农村土地资源管理存在的问题及对策

高 珊

（铁岭市自然资源事务服务中心，辽宁 铁岭 112008）

在现阶段，土地资源的开发与利用是当前社会普遍关心的问题。本文就土地资源管理和土地利用一体化规划的问题进行了探讨，并就如何引入评估机制、完善土地管理制度、加强管理监督、加强土地集约利用等方面进行了探讨。

1 土地资源特性及其管理的必要性

1.1 农村土地资源管理的必要性

土地作为一种经济活动的物质载体，它为市场经济的发展和人民的生存提供了基本的保证。土地资源是一种重要的经济和财产。首先，土地供应十分有限。尽管从总体上看，土地资源的规模很大，但在特定区域内，可利用的土地资源非常有限，并且具有很大的稀缺特征，尤其是在城市化进程中，城市居民和城市经济发展对土地的需求表现出了供求矛盾。其次，土地资源具有垄断性，我国土地所有权属于国家，按类型划分为国有土地和集体土地，这就决定了任何人不得私自利用土地资源，而国家对土地资源的垄断也保证了国家有计划的经济建设和市场秩序的稳定。最终，土地资源的经济效益存在着不同的层次。在城镇建设用地和农业用地中，土地的附加经济价值是不同的，从经济学的观点来看，土地的稀缺程度和作用决定着其经济效益。土地资源在国民经济和社会发展中占有举足轻重的地位，尤其是在新的经济发展阶段，对土地资源进行有效的管理已成为必然。通过对土地资源的管理，可以使土地的空间功能得到最大限度的发挥，从而使土地空间的各种经济活动达到最大化。同时，通过对土地资源的管理，可以有效防止土地滥用、环境污染等问题的发生。在我国经济转轨的过程中，加强对土地资源的管理，可以使各地区的产业结构分布更加合理，从而使区域内的经济发展具有规模效应，并能在一定程度上促进区域经济和生态环境的协调。

1.2 农村土地资源管理的意义

20世纪50年代，我国提出了“新农村”的发展战略。当前，党中央又提出了全面建成小康社会，并明确了建设社会主义新农村的愿望。社会主义新农村的基本条件是：富裕、文明、民主管理等等。新农村的建设实质上是要使农民的农业增产、增加收入、改善人民的生活。而土地资源是农村社会经济发展的根本，如何优化和改革土地资源管理制度，是解决这一问题的根本所在。正确认识国家的土地政策，合理地使用和稳定的农村经济，对于实现我国的可持续发展具有重要的现实意义。

2  农村土地资源管理中存在的问题

2.1  农村耕地土地质量日益下降

近几年，我国的农业生产水平不断下滑。由于对农村土地的过度开发和利用，使其土地的品质受到了严重的损害。同时，由于农民滥用杀虫剂和其他化学药品，造成农田土壤养分流失，对作物的健康生长不利。当前，我国大部分地区对耕地没有进行精细的维护，致使耕地质量普遍降低。另外，我国目前的耕地多为“坡耕地”，坡度很大，对农作物的生长不利，对“坡耕地”的植被造成了很大的损害。

2.2  相关法律法规不健全

同时，我国现行的土地资源管理制度也存在着一些问题，这些问题都是由我国现行的土地资源管理制度和政策制定的。法律和规章的不完善主要表现在两个方面。首先，从执法的力度上来说，目前许多地方的土地法律法规对土地资源的管理工作还存在着执行不力的问题。造成这一现象的主要原因在于目前我国对土地资源的管理权不明确，存在着权力的交叉。其次，现行土地管理法律、法规有滞后。我国的土地管理条例自1990年代开始制定，尽管近年来有所调整，但总体框架并未发生多大改变。所以在目前的土地资源管理中，有一些滞后。

2.3  非农建设用地管理不规范

目前我国农村土地资源开发中存在着大量的非农建设用地，对其开发利用造成了很大的负面影响。农村建设用地主要包括乡镇企业用地、农村宅基地、农村公益事业用地等，从当前农村土地资源的管理状况来看，目前农村建设中存在着大量的乡镇企业用地，这些企业占用了大量的用地而不能进行有效的生产，造成了农村土地资源的管理出现了一些问题。但目前我国农村宅基地管理中还存在不少问题，比如部分农民为了扩大宅基地而忽略了土地的经营，导致土地占用过多。这一现象导致了大量的土地资源浪费，对农业用地造成了极大的损害。另外，还有部分农村建设用地超标准利用，对农业生产造成了很大的影响，部分关闭、破产的乡镇企业占用了大片的土地，造成了大量的农田闲置和废弃。

