社区教育服务社区治理：价值逻辑及推进路径

丁红玲，张 媛，冯水玲

(1.山西大学 继续教育学院，山西 太原 030006;2.太原学院，山西 太原 030032)

引言：社区教育服务社区治理的背景意义

当前，在我国城市化进程中，随着城市规模的扩大，传统乡村社会人与人之间疾病相扶、守望相助、亲密无间的关系正在丧失，取而代之的是人际关系的疏离与淡漠，以及公共意识、公共责任、公共精神的缺失，为此，重建社区和谐共生的人文家园，强化社区治理，成为近年来国家推进社会公共治理体系建设的重音符。社区教育与社区治理有着天然的联系，其内蕴社区治理的天然因子。社区教育融入社区治理即社区教育以服务社区治理为主旨，社区教育目标的确立、内容的设计、活动的开展均要以社区治理为导向，渗透于社区治理的各个环节、各个领域。社区教育服务社区治理是促使社区教育走向深化的必然要求，同时也是时代发展的必然要求。2014年《关于推进学习型城市建设的意见》中明确提出：“广泛开展城乡社区教育，推动社会治理创新”。2016年《关于进一步推进社区教育发展的意见》进一步指出“推动社区教育融入社区治理”。2019年党的十九届四中全会更进一步指出“构建基层社会治理新格局”。2020年我国“十四五规划纲要”在规划“十四五”时期未来发展新目标时特别强调要求“社会治理特别是基层治理水平明显提高”，这些都为社区教育服务社区治理提出了新要求。当前，社区教育服务社区治理的重要性和紧迫性在于：一是促进社区教育自身良性发展的必然要求。社区是一个微共同体，强调在一定空间生态位下的共享共荣共建性。社区教育通过整合资源，调动社会利益相关者参与，共建共同家园，有助于促进社区教育走向深入和高质量发展。二是纾解城市化带来的社会问题——如人口流动、就业问题、公民意识、社会治安、公共安全、公共问题等的必然要求。社区教育通过面向社区全体成员开展教育，并为其赋权增能，可以提升其家园感、社区感和归属感，增强其公民意识和公共意识，改善社会治理文化生态，实现善治。三是助力乡村振兴的必然要求。社区教育作为一种全域性社会教育，是促进乡村振兴的重要抓手，通过面向农村社会成员开展全面教育，可以推动乡村经济社会全方位的振兴，加速城乡一体化、城乡融合的进程。

一、社区教育服务社区治理的价值逻辑

(一)社区教育的逻辑起点缘起于社区治理

社区教育的逻辑起点缘起于社区治理。这需要先从社区的由来谈起。社区是一种“关系性生态位”。最早的社区是由原始部落、部族、农业社会的乡村演化而来，是带有一定血缘关系的生活共同体。这一生活共同体基于共同的生活环境、生存条件及生活方式、生活愿景与目标，需要遵守一定的乡风民俗、制度规约，以同舟共济，共担风险，相互扶助，和谐共处。后来随着城镇、城市的出现，出现了城镇社区、城市社区，逐渐地，以血缘共同体为纽带的传统社区不复存在，随之而来，这种生活共同体的规模越来越大，尤其是现代城市社区，大的社区规模有十多万户，但其作为关系性生态位、作为生活共同体的本质属性没有变，需要通过教育的耕植、化育以形成共同体成员共享的文明礼仪、价值观念、生活方式和共同遵守的制度规范，以维护共同体系统和谐运转的价值逻辑没有变。显然，社区教育天然携带社区治理的基因。

追本溯源，从社区教育的历史演进来看，其在发展的每一个历史时期，都与社区治理有着千丝万缕的联系。

1.古代的乡约：社区教育服务社区治理种子的萌芽。古代的乡约即乡规民约，类似于地方自治公约。乡约是社区教育的种子，乡约的内容十分广泛，涉及文明礼仪、伦理道德、社会公德、社会治安、婚姻礼俗、生产生活关系、贯彻国家政策法令等，要求邻里乡人互相劝勉、共同遵守。其目的是促进乡民人与人之间的团结友爱、邻里和谐、人际和睦，促进生产生活，维护乡风文明。乡约制度一直延续到民国时期。乡约作为传播公共精神、规范人行为的契约工具，对实行地方自治，推动地方社会和谐发展具有一定的积极作用。

