耕地保护与利用面临的问题分析

董晓博

（铁岭市自然资源事务服务中心，辽宁 铁岭 112000）

土地资源是我国重要的自然资源之一，同时土地也是民族赖以生存的重要物质基础，所以要保护好土地资源。就土地资源的良好利用来说，不仅能直接促进经济发展，同时还能改善人民的生活条件，是推进社会整体发展的重要资源。从本质上看，保护土地资源就是保护农业生产力，就是保障国家粮食安全。就耕地保护来说主要是保护基本农田，要守住耕地红线，才能在快速工业化进程中实现经济发展与耕地保护的双赢，所以要分析耕地保护与利用面临的问题，确保耕地保护工作能顺利推行。

1 耕地保护与利用面临的问题分析

耕地保护工作在1997年就已经被党和国家提出，从那时起，耕地保护工作便被纳入了自然资源保护中，在多次的党中央会议上，针对耕地保护制定和出台了政策，为耕地保护的推行提供政策保障，确保耕地总量实现整体平衡、耕地占补实现平衡，保护基本农田等，但在具体的推行过程中耕地保护与利用还是存在部分问题。

1.1 农民耕地保护意识薄弱

尽管国家出台了许多耕地保护政策，但由于宣传力度不强，农民在耕地保护的意识上较为薄弱，不能在根本上理解耕地保护的重要意义。土地对农民来说十分重要，农民耕种土地可以达到养家糊口的目的，所以对农民来说，保护耕地就是保护自己的饭碗。从这一层面来看，农民应认识到耕地保护的重要性，但从实际上来看，农民在耕地保护的积极性并不高，很多地方的土地已经荒废，如城乡结合地常出现撂荒额的土地。究其原因主要是与耕地产出效益有关，由于耕地产出效益较低，打击了农民耕种的积极性，所以很多地方的土地被闲置。农民种植大麦的收入与外出打工的收入进行对比，后者的收入更高，在经济利益的驱使下，年轻的农民会选择外出务工，老人与小孩留在农村耕种土地，他们多数耕地保护意识较低。

1.2 耕地保护责任模糊

耕地保护工作对粮食安全的保护具有重要意义，但在耕地保护工作中常出现耕地保护责任模糊的问题。就耕地保护工作来说，为有效保护耕地，各层级签订了《耕地保护目标责任书》目的是推进耕地保护工作。责任书对耕地保护工作进行了明确规定，从耕地保有量到基本农田保护面积再到土地开发整理面积等多个方面梳理了耕地保护工作内容。但在实际执行的过程中出现了较多的问题，耕地保护主体缺乏监管，责任书的签订多为数字分解，缺乏实际效果；同时农民在耕地保护工作中责任十分模糊，没有意识到耕地保护的责任所在，认为保护与不保护、监管与不监管都属于个人行为，不会上升到法律层面，所以耕地保护工作不能很好地落实到位。

1.3 土地利用与经济发展存在矛盾

耕地保护与利用中还面临土地利用与经济发展矛盾的问题，同时由于没有协调供地矛盾，使得土地违法占有现象常常发生。从中央的角度来看，在土地资源的管控上常会以地方发展实际下达土地利用指标，要求地方在经济发展的过程中新增建设用地不能超过总目标，约为1000亩地，从新增建设用地的面积来看，两个大型的建设项目已经占用完，其他的农村建设用地则会超过建设总面积，带来违法占地的行为，农民投资行为增多，当出现不能及时批转土地的时候，便会出现违法占地的现象，不利于耕地保护，也不利于土地利用，加大土地利用与经济发展之间的矛盾。

1.4 土地闲置资源浪费严重

耕地保护与利用还面临土地闲置资源浪费严重的问题。在经济社会快速发展的当前，社会就业机会逐渐增多，这也给年轻的农民创造了外出务工的机会，他们中的多数会选择从商而不耕地，当大量的年轻劳动力投入城市建设发展中，农村劳动力十分匮乏，这样一来土地撂荒现象十分严重，土地利用率不高，不利于农业生态环境的改善；尤其对沿海地区来说，多数地形为丘陵，没有成片的耕地，受地形的影响，在规划基本农田的过程中也会受到影响，同时多数的土地靠近海边，受台风以及海水的影响较大，基本农田的性质发生了变化，耕地效益低，土地资源浪费大。

