基于“供给—需求”理论的终身教育立法分析

刘 波 宋茂荣 宋 晶

立良法以求善治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的应然逻辑。党的十八大以来，构建“人人皆学、处处能学、时时可学”[1]的学习型社会成为新时代教育强国建设的重要目标，终身教育立法研究成为学习型社会的核心议题。供给与需求分析是法律经济学所提供的最有效的工具之一[2]，基于“供给—需求”理论分析框架，从供需两端辨析影响终身教育立法的相关因素，以期为推进我国终身教育立法实践提供理论镜鉴。

一、终身教育法的供给分析

狭义来看，法律供给是指国家机关强制或意愿进行的立法活动；广义来看，法律供给包括国家机关强制或意愿进行的立法、执法、司法等活动[3]。本文着眼于从狭义层面探讨终身教育法的供给分析。

（一）终身教育法供给主体类别

根据我国法治体系，立法主体依据宪法和有关法律规定，有权制定、修改、补充、废止各种规范性文件以及认可法律规范。在我国，立法权隶属于各级人民代表大会及其常务委员会，立法活动是国家权力机关的专有活动，立法主体主要指国家机关[4]。终身教育法存在国家和地方的分野，在国家层面，全国人民代表大会及其常委会制定的终身教育法属于全国性规范文件；在省、自治区和直辖市级层面，则属地方性法规。故此，我国终身教育法供给主体包括国家和地方人民代表大会及其常务委员会。

（二）终身教育法供给程序

立法活动是国家权力机关行使主权、实施国家治理的重要方式，具有法定性、规范性、程序性和专业性等特征。一部法律的诞生需经历调研、讨论、审议、修改、再审议等程序，繁杂的程序背后意味着需要大量人力、物力成本。就终身教育法供给程序而言，先是列入立法规划，后经草案说明、审议、修改、分组讨论、再次审议等复杂程序，完成这一程序，需耗费相应成本，而这还不包含立法前的调研、预测、论证，立法过程中的协商、听证，以及立法后的解释和废改等。

（三）影响终身教育法供给的因素

终身教育法的供给受限于立法资源的刚性约束，立法供给者要谨慎考量可支配和利用的教育资源，在现行教育资源受到约束的情况下，终身教育法的供给数量和质量有待提高。制约终身教育法供给的要素主要有既有法律制度、经济社会发展总体状况、生产成本等。

一是既有法律制度。法律作为国家实施治理的重要制度工具，不同的法律门类之间构成彼此依存、相互联系的社会秩序网格。终身教育法的供给，受到既有法律制度的制约。《宪法》《教育法》等法律体系，为终身教育法供给提供了制度土壤。无论是国家层面还是区域层面的终身教育立法，都要基于既有的法律体系，扎根于国家或某一特定区域的法律制度土壤，确保终身教育制度体系既能反映国家的根本政治制度，又能契合一个区域的特殊制度环境，使法的普适性与本土性得以彰显。

二是经济社会发展总体状况。作为上层建筑的核心构件，终身教育法的供给归根结底取决于生产力发展水平。表面上看，终身教育是学校教育或学历教育充分发展后的结果，而从法律经济学视角来看，其是一国经济发展到一定阶段的产物，唯此才可为终身教育提供充沛的立法资源。倘若从更广范畴分析终身教育法的供给，法律颁布后所引发的执法和司法活动，也会产生庞大法律运行成本，这是立法前或立法初期必须作出谨慎判断的根由所在。在整个教育事业中，终身教育关注人的整个生命过程，而与升学率、教育质量、人才总量等关联不显著，其重要性容易被学校教育和学历教育所遮掩，因而立法供给受到抑制。

三是法律的生产成本。法律的生产成本包括立法所需的劳动、法律技术和物质财富。每一要素的稀缺程度及相应价格都通过制约生产成本而影响着终身教育法的供给，如果终身教育法的生产成本高，则供给量就少，因而法律的生产成本在很大程度上决定了终身教育法的稀缺程度。法律劳动主要体现在立法过程中，就终身教育法的立法必要性、可行性进行广泛深入的调研，以及在讨论、审议、修改法律草案和议案而支付的劳动成本。作为一项专业化程度较高的工作，法律技术高低是影响法律供给效率的决定性因素。法律技术则体现在对立法的时机、方式、重点的取舍上，法律理论界和实务界对终身教育法的认知水平、统筹能力，也包括法律草案和议案的表述方式等。人类拥有终身教育法律知识越丰富，法律技术越成熟，就越能降低其他生产要素的投入，进而降低生产成本。终身教育贯穿于人的一生，而教育所产生的收益本身具有滞后性，终身教育法收益存在缄默性特征，会造成终身教育立法收益预期低于成本，这也是实践中终身教育立法迟滞不前的重要内因。终身教育立法是对动态的终身教育活动进行静态的概括和归纳，要使纸面上的法条进入社会实践，变成“活的法律”（司法和执法）十分困难，存在着大量的预期不足、预期不准的情况，造成立法者支付较高的立法成本，会妨碍对终身教育法的供给，甚至引致放弃立法。

