浅谈政府视角下PPP市政道路项目建设过程中的管理思路

朱丽勇

东山经济技术开发区生态工业园服务中心 福建 东山 363400

引言

PPP（Public-Private Partnership），也可称为社会资本方与政府的合作模式，是指政府与社会资本之间通过特定的建设许可协议的形式形成长期合作关系，为社会建设提供公共基础设施或公共服务。在正常情况下，社会资本方依照建设合同约定，主要负责项目内主要基础设施的建设、运营和后期维护等工作，通过项目整体过程中的“政府付费”和项目建设完成后的“使用者付费”获得合理的投资回报；政府部门则负责基础设施和公共服务的价格和质量监管，以确保公共利益的合法性和最大化。由此可见，有别于其他工程项目，政府在PPP项目建设过程中担任更多角色，管理工作也需要更加注意。

1 PPP项目发展情况

在新时代的发展的背景下，中国的经济一直飞行到质量发展阶段，快速增长阶段。PPP项目以其直观的经济效益，高效的工程建设模式收到了许多建设者的青睐，近年来在我国迅速发展，加快推进了我国的现代化建设。2014年，福建省人民政府发布《关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》（闽政〔2014〕47号），鼓励县级以上人民政府实施PPP试点，范围涵盖交通、市政、水利、信息、环保、保障性安居工程的基础设施项目。2015年5月，制定了“关于政府的意见，以促进合作和社会资本（PPP）试点支持政策”（民政〔2015年〕第69号）；在2016年，制定了“关于进一步加强合作的政府和社会资本（PPP）的若干意见试点工作。”截至2017年11月底，全省分三批遴选财政部示范项目29个，落地项目28个，落地率97%；纳入财政部综合信息平台的PPP项目367个，总投资4223亿元；落地项目140个，总投资1892亿元，引进社会资本方234个，引进社会资本方1611亿元[1]。截至2019年12月上旬，全国各地在PPP信息监测服务平台上录入项目近7000个，总投资已超过9万亿元，主要集中在城市基础设施建设，林业，水利，社会事业，交通，环保等多个领域[2]。可见，政府对这类PPP项目发展给予了相当的重视。政府作为PPP项目的发起者，担任着顶层设计的责任，但目前这种建设模式在我国时间相对较短，无论是理论基础或时间经验均不够充足，政府在开展过程中仍旧有着风险分担、信用担保和宏观监管等责任。

东山经济技术开发区“一区两园”基础设施PPP项目于2016年启动实施，位于东山经济技术开发区海洋生物科技园、玻璃及新材料产业园内，共16条市政道路，项目工程总投资6.885亿元，采用政府和社会资本合作（PPP）模式运作，建设期为2年。此工程将对东山地区推进产业升级，提高基础设施建设水平、建设“生态旅游岛·漳南核心区”具有重要意义。

2 PPP市政道路项目建设过程

东山经济技术开发区“一区两园”基础设施PPP项目自2016年实施建设，目前项目部分路段施工已基本结束。其建设运营过程可按标准PPP项目实施流程的五个阶段划分。分别为：施工准备阶段、设计阶段、施工阶段、工程移交阶段和运营阶段。

2.1 施工准备阶段

该阶段由本地政府内相关部门依据当前经济水平和发展需求，发起征集PPP项目相关的建设内容，同时由财政部门对内容进行评价。该阶段需要由发起部门提供初步建设方案、项目可行性研究报告和物有所值报告等文件。同时、该阶段需要对整个PPP项目的具体细节进行准确合理的评估，例如施工方案可行性、工程建设周期内造价合理性、建设单位的财政可承受能力的评估、不可控的外在因素考虑等。以上信息在施工准备初期如果没有保证准确合理，在后续建设过程中可能导致各参建方产生纠纷。

2.2 设计阶段

该阶段要求项目设计人员以市政工程设计理论为基础，以过往的工程现场实际经验为前提，以国家相关设计规范为指导，利用合理的设计方法做出工程方案。首先，建设单位需要将国家、地区的规划要求与项目设计方案比对，避免出现设计方案与地区总体规划不相符合的情况。

因为具体设计方案的出具，使得工程建设的总投资也能得以明晰，需要把控投资金额是否在财政预算范围内。这其中涉及结合施工场地的具体工艺流程、设备选材、施工手段等等，对PPP项目的设计准确性要求较高。以东山经济技术开发区“一区两园”基础设施PPP项目为例，建设过程中，由于建设地海洋生物科技园区地质勘查点密集度不够，没有很好地反映出现场地质情况，导致设计过程给部分现场施工淤泥处理方式不合适，开挖深度不足，出现道路翻浆情况，影响现场施工进度。后经参建各方查看现场情况后，依照程序予以变更淤泥处理方式。同时，设计人员在做出方案设计时也应参照当地已建成的周边道路，做出合理选择。例如，在海洋生物科技园区周边道路设计中，考虑到软基处理采用抛石挤淤的方式，可以为PPP项目内道路作为参考。

2.3 施工阶段

市政工程的施工阶段，现场施工人员需要结合当地经济水平，对选材用材进行货比三家并在施工中合理使用资源，避免浪费。但是在实际操作过程中，因为各项因素影响，往往施工单位对工程建设计划不予以重视，导致施工过程盲目追求施工进度，工程质量不一定得到保障。因此，在施工过程中需要有建设单位与建设单位对工程质量进行整体的评价与监督，不仅需要关注财政预算费用，还需要注意施工质量。