2.4  部门职能定位不准

目前，我国的土地管理部门较多，农业、林业、畜牧业等领域涉及的部门较多，职能各异，管理方式也不统一。在实际工作中，往往会发生各个部门互相推诿、宏观调控能力不强等问题。同时，由于某些配套制度的不健全，导致了土地资源的真实供给不够透明，在实际操作中容易产生漏洞，导致了土地资源的腐败。

2.5  进行土地资源管理时存在问题

土地整理工作要有一个完善的制度体系，但目前我国的土地整理制度还存在许多亟待解决的问题。土地使用后，由于缺乏有效的管理，导致了后续工作中出现了很多问题。而目前在我国从事土地整理工作的地方，有关部门的工作人员又普遍缺乏专业技术，所以在进行土地整理时，往往需要专门的专家来进行整体的规划，而政府部门则会按照计划来执行。在进行土地整理的时候，由于对当地的情况不熟悉，往往会忽视一些影响因素，从而在规划的执行中遇到一些问题，而在此期间，缺少专家的技术指导，很难及时采取措施。

2.6  土地执法监管难

土地行政执法是当前国土资源行政工作中面临的一个突出问题。具体而言，主要体现在：首先是每当农村土地违法问题发生时，有关的处罚手段并不严格，有的地方还存在着“坐视不管”的现象。在违法的事情面前，往往是敷衍的。其次，现行的农村土地资源行政违法行为频繁发生，行政机关的法律责任处置程序十分繁琐。最后是处置部分非法资产，难度较大。因为缺乏详细的法律法规，相关的违规行为必须转交相关的相关部门，使得许多部门不愿意主动承担责任。由于缺乏监督机制，使得部分职责无法得到切实的执行，使得国土部门的土地资源管理工作陷入了困境。

2.7  资金投入不足

农村土地资源的经营是一项浩大的工程，需要投入大量的人力物力，以确保农村土地资源的有效利用。然而，目前我国许多农村土地资源的经营存在着资金不足的问题，这一点从目前的农村土地资源管理的基层单位就能看出来。目前，基层自然资源部人员紧缺、学历低、专业不对口等问题，主要是资金不足造成的。另外，在装备上，国土资源局配备的巡逻车很少，而且最近“车改”，国土资源局的巡逻车也越来越少。由此可见，我国在土地资源管理上的投资还存在着一些问题。

2.8 未合法、合规征用土地

违法征用土地严重影响了农村土地资源的顺利实施。在土地产权上，国家是绝对的霸主，往往会被强制征用，这会给农民带来很大的经济损失，也会给农民的集体利益带来很大的伤害。在土地经营的层次上，农民虽然享有土地承包经营权，但它始终处于弱势一方，一旦被国家征收，其损失就会由农民承担。虽然国家对土地征收进行了相应的补偿，但也存在着一些问题。例如：从经济补偿的角度来看，农民拿到的补偿款还不到全部成本的20%，这就导致了农民的生活质量下降。

3  解决农村土地管理问题的对策

3.1  土地资源管理体制的完善分析

土地资源管理制度的健全是提高行政效能的关键所在，具体来说，可以从以下几个方面进行分析：首先是通过政府与农户自主经营相结合，改变政府的绝对经营模式。其次，要通过建立激励机制，对人力资源管理人员进行激励，从而调动他们的工作热情和积极性，同时还要建立一套完善的绩效评价体系，通过绩效考评机制来激励、约束和促进企业的发展。最后，建立耕地保护体系。土地资源的利用要得到上级主管部门的批准，要严肃而严格的管理，要认真研究和研究有关的土地资源管理制度。要严肃地监督土地利用，坚决查处违规使用。此外，还要建立土地资源产权体系，从最大程度上保障农民的土地权益，充分发挥农民对土地的保护与管理的积极性，使农民与政府共同努力，形成互补、监督、协调、共同发展的局面。同时，也要加强对耕地的保护，在整个国土规划中，要明确农用地与非农用地的总布局，这样才能更好地统筹利用，降低占领问题。