1.5 违法用地行为突出

耕地保护与利用中还面临违法用地行为突出的问题。耕地保护需要明确规划土地，以此保护耕地红线。但在具体实施的过程中存在违法用地行为突出的问题。一方面表现在部分建设项目存在还未审批便已经开始在筹建，同时这些建设项目的占地面积还十分大，相对来说，不利于耕地和永久基本农田的保护；另一方面来看，有些市级的建设项目中的非农项目也存在违法占地建设的现象，同时土地监管不到位，很多看到违法行为依然无作为，导致违法用地行为越来越多；此外，某些会占用耕地来开展其他项目建设，如挖矿、建房等行为，同时农民出于经济效益的考虑，耕地意识淡薄，便会出现耕地保护政策落实问题，导致大量违法用地行为的出现，给耕地保护与利用带来影响。

1.6 耕地保护监管无法落实

耕地保护与利用还面临监管无法落实的问题。就耕地保护工作来说，需要落实监管，通过监管工作提升耕地保护水平。但在实际的工作开展过程中，耕地保护监管工作落实情况不理想。从整个社会发展的角度来看，耕地保护的意义重大，因此，耕地监管工作是必要的，只有做好监管工作，才能落实耕地保护责任，贯彻执行耕地保护制度。但多数情况下，耕地保护工作出现问题很大部分原因与监管不到位有关系，缺乏有力的监管，没有健全完善的监管法规，导致耕地保护工作责任不明确，行为不规范，意识十分欠缺，执行较随意，直接导致耕地保护工作出现大量的问题，不利于耕地保护工作的有力推行。

2 解决耕地保护利用问题的对策

耕地保护对整个社会的发展十分有利，是保护我国粮食安全的重要方式，所以要正视耕地保护与利用中的问题，并针对性地解决问题，提出对策，更好地保护耕地资源。

2.1 加强耕地保护宣传力度

就耕地保护工作来说，很多时候农民的耕地保护意识薄弱，与耕地保护宣传力度不够有直接联系，所以要加强耕地保护的宣传力度，通过强化宣传，提升农民对耕地保护的重视。在新形势下，耕地保护宣传要转变方式与方法，从贴近农民切身利益的角度思考宣传的方式，同时要利用多渠道宣传耕地保护，如电视、电脑、手机等渠道宣传效果更为明显；同时也可制作一些精美的、通俗易懂的宣传手册，农民通过阅读手册便能理解耕地保护的重要意义，要善于培养农民主动保护耕地的意识，减少被动灌输型的宣传，以思想自觉带动行为自觉。此外，还可发挥专家讲座的优势，为农民做培训，引导农民在农业生产的过程中合理利用耕地资源，将耕地保护工作贯穿在农业生产的全过程。

2.2 健全耕地保护责任机制

耕地保护工作要有序推行，需要明确耕地保护责任，各部门、各层次人员要各司其职，才能推动耕地保护工作。就耕地保护与利用来说，正是因为耕地保护责任模糊，才使得耕地保护出现问题，那么为有效解决耕地问题，需要不断健全耕地保护责任机制。从耕地保护的责任来看，各层次的政府为耕地保护实施的主要责任人，那么当耕地保护出现问题，将直接对政府进行问责。同时在主要责任人确立的同时还要设置协同部门，包括自然资源、水利以及财政等部门的负责人，要求成立工作领导小组，并就耕地保护工作的开展负责，定期要召开耕地保护会议，研究当地基本农田的保护与利用情况，当遇到耕地保护问题时，要及时给出相应的解决对策；发挥不同部门的专业则责任，自然资源部门要对当地耕地进行摸排，掌握基本农田的数量以及分布区域；对耕地实施电子监测；及时分配基本农田，签订保护协议，履行责任定期抽查，考核耕地保护不到位的行为，落实耕地保护责任。