（四）终身教育法的供给特点

从经济学的观点来看，终身教育法作为一种稀缺资源，能够实现人力资本的增值，是经济发展的内生变量，它既能提高劳动者的生产技能，又能为劳动者的身体、心理、交际等带来积极影响，进而创造收益。终身教育法的供给特点主要有两个：

一是供给意愿积极。全球化知识经济的出现推动了世界范围的终身教育立法浪潮，我国自20世纪90年代以来，逐渐重视终身教育事业的发展，全国人大常委会多次开展终身教育立法工作调研，教育部也数次将终身教育立法列为年度工作要点。20世纪90年代，我国颁布的《教育法》《面向21世纪教育振兴行动计划》，均提出要逐步“建立和完善终身教育体系”。党的十九届四中全会提出“构建服务全民终身学习的教育体系”，国家立法意愿对地方立法机关产生了影响。在实践层面，福建省（2005年）、上海市（2011年）、太原市（2012年）、河北省（2014年）和宁波市（2015年）等地方性终身教育立法工作已取得实质性进展，出台了促进终身教育发展的地方性法规[5]，彰显了地方性终身教育法的供给意愿比较强烈。

二是供给能力匮乏。尽管国家释放出对终身教育进行立法的明确政策导向，但终身教育法的供给受限于多种要素，还存在供给能力匮乏、技术短缺等问题。一方面，当前我国教育投入的重点是学历教育，可供利用的终身教育立法资源短缺。改革开放以来，得益于经济持续发展为教育事业奠定坚实物质基础，教育经费投入日趋增长，但用于终身教育的经费仍显捉襟见肘。另一方面，终身教育立法研究滞后，法律技术不成熟。相较于各级各类学校教育研究，终身教育立法研究在教育政策研究中受关注度不够，立法资源主要向学历教育和学校教育倾斜，在一定程度上影响了终身教育研究的意愿。专门从事终身教育立法研究的学者少，在技术层面探究终身教育立法的专著更是寥寥。

二、终身教育法的需求分析

法律资源的稀缺性决定了法律需求的愿望只能部分被满足。从法治相关利益主体的法律活动来分析，可将社会分割出一个相对独立的法律市场，存在法律产品的购买和交换活动。终身教育法的需求，是指终身教育法的需求者基于利益最大化的考量，愿意且能够对国家机关立法、执法、司法活动进行购买的数量。

（一）终身教育法需求的主体

终身教育法的需求主体包括：全体公民，国家权力机关和行政机关，学校和其他公共服务机构，社会培训机构等。每一类需求主体在终身教育活动中的期望不同，对终身教育法的需求也各有所异。具体而言，公民需要终身教育法，通过终身教育法以保障公民的终身受教育权，为持续提高公民的生产或生活技能提供保障，为物质财富的增长和精神财富的积累提供支撑；国家权力机关和行政机关需要终身教育法，是基于终身教育法为依法行政提供依据，规范利益主体的行为，并促进人力资本增值，为稳固政权和提升国力奠定基础；学校和公共服务机构需要终身教育法，是由于其自身的公共产品属性，通过法律明晰其地位和价值，发挥其作为公共产品的资源优势；社会培训机构需要终身教育法，是源于通过立法减少因不确定因素或信息不对等而造成的额外成本，提高机构的运行效率，实现自身利润的最大化。

一是公民。国家具有维护公民终身教育权利的天然义务。日本学者持田荣一认为，终身教育是“教育权的终身保障，是专业和修养的统一（内容）”[6]，公民对终身教育法的需求是基于自身终身发展、全面发展的自然本能，尽管在马斯洛看来，这种“自我实现”的本能属于高阶层面。公民对自我实现的需求蕴含于个体生命中，是每一个生命个体对自我生命潜能的期盼，但只有当经济社会发展到一定阶段，终身教育事业发展具备充裕的社会条件，公民才有可能将这种零散无序的需求，凝聚成有可能影响政策制定者的呼声。

