险进行分散。再保险是分散风险的重要手段，由再保险机构负责开展，与农业保险公司签订再保险合同，在农业巨灾发生时对农业保险公司所承保的部分农业风险进行再次分散，再保险机构在增强农业保险公司抗风险能力、化解农业巨灾风险方面发挥了重要作用。政府财政资金可以对原保险人投保农业再保险进行保费支持，扶持和培育再保险市场发展，更好发挥市场资源配置效率。但是如果将过多的风险分入再保险，再保险机构会面临较大经营压力，因此合理设计再保险分出比例至关重要。

第三层级风险由贵州省农业巨灾风险基金承担。贵州省农业巨灾风险基金由省级财政负责统筹，立足于贵州省实际情况，按照农业生产规模逐年计提补偿专用基金，专项使用，只有当发生特别重大农业自然灾害导致农业保险公司和再保险机构都无法承担赔付责任时启动基金，由基金对超额部分进行赔付；倘若灾害特别严重，省级农业巨灾基金仍然无法满足全部的风险赔付时，可以请求国家援助，向国家级巨灾基金或者财政部申请专项借款。总之，大灾风险基金是当前构建贵州省农业巨灾风险分散机制最为关键的一环，必须明确基金的责任范围，确定发生何种农业重大灾害时启动，确定赔付比例，并明确与农业保险经营机构和再保险机构的关系。同时，将市级、省级农业巨灾风险基金集中起来，不仅便于管理，还能降低资金调度成本，提高调度速度，从而提高农业巨灾风险基金的使用效率。

4 对策与建议

4.1 积极开展构建农业巨灾风险分散机制试点工作

政府的主导和支持对于构建农业巨灾风险分散机制至关重要，在政策上给予充分的引导和规范，同时在财政上也应给予支持。在财政补贴方面，除了对农业保险经营机构进行补贴外，还要重视发挥再保险的作用，探索建立农业保险再保险公司和再保险基金。贵州省政府应该总结历史自然灾害情况，同时考虑经济财政能力，选取试点县市，开展农业巨灾风险分散机制试点工作。

4.2 加快推进农业巨灾风险分散机制基础设施建设

完善农业巨灾风险分散机制基础设施建设能促进机制高效运行，提高体系运行效率。第一，强化科技研究，充分发挥农业科技在农业巨灾风险管理工作中的重要作用[10]，搜集处理分析农业数据，建立更加准确的农业巨灾模型，推进农业巨灾的预测研究。同时，贵州省政府应该注意培养和聘用技术过硬、思维活跃的科技人才，实现农业保险产品精准定价，提高精算水平，加大农业、统计、管理等各领域合作力度。第二，加强各级政府与农业信息采集技术部门合作，整合农业巨灾风险相关基础数据，建立一体化、实时更新的信息共享平台。

4.3 创新农业巨灾风险管理工具

风险管理工具是重要的农业巨灾风险分散手段，指数保险、大灾债券等早已成为国内外主流的大灾风险分散工具[11]。近年来，贵州省对农业保险的险种以及补贴方式进行了积极探索，甚至出现了一些重要的省级特色保险，但是在保障范围以及赔付方面仍然有很大不足。因此，重视对农业巨灾风险管理工具的创新，开展相应工具试点工作，将有助于农业巨灾风险分散机制的有效实施。