关于全面加强预算绩效管理的工作思考

邹 野 黄河水利委员会宣传中心

一、预算绩效管理政策背景

严格来讲，预算绩效管理不是一个新概念，它起源于20 世纪末，已经探索实行20 多年，直到党的19 大召开，党中央正式做出了加快建立现代财政制度、全面推行预算绩效管理的决策部署，对各级预算单位加强预算绩效管理提出了新要求、形成了新挑战，迫切需要预算执行部门提高站位、创新思路，提升预算监管成效，以新的担当努力实现新的作为。

二、预算绩效管理改革的发展历程

我国的预算绩效管理改革是一个逐级推进、逐步优化的过程，其发展历程大致可以分为四个阶段：

(一)起步探索阶段：1994 年—2002 年

1994 年3 月，随着《中华人民共和国预算法》的颁布实施，标志着我国从建国初期粗放型的预算管理经过几十年的发展彻底步入正轨，开始正式以法律的形式对财政预算进行约束，并重视预算的监督和管理，这就为预算绩效管理的起步探索提供了可能。2002 年，财政部印发《中央本级项目支出预算管理办法(试行)》，为地方财政开展预算绩效管理工作提供了参考和依据。

(二)试点实施阶段：2003—2010 年

2003 年，党的十六届三中全会明确提出建立预算绩效评价体系和完善公共支出政策有效实施方式的要求。此后，中央财政相继出台了《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法(试行)》《中央政府投资项目预算绩效评价管理办法》《财政扶贫资金绩效考评试行办法》《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》《财政支出绩效评价管理办法》等一系列预算绩效评价相关的政策文件，由此可见，在此期间，我国预算绩效管理工作的重点在于支出评价和事后评价。与此同时，河北、江苏、浙江、广东等省份预算绩效管理改革试点工作蓬勃开展。2008 年，河南焦作成功举办了“全国公共预算与政府绩效管理论坛”，标志着地方政府通过预算绩效评价工作实现资源优化配置、提高公共服务水平的迫切愿望已迈出了新的步伐，也为预算绩效管理工作后续开展了创造了良好的社会舆论氛围。

(三)稳步推进阶段：2011—2016 年

2011 年，全国预算会第一次提出了全流程、一体化预算绩效管理的概念。同年，财政部出台《关于推进预算绩效管理的指导意见》，明确指出要把绩效评价理念纳入到预算管理的全流程。2012 年，财政部印发了《预算绩效管理工作规划(2012—2015 年)》，详细制定了县级财政支出及部门支出管理绩效综合评价方案。2013 年，财政部印发《经济建设项目资金预算绩效管理规则》，为项目资金的预算绩效管理提供了根本遵循，指出要加强项目资金预算绩效管理的信息系统建设、队伍建设和档案管理。2015 年，财政部印发《中央部门预算绩效目标管理办法》,为切实提高中央财政资金的使用效益，对国务院各部委的预算绩效评价做出了详细的规定。在此阶段，预算绩效评价工作取得了长足的发展。

(四)全面实施阶段：2017 年至今

2017 年，党的十九大报告中明确提出要建立全流程、全链条、闭环管理的预算绩效评级体系，实现预算管理和绩效评价无缝衔接。2019 年，《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》，作为预算绩效管理的配套性制度，对包括预算执行情况和绩效目标实现程度在内的预算绩效监控工作提出了具体、规范、系统的要求。

截至目前，国内预算绩效管理目标已基本实现，绩效监控内容扩大到中央部门本级所有项目，地方政府对中央转移支付资金全面开展绩效自评，重点项目绩效评价和信息公开力度得到有力推广，具有中国特色的预算绩效模式已逐渐显现，新时期的预算绩效格局正在稳步构建。