公民对终身教育法的需求具有三种特征：首先，意愿强烈。随着经济社会发展，公民对参与终身教育活动产生强烈渴求，这其中不乏接受过完整学校教育的高学历群体。伴随着信息时代知识更新速度加快，经济社会快速发展和公民闲暇时间充足，公民对终身教育的需求愈加强烈。其次，表达渠道有限。公民立法表达的渠道并不畅通，普通公民立法的知情权、参与权、表达权和监督权有待强化维系，以使公民对终身教育立法的需求进入政策视野。再次，权利意识微弱。在我国经济社会快速发展中，以“礼”治国的悠久传统未能根本改变人们惯常用礼来解决现实问题的方式。费孝通先生对此有精辟概括，“差序格局”的“乡土社会”实行“礼治秩序”和“长老统治”[7]，习惯于通过日常习俗和惯例来解决[8]。公民对现存法律制度的“信仰”程度低于日常礼仪俗规，新立法律制度维系个人受教育权利更不待言。对教育权利意识的模糊，导致公民消极、被动看待终身教育立法。

二是国家权力机关和行政机关。卡西尔在《人论》中指出，“教育面对的是人，教育的世界是人的世界”[9]。教育对经济的作用需要通过受教育者作为中介，比其他经济要素（如劳动者数量、土地、生产资料）对经济影响力的形式隐蔽、周期滞后。国家权力机关和行政机关作为行使国家权力的主体，应担负起促进人的全面发展、终身发展的职责，这是构建现代国家治理体系的重要组成部分。

三是学校和其他公共服务机构。“教育的各个分支如何相互配合起来？在青年教育与成年教育之间是否已经建立了令人满意的关系？”[10]终身教育的“终身”意蕴包涵学校教育和学历教育，但终身教育立法的重点应是调整非学历教育领域的利益关系，以及协调不同层次的学历教育之间有机衔接。终身教育体系具有无边界性、普遍主体性、无间断性、融合性、互补性等特征，由学术教育组织、准教育机构和社会机构三个基本部分组成[11]。终身教育体系构建，依赖于教育体系在三个方面的衔接，即不同教育层次间的衔接，不同类型教育间的衔接，不同形式教育间的衔接。通过终身教育法明确这些机构的权利和义务，规范学校和其他公共服务机构的运行行为，提高公共资源的利用率。

四是社会培训机构。教育的供给方式并非由政府垄断，也可由社会机构提供。终身教育时空上的延展性（或泛在性），决定了国家无法渗透到终身教育的各个场域，有必要引入市场竞争机制，社会培训机构参与终身教育活动，有利于终身教育体系的构建。终身教育法要对社会培训机构的运营进行有效监管，维护社会培训机构的合法权益，促进社会培训机构的有序有效经营，因而社会培训机构是终身教育法的需求主体之一。社会培训机构包括营利性和非营利性两类，由于教育类社会培训机构缺少法律规范，法律地位不明确，权责模糊，往往被执法部门等同于其他商业机构，抑制了市场主体参与教育事业的积极性。

（二）终身教育法需求的限制

《立法法》第七十二条对设区市制定地方性法规的时间和步骤作出规定：“综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定”[12]，表明人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力等条件成熟，是立法决策得以成立的前提。据此，本文将终身教育法需求的限制划分为外部限制和内部限制两个范畴。外部限制主要包括人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法能力等；内部限制表现在人对法律需求的表达意识和主张能力两个方面。

一是人口数量。终身教育法作为公共产品，有意愿、有能力购买这种公共产品的公民数量达到一定条件时，这种需求才能被确认是“合法”的。《立法法》规定“设区的市”以上的地方权力机构和人民政府具有制定地方性法规、规章的立法权限，是我国人民民主专政立法原则的具体体现。一个区域的人口数量反映了终身教育调整对象的数量，终身教育法作为公共物品，立法需求受人口数量的限制体现在两个方面。一方面，对于人口相对集中的地方立法机关而言，终身教育法需求主体的利益呈现出多元化趋势，法律的需求凸显离散特征，立法需求的凝聚能否科学表达需求主体的整体利益，这不仅是一个技术性难题，而且富含民主性意蕴。另一方面，对于人口相对分散的地方立法机关而言，意味着支付高昂立法成本的人口较少，法律效益偏低，存在立法低效的潜在障碍。