2.3 实行严格的耕地占补制度

耕地保护与利用问题的解决还需实行严格的耕地占补制度，就耕地保护来说，耕地占补制度十分重要，是解决耕地保护问题的重要手段。在耕地保护工作中，实行严格的耕地占补制度，首先需要制定开发土地以及补充用地、补充耕地储备等相关制度，通过建立相关制度，为耕地占补制度的实行提供保障；其次，要加大耕地占补资金的投入力度，要实行严格的耕地占补制度需要充足的耕地占补资金支持，那么要建立专项的资金库，收缴耕地开垦费、有偿使用费以及其他开发耕地的专项资金。设置专人专户管理资金；再次，要重视土地的开发管理，只有做好了土地的开发管理才能为耕地占补制度的实行提供可能；最后要健全考核机制，对耕地占补行为不规范的给予考核，严格审核补划的耕地，严厉打击低劣耕地，保证耕地占补的数量以及质量。

2.4 科学规划农村基本农田

解决耕地保护与利用的问题需要科学规划基本农田，为耕地保护创造有利空间。合理选择与规划耕地保护空间对科学规划基本农田意义重大，同时也是解决耕地保护问题的重要方式。那么在此情况下，基本农田保护区的规划要考虑诸多条件，从当地经济发展要求以及自然条件两方面思考基本农田规划的内容，确保农村基本农田能顺利推行下去。一般的评定条件包括光文条件、地形地貌条件、水资源、土壤、交通位置以及经济等诸多条件，在多方面考虑这些条件的基础上提升基本农田的规划科学性，真正实现耕地资源保护与利用，为农民提供合理的耕地资源。农村基本农田的保护需要科学规划，合理利用耕地资源，发挥资源使用的最大化，确保充分利用耕地资源提升农业生产质量，保障粮食生产安全。

2.5 推行新农村建设利用土地

耕地保护与利用问题还需推行新农村建设来实现，就耕地保护而言，新农村建设有助于实现耕地保护，在新农村建设下，耕地资源得到统一规划，科学建设村庄，那么相应的耕地资源得以很好的规划与保护；在新农村建设用地的规划下，耕地合并的合并，撤销的撤销，在实施这些工作后，中心村的住宅建设用地预留出来；同时还应加大对村镇改造的力度，引入自然村的计划，合理规划农村人口，向中心村聚集，从而为土地实现集约化发展创造条件；土地集约化程度高，耕地资源保护强度大；此外，及时调整空心村，调动农民耕地保护的积极性；在社会主义市场经济体制逐渐完善的当前，经济发展速度加速，城市化进程不断加快，在此背景下，城乡发展差距逐渐增大，为有效缩小城乡差距，需要抓住新农村建设机遇，合理规划和利用土地，提升土地的集约化程度，更好的耕地保护，提升耕地的利用率。

2.6 完善耕地保护补偿制度

完善的耕地保护补偿制度能有效解决耕地保护与利用问题，通过耕地保护补偿机制的完善提升社会对耕地保护的积极性。在耕地保护补偿机制的帮助下，耕地保护成本能有效减低；要整合中央与地方之间的耕地保护资金，综合考量耕地面积、粮食种植面积等，遵守“谁种植，谁保护，谁所有，谁受益的原则实施耕地保护补偿制度；同时在耕地保护补偿制度的引导下对落实耕地保护责任的相关人员给予一定的奖励，将资金发放与耕地保护责任落实相挂钩，这样一来，能直接提升人们保护耕地资源的积极性，从而真正将耕地保护工作落实到位；在耕地保护补偿制度的指帮助下，基本农田不仅得到了及时保护，同时还得到了及时的修缮，对农村经济整体发展是极为有利的。

3 结语

耕地资源属于自然资源的重要组成部分，是人们离不开的重要资源，属于人们生产生活的重要财富，随着工业化进程的不断加快，对土地滥用的行为也逐渐增多，工业建设用地与耕地保护之间存在矛盾，如何在保护耕地资源的同时促进经济发展是耕地保护工作需要思考的问题。在分析了耕地保护与利用面临的问题基础上提出了解决耕地保护与利用问题的对策，目的是充分发挥耕地资源的优势，守住耕地红线，为城市化进程的发展夯实基础。