海洋生物科技园区内海顺路建设过程中，部分路段建设前为鱼塘，属于近期回填的未固结土体，施工单位开挖后出现坡体滑坡，影响工程质量。园区建设指挥部考虑到工人施工安全，保障工人质量，采用堆石压载加土工布的方法进行了护坡，并会同监理方对施工完成后的护坡情况进行检验抽查，确保安全。同时，海洋生物科技园区内PPP项目道路建设时间紧，任务重，园区建设指挥部以每日巡查的形式，对施工现场管道、沉井等部位的安全遮蔽、围挡措施进行检查，避免不必要的安全隐患，做好工程整理的监督工作。

2.4 项目移交阶段

随着整个项目建设过程的完成，社会资本方将建设项目的所有权移交给政府。在社会资本企业移交过程中，企业与项目公司应按照合同约定移交项目移交的范围、标准和程序。但是，当前阶段我国对PPP项目的管理规定普遍还不够完善，一定程度上制约了PPP项目模式在市政工程项目建设中的成本管理。在成本结算的最后阶段，会出现结算金额超过计划成本的现象。

2.5 项目运营管理阶段

运营阶段是PPP项目的关键阶段，也是PPP项目实施和效率的关键阶段。要重视项目的融资管理、绩效监控、支付和维护。同时，还要建立定期评估机制，由政府与运营方定期进行一次中期评估。同时，政府监管部门还需要对PPP项目信息平台进行全面监督，确保PPP项目的正常运行。

3 政府角度PPP全过程管理风险因素

总结来说，PPP项目过程中政府产生风险的因素主要有以下方面。

3.1 缺少动态风险管理

PPP项目初期开展的财政承受能力论证和物有所值报告是对项目风险的一次评估。但是在当前行业环境下，项目风险并没有形成全过程的监控，对项目建设阶段、转移阶段、运营阶段等风险也没有合理的风险管理应急预案，导致在后期建设过程中出现某些风险后影响施工进度和施工质量。

3.2 信用担保不足

由于PPP项目融资特性，社会资本方较多采取社会融资的方式进行资金募集，承担的财务风险较大。此时如果政府在项目启动初期对自身支付能力认知不足，很容易导致一系列的资金问题，因此，对项目运行中的财政支付信用也是政府需要着重考虑的方面[3]。

3.3 缺乏科学监督管理办法

在工程实际实施工程中，各参建单位需要形成科学、系统、有效的监管体系以衡量市政设施建设的具体质量和绩效评价。由于市政项目受时间、空间等环境因素影响较大，需要政府监管部门拥有较强的技术支持，才能做好质量监管。

4 相关对策措施

4.1 加强政府在PPP项目建设运营中的责任

政府既参与项目建设，又监督整个项目过程，为此，系统地了解项目公司、银行等金融机构、运营商等参与方之间的关系以及政府在项目中的责任，有利于PPP项目的健康发展。在PPP项目初期，政府方内部需要对工作流程和责任有清晰的认识，特别是项目相关建设审批工作，需要与各监管部门做好需求对接，防止延误。同时，对项目建设过程中出现的各项公共问题予以及时解决，积极与项目资金方、项目公司、施工方、供应商和金融保险机构协调合作，相互制衡，相互监督，共同发展。

4.2 加强政府与社会资本合作PPP项目的风险管理

按风险类别分类，对PPP类项目影响较大的主要有内部风险和资本风险。内部风险的主要风险指标有管理风险、施工风险、运营风险、经济风险、政治风险、环境风险等；次要风险指标有合同风险、设计风险、工程延期风险、工程安全风险、工程质量风险、运营技术风险等。资本风险方面，主要风险指标有经营状况风险、利润风险、市场需求风险、融资风险、市场风险、利率风险、建设采购第三方参与风险、市场行业内部竞争风险、法律政策风险、行业监管变更风险、国有化风险、不可抗力风险、自然环境风险、社会环境风险等。通过对不同类别风险研究，多样化了解风险结果，按权重对风险进行排序，通过定量计算得出风险因素的重要性，进而综合确定项目的风险等级，为政府和资金提供依据，根据评价结果制定风险应对措施。

4.3 明确项目实施流程

PPP模式项目由政府与社会资本方共同完成，只有明确了PPP项目实施过程，才能够提高项目准备和实施的质量和效率，加快项目的实施。为了更清楚地了解项目的实施过程，便于政府和资金方掌握项目的全过程，各参建单位可以结合相关文件法规的要求，以流程图表或具体章程的形式建立在后期可修改、可复制的政府与社会资本运作流程参照，对每个环节的具体工作合理分工，必要的时候采用补充合同的形式予以明确，确保项目的顺利实施。

4.4 在管理部门设置专业人员，做好PPP管理机构建设，做好地方项目运营、维护和管理工作

结合本地人才政策，吸收和引进工程、法律、金融等相关领域经验丰富的专业复合型人才，多方面开展政府社会资本方合作项目专项学习，提升专业管理知识，合理划分项目责任和利益，为PPP项目建设发展提供技术支持。

5 建议

为推动PPP模式在市政工程行业的进一步开展和应用，提高建设效率，向政府建设方提供更新的管理思路，建议：第一，应进一步提高政府方管理意识和管理能力，通过讲座学习等活动组织方式，普及相关PPP项目知识，推动中国地方政府在建设过程中的信息透明化，提高政府的公信力，减少项目建设过程中因建设角色不同导致政府方与社会资本方信息不对称的问题。第二，依照国家对PPP项目的政策指导，继续深化市场化改革，做好“筑巢引凤”工作，发挥市场的资源配置主导作用，为项目建设地提升社会资本的吸引力，为本地公共服务提供更好的资源和要素，奠定良好的发展基础。第三，优化地方政府建设审批流程，逐步简化PPP项目建设过程中不必要的申请审批流程，避免建设时间延误造成的运营风险，更好地发挥政府的服务特性和监管特性。