二是地域面积。与人口分布不均的现实相似，我国地级市的地域面积分布极不均衡。地域面积大小原本与法的需求本无关联，终身教育法的需求受地域面积的影响，根本原因是地域面积与人口数量之间存在紧密联系。其他要素不变，地域面积越大意味着执法和司法成本越高，反过来又制约着立法需求的生成。

三是经济社会发展情况。终身教育是在经济社会达到一定条件，教育理论和实践发展到较高阶段产生的一种教育形式，终身教育法的需求产生受经济社会发展状况的限制。首先，经济社会发展状况是终身教育法需求产生的重要条件。世界发达国家对终身教育法的需求意愿强烈，自20世纪50年代以来，日本、美国等国出台了终身教育相关法律，而在经济落后国家，终身教育法的需求相对不足。其次，经济社会发展的持续改变可以进一步刺激和激发终身教育法的需求。从表面上看，日本等国家不断修改和完善终身教育法源于对法的需求不断增长，但真正内因其实在于不断增长的经济条件为满足终身教育法的需求提供了物质基础。照此逻辑，我国经济发达地区终身教育法的需求高于经济落后地区，并有更为优裕的物质条件满足终身教育法的需求，将先于落后地区颁布地方性终身教育法律和规章。

四是立法能力。立法能力是具有立法权力机关制定、废除、修改法律所拥有的知识储备和技术水平。立法活动是一项高度专业性的活动，未经专业训练和长期实践不能胜任立法工作，立法能力反映了对这项专业性活动的掌握程度和操作水平。尽管《立法法》规定设区的市具有地方立法权，但在现实中具有地方立法权的市人大行使立法权时仍会受到制约。终身教育法作为教育学、法学的交叉领域，涉及哲学、经济学、管理学等诸多学科知识，需终身教育研究领域的学者参与其中，或征询专业研究机构的意见，通过专业力量的介入提升立法机关的立法能力。我国终身教育立法能力不足，其原因可归结为两个方面：首先，现有终身教育研究人才匮乏。相对于学历和学校教育研究，终身教育在教育领域处于“边缘”地带，现有少量的研究成果不足以为政府决策咨询提供支撑。其次，终身教育研究人才的供给不足。国内目前尚无专门的终身教育学位点，个别院校依托于成人教育或职业教育培养硕士、博士层次的终身教育研究人才。

五是终身教育法需求的表达意识。人是终身教育法需求的表达主体，也是立法收益的主体之一。权利表达意识构成终身教育法权利保障的前提和基础。尽管中国历来就有重文教、习礼仪、尊师道的传统，但在传统文化视野中，倾向于把教育作为文人士子博取功名的渠道，是个人利益诉求的自主选择，争取和吁求国家保障人的受教育权的意识极其微弱。人的受教育权优先体现在基础教育、高等教育等领域，终身教育权甚至被视为纯私人产品而与国家责任绝缘，作为“第四级教育”被弱化。终身教育立法需求的表达意识在被国家权力机关挤压的同时，公民对自身的受教育权认识不足，受教育权在《宪法》《教育法》等法律中都有明确规定，但在具体实践中被局限于学校教育框架内考量。

六是终身教育立法需求的主张能力。终身教育立法需求的主张能力，是公民声张、维护、争取终身受教育权的技术水平。在表达意识微弱的前提下，我国公民终身教育立法需求的主张能力匮乏就显得理所当然。同由社会突然事件导致的“压力型”立法相比，教育领域立法相对滞后。通常情况下，即便是引发社会广泛关注的公共突发事件，也少有研究者从终身教育权缺失的角度探究引发事件的内因。终身教育立法需求的主张能力的提升，有赖于国家从维护公民受教育权角度加大宣传力度，媒体通过多渠道宣传终身教育理论，提高公民权利意识和主张能力，使公民终身教育立法需求进入权力机关的视野。

三、终身教育法供求平衡的进路

进入新世纪以来，我国经济稳步增长为教育变革提供了有利的资源条件，国家对构建终身教育体系愈发重视，在国家教育发展战略的政策文本中，多次重申鼓励和支持终身教育事业发展的鲜明立场。通过“供应—需求”理论分析终身教育立法，其意义不仅在于厘清影响终身教育法供需两端的影响要素，还在于为准确把握立法时机、促进供需平衡提供新的分析框架。终身教育立法是人口、资源、立法技术和社会需求等多重要素的统一体，有强烈的立法意愿而无足够的教育资源作保障，抑或有娴熟的立法技术而无足够的主张能力，法律条文也很难对鲜活的教育实践产生规制效应，这也可以清晰地解释为何“复制”或“粘贴”他国或他域的法律条文，却对本国或本地教育治理体系构建并无裨益。进一步分析，超前立法或滞后立法很难获得立法收益最大化，如何纾解终身教育法的供需矛盾，增强制度供给的及时性和有效性，本文提出如下建议。