三、推进预算绩效改革中存在的问题

当前，预算绩效改革取得了较好成效，但同时也要看到，预算绩效管理在改革和发展中仍存在着诸多不足。

(一)预算绩效管理理念尚未筑牢

预算绩效管理工作基本处于初级阶段，长期形成的过于关注分配和支出，忽视管理和绩效的思想仍未扭转。个别地方和部门在绩效目标申报和自评工作中存在畏难心理和观望心态，自评报告大多反映成绩，不报告问题，甚至未按规定申报绩效目标，绩效管理理念尚未深入人心。如笔者在参与审核H 省2021 年扶贫项目资金时发现全省共计1 666 个项目存在绩效目标填报问题，占项目总数的32.99%，其中441 个项目绩效目标要素不完整、346 个项目绩效指标设置不合理、879 个项目绩效目标填报不规范。

(二)预算绩效制度体系尚不健全

预算绩效管理是包含绩效目标、绩效监控、绩效评价、评价结果运用等内容在内的全链条制度体系，各部分环环相扣，缺一不可。目前我国预算绩效管理的制度体系建设定位不高，一方面，我国尚未颁布预算绩效管理相关的法律法规，缺乏足够的法律约束。另一方面，现有的政策文件仍是以补充预算绩效评价体系为重点，针对其他环节的绩效管理办法尚未明确，没有形成完整的、相互衔接且联动统一的预算绩效制度体系，难以有效发挥预算闭环监管作用。

(三)预算绩效执行监管有待加强

一些地方和部门财政支出监管不到位，追责机制不健全，只注重财政资金的使用，忽视对资金使用效益的跟踪监管和绩效评价，“为了上级政策而补贴、为了推进项目而花钱”心态凸显，影响了财政资金作用的发挥，亟待加强预算绩效监管。

(四)绩效评价结果应用约束较弱

预算绩效评价的最终结果在于应用，但个别地方和部门只重视绩效监督、绩效评价的过程和结果，忽视结果应用或应用流于形式，未对财政支出无绩效或绩效低下的项目实行行政问责或绩效问责，导致结果应用缺乏刚性约束，不能充分发挥完善政策导向、精细预算编制、提升财政资金使用效益的作用。如笔者参与2020 年对H 省农业综合开发项目开展了绩效评价，将评价发现的资金使用、项目管理方面存在的问题向H 省财政厅和市县党委政府进行了通报，督促整改。但笔者2022 年再次参与评价时，发现老问题虽然已整改，但同类型的新问题却层出不穷。

四、加强预算绩效管理的政策建议

针对预算绩效管理中存在的问题，各级预算单位要进一步提高站位，着力组织领导，加强顶层设计，完善工作机制，强力推进预算绩效管理工作。

(一)加强组织领导，推动绩效理念落实

一是优化工作体制，构建财政部门、预算单位多方一起参与，形成新的组织体系，工作制度不断完善，规范绩效目标、绩效跟踪、绩效评价、结果应用等各项管理流程，实现预算绩效与预算管理无缝对接。二是加强预算绩效宣传培训。充分利用各类新闻媒体、互联网平台等，对预算绩效管理的政策背景、目的和意义进行宣传引导，为提升预算绩效意识、弘扬绩效管理文化树立牢固的思想根基，营造良好的舆论氛围。注重开展预算绩效管理业务知识专题培训，不断提高预算工作人员的各项工作实践能力，提升预算绩效业务水平。三是将预算绩效列入年度工作绩效考核评价范围，采取重点督查、随机检查等方式，更加重视预算绩效的监管考核，切实杜绝项目安排和政策制定时没有科学论证、申报预算时“报大数”、预算执行时“乱花钱”等不良风气，让以绩效为导向的用财观念深入人心，讲求绩效的用财风气全面形成。

(二)强化顶层设计，稳固基础工作支撑

一是借鉴西方发达国家做法，着手启动《财政预算绩效管理法》等法律法规的修撰工作，从法律层面为预算绩效管理提供支撑，进一步提高预算绩效评价公信力。二是按照“全方位、全过程、全覆盖”目标要求，进一步健全预算绩效管理体系，结合工作实际对已有的预算绩效制度体系进行补充，并研究将“绩效”理念嵌入预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价、评价报告公开等预算管理全流程，尽快出台相关绩效管理办法。三是广泛汲取国内外先进经验，设定规范科学的评价标准，建立健全绩效评价指标体系，分别按行业、领域、项目等制定绩效评价指标，构建完善涵盖各项支出的绩效评价指标体系，切实提高绩效评价质效。