3.2  加强政府对农村土地流转的监督和管理

农村土地使用权流转是新时期农村土地承包经营的一项重大政策，它既适应了我国的城镇化进程，又有利于促进农村的可持续发展。按照农业农村部《土地承包经营条例》，严禁擅自占用、改造农村耕地，也不能进行与农业经营活动无关的建设。各级政府要把这一政策落实到日常工作中去，强化实施，以确保农村土地的高效运行。明确土地流转的具体原则、范围和流转程序，对非法占用土地进行严厉的管制和打击；加强农村集体土地承包经营权的管理，采用统一的法律文书对承包合同的内容进行规范。同时，农业经济部门还应恢复和履行农业承包合同的审批和仲裁功能，确保对农村土地的流转进行监督和管理。

3.3  坚决杜绝不合法使用耕地

农村土地资源是农民进行农业生产的基础，而农村土地经营又是以土地资源经营为基础的，必须强化耕地的管理，提高耕地利用的合法性，从而促进新农村的发展，促进农业经济的发展。目前，农村青年一代虽然有大批进城打工，但仍有相当一部分农民选择留在本地发展，而农业收入则是其家庭经济的重要组成部分。为了提高农民的收入，提高他们的生活质量，必须加强对土地的管理。要加强对土地的审查，要对土地用途进行调查，明确用途，对工业用地要更加谨慎，坚决杜绝擅自把耕地改造成池塘。严格按照国家有关法律、法规对土地的利用和经营，坚决制止非法经营、非法占用耕地。

3.4  提高村镇规划水平

要加强农村土地的统筹规划，严格控制建设用地的规模，加强对新农村建设的综合整治，科学编制和实施乡村整治方案。根据实际情况，科学布局、集中建设农村住房，逐步提高建设速度，提高建设质量，加快小城镇建设，加快农村基层基础建设。规划工作者要深入基层、实地调研，了解当地的文化、民俗、居民的生活习惯，并根据当地的情况进行科学的规划，而不能脱离现实，不能“纸上谈兵做规划”，这样既无法发挥出土地规划的作用，又浪费了宝贵的土地资源，阻碍新农村的建设和发展。

3.5  加大对于农民建房管理的力度

对于农民擅自搭建的违建，相关部门必须依法进行调查，绝不手软，并且要按照建设审批程序，严格控制农户在原来的房子里面的扩建和改建，同时要加强对农村房屋建设的宣传，让政策和法规真正地落实到每个农户的家里。要依法阻止农民违法建房，坚决拆除违法建筑，让农民继续享受土地，使他们能更好地发展乡村。而且，每个农户只能申请一块土地，按照正常的程序，已经建好的房子，可以保留，但是不能有任何的违建。同时，还要加大建设的力度，让农民对政府的印象更加深刻，为以后的合作奠定了基础。

3.6  政府宏观调控功能的作用

有关部门要充分发挥宏观调控作用，实行土地集约经营，要求城镇、乡村等项目严格按照国家有关政策，严格执行用地标准，实现土地的合理规划，提高土地的使用水平。这就要求在城市和村庄的规划和建设中，要考虑到当地的人口数量，尽量减少和避免土地的闲置和浪费。同时，要保证工程的合理性，建立完善的系统规划，对老城区和乡村低矮破旧房屋进行改造和改造，提升用地使用和配套设施。同时，要考虑到目前农村人口大量涌入城市的情况，合理的增加城市建设用地面积，减少农村建设用地，以提高土地资源的利用率。

3.7  加大政府部门资金投入

目前，国土资源局的基础设施相对落后，需要政府有关部门加大投资力度，确保国土局的基础设施建设得到进一步的改善。政府部门要加强对土地资源的管理，要加强对农村土地资源的管理。只有对此有了充分的了解，政府和其他有关部门就会加大投资力度，加强国土资源管理的基础设施，以确保国土资源管理工作的顺利进行。

4 结语

综上所述，对我国农村土地利用现状进行了分析和探讨，并提出了改进的对策。当前我国农村土地资源管理中存在着不规范、耕地质量持续恶化、土地执法监管难度、土地征用不规范等问题，对此需要把建设社会主义新农村与土地资源管理有机统一起来，提升对农村土地质量的认识，完善土地资源管理体制，建立健全耕地保护制度，改革征用土地政策，同时政府相关部门加大监督力度，从而最大程度地保护土地资源，为建设社会主义新农村奠定坚实的基础。