（一）精准评估终身教育法的需求

一是合理引导终身教育法的需求。在国家与公民、社会与个人、学历与非学历等关系的博弈中，如何厘清终身教育法供给与需求的平衡关系，是精准把握立法的时机、重点和权责关系的必要前提。法律需求主体基于利益偏好提出主张，以实现利益最大化，但每一部法律从立法、执法到司法，都是在对有限资源综合考量基础上的博弈结果，并非立法越多、立法越早就越有助于社会治理效能的提升。国家或地方立法主体要对终身教育法需求主体的合理性和正当性进行准确评估，以作出立法或放弃的决策。

二是精准识别终身教育法的需求。准确反映终身教育法的需求，是实现高效供给的前提。人民代表大会制度是我国根本政治制度，通过人大代表收集、表达民意，使得立法需求进入立法主体视野。公民、国家权力机关和行政机关、学校、其他公共服务机构、社会培训机构等多元主体，都对终身教育法有需求，各级人大机关和人民代表要将零散的社会性需求整合起来，以促进终身教育立法走出实质性步伐，有赖于增强多元主体立法需求的表达意识，并通过人大机关和人民代表有效整合、真实显示民意。

（二）持续增强终身教育法的供给

一是促进终身教育法供给意愿和能力实现均衡。提高教育经费以使终身教育有充裕的发展经费支撑，增强立法供给能力，乃是终身教育立法最终得以实现的关键要素。受限于教育资源的稀缺性，终身教育法的供给意愿大于供给能力。在物质条件尚不充裕的条件下，多元社会主体对终身教育法都有需求，应当履行摊付法律制定及运行成本的义务。考虑到我国区域人口、面积、经济状况差异巨大，省、市在着手推进终身教育立法进程中应当量力而行、因地制宜，实现供给意愿与能力的平衡，以规避所立之法操作性匮乏、适宜性不足的弊病。终身教育立法作为一个交叉学科领域，立法技术的成熟有赖于不同学科的学者共同参与，以降低供给成本，因而鼓励更多学者参与终身教育研究，为推动终身教育立法提供学理支持。

二是建立终身教育法供给的盈利反映机制。在教育立法资源受约束的前提下（立法资源的稀缺性），终身教育立法收益的滞后性进一步抑制了立法机构的供应意愿。合理构建制度盈利反映机制，有利于刺激立法主体的供给意愿，也会促进需求主体评估正确收益率，进而做出理性选择。教育立法收益将人作为中介，并不容易估量盈利效果，终身教育立法供给盈利存在边际广泛、界限模糊、抽象间接等特点，量化盈利情况殊非易事，但必须要把终身教育法的供给效果作为衡量是否立法的标准，唯有树立立法效益观，才有助于终身教育法“靶向发力”、精准施策。

三是强化终身教育法的供给时效。从理论上来讲，“按需供应”是终身教育立法的基本原则，但由于立法需求并非一成不变，加之立法周期往往较长，而在立法完成后供求关系能否达到平衡，是立法初期需要谨慎斟酌的要素。如何避免终身教育法的供给迟滞，需要准确把握供给时机，通过立法听证制度，听取专家学者的意见，提高供给的前瞻性和科学性，使终身教育法供给适应未来发展趋势。要借鉴国外先进立法技术，以及总结国内省市层面立法经验，并通过法律解释弥补立法迟滞之缺陷，以提高终身教育法供给效率，适应瞬息万变的现代社会。

教育是为国家培养人才、提供发展源动力的关键举措，法律是国家软实力的重要象征，推动终身教育立法对于推进教育治理体系和治理能力现代化、建设人力资源强国意义重大。终身教育立法实践，既要着眼于从供应侧提升供给能力，以满足不同需求主体在终身教育活动中的权利保障，实现供给意愿和供给能力的均衡；也要综合考量不用区域的人口、经济社会发展水平和立法需求表达意识、主张能力，因地制宜、因时制宜地推动终身教育立法实践，最终实现终身教育立法的经济效益和社会效益的统一。