(三)建立工作机制，强化评价结果约束

一是建立绩效评价结果的跟踪机制，通过相关平台或系统，跟踪绩效评价成果利用情况，督促预算单位对绩效评价检查中反馈的情况限期整改，强化支出责任，谋划管理制度，优化管理措施，提升管理成效，探索建立兼具绩效反馈、整改落实、提升绩效为一体的良性工作机制。二是探索预算绩效考评结果与预算资金安排的联动工作机制，将绩效审计、预算绩效评价等考评结果作为以后年度预算安排、政策调整的重要依据，对考评较好的项目和政策予以优先保障，对考评一般的项目和政策督促改进，对考评差的项目敢于动真格，切实优化资源配置。三是建立绩效问责机制。按照“谁用款、谁负责”的原则，严格落实绩效管理责任制，对部门决策失误、执行不力、绩效较差、资金浪费等不认真履行绩效管理的单位和个人，实施绩效问责或行政问责，强化评价结果刚性约束作用。

五、以中央垂管单位为例提升预算监管质效的举措

以上是针对宏观层面提的建议，对于中央垂管单位来讲，财政部各地监管局是落实财政部预算绩效管理责任的重要载体，应进一步落实细化要求，充分发挥就地就近优势，筑牢绩效理念，前移监管关口，突出过程控制，做实调查研究，提高预算绩效监管工作质效。

(一)加大宣传力度，筑牢绩效理念

一是通过属地中央预算单位和中央转移支付监管会议、举办专题培训等方式对财政预算绩效管理的目的和意义进行积极引导，提升监管部门及预算单位的预算绩效意识，扭转一直以来的“重视支出和分配，忽视绩效和管理”的思想，推动“花钱必问效、无效必问责”理念落实落地。二是将预算绩效思想纳入预算编制、执行、决算全流程，在部门预算编制审核、授权支付动态监控、专项转移支付预算申报审核等关键环节强化绩效监管理念，督促地方财政和属地中央预算单位有效提高财政资金使用效益。

(二)前移监管关口，强化源头管理

一是提前介入地方财政对重大政策落实、预算评审、项目审批、目标审核等事前评估工作，监管地方财政是否将考评结果作为申请财政资金的必备条件，对未按规定设立绩效目标或绩效目标设立不科学的项目及时纠偏，从源头上防控低效无效资金支出，把好财政资金使用的第一道关口。二是依托“预算管理一体化系统”对属地中央预算单位的预算编制进行审核，锁定预算事项编制和绩效目标设置两个重点，要求属地中央预算单位量力而行，统筹规划，提高预算编制水平，做好源头管理。

(三)加强运行监控，实现目标预期

一是充分运用扶贫资金动态监控信息平台、地方财政资金预算执行系统等信息化手段，对预算资金的分配、应用及项目资金绩效考评目标任务完成情况进行全流程监管，排查财政资金应用管理环节以及项目资金支付环节的薄弱点，发现违规问题及时予以纠正。二是强化属地中央预算单位预算执行动态监控，依托国库动态监控系统，采取非现场和现场相结合的审核方式，对中央预算单位财政授权支付与集中支付资金等实施过程监控，有效保障预算绩效目标的实现。

(四)推进成果应用，放大监管成效

一是加大预算绩效监管成果应用，及时反映财政资金管理中存在的问题并提出针对性的意见建议。对完成绩效考评目标任务、需要继续履行的转移支付，提出继续保留的意见；对绩效考评目标任务相似或趋同的，提出重组整合的意见；对绩效考评目标任务发生变化或实际考评与目标相去甚远的，提出整改意见；对绩效考评目标任务已经完成或取消的，提出退出调整的意见，为财政部完善政策、分配资金等提供依据和参考。二是对重大违规问题，及时向同级人民政府报告，放大监管成效。■