2.近代的乡村教育实验：社区教育服务社区治理初露峥嵘。近代社会，一些爱国志士和有识之士基于当时旧中国乡村贫穷落后、民众生活困苦的现实，积极投身于乡村教育(即社区教育)实验与乡村社会治理，其代表人物有陶行知、黄炎培、晏阳初等。陶行知主张教育同实际生活相联系，创建了以“工学团”为特色的工学结合实验模式，其教育改革实验大大促进了乡村社会各方面的振兴。黄炎培致力于以教育的利器改造农村社会的落后面貌，解决农村村民的生存、生计与生活困境，对实验区农村社会的方方面面包括农业与金融、医疗卫生、教育等进行了改革，大大改变了乡容、乡风和村民的精神面貌，使实验区的面貌焕然一新。晏阳初立足于消除乡村社会成员“愚、穷、弱、私”的劣根性文化心理，推行乡村教育的全面改革，通过学校、家庭、社会三位一体的融通、教育内容的全面全方位辐射与渗透，给村民带来了实惠，促进了乡村经济社会的发展。

3.现代社区教育：社区教育服务社区治理功能的彰显。我国现代意义上的社区教育肇始于上个世纪80年代中期，最初是服务于区域内的青少年德育。进入90年代以后，伴随着企业改制、企业职工由单位人转为社会人、社区职能的扩大，社区建设成为重头戏，于是社区教育作为社区建设的重要组成部分，受到各级政府的高度重视和政策关怀。到目前为止，各社区教育实验区、示范区已经形成了一定的特色模式，如：以优化人文环境为主题，打造和谐文明社区；以开发特色课程(内容涵摄生活、就业与生计、人文素养、科学素养等各个方面)为主题，面向社区成员开展教育与培训；以打造便民服务圈和志愿者队伍、培育社区社会组织为路径，为社区居民提供多样化服务，等等，在一定程度上促进了社区治理。

(二)社区教育本体具有社区治理的功能

1.服务社区社会治理。社会治理的目标取向涉及到人与自身、人与人、人与社会的和谐。社区教育具有强大的社区社会治理功能。具体表现为三个方面：第一，就人与自身的和谐而言，社区教育对人的关照是全方位的，包括个体生存权利的保障、生活质量的提升、生命尊严的维护。尤其强调普惠性和平民关怀，其触角可以辐射到各类人群，包括社会处境困难群体和生活不利群体，具有鲜明的社会公共服务保障功能。第二，就人与人的和谐而言，社区教育是人际关系的粘合剂，有助于拉近人际关系，构筑和谐温馨的生活家园。通过面向全体社区成员开展丰富多彩的教育与文化活动，组织居民共同学习、互帮互学、互助友爱，可以密切邻里关系，增进人与人之间的情感与友谊，消解人际隔膜。尤其是有助于改善城市膨胀带来的人的无根感、漂泊感、无安全感与人格异化现象，推进由“陌生人社会”向“熟人社会“转型，重塑“老幼相抚，守望相助”的乡土文明。第三，就人与社会的和谐而言，社区教育是社会公共问题的消解剂，其作为一种具有强大社会整合力和凝聚作用的教育类型，通过整合资源，调动驻地企事业单位、民间组织、志愿者队伍等各方力量，共同参与社区各种公共问题的治理，有助于提高社区治理水平。

2.服务社区政治治理。社区教育具有一定的社区政治治理功能。首先，社区教育是国家与地方政策法规的“传声筒”，其在上传下达、宣传政令方面具有独特的优势，涉及社区居民相关利益的政策法规均可以通过社区教育得到宣传、贯彻和落实。其次，社区教育是主旋律文化的播种机，如通过打造社区文化墙，宣传好人好事、英雄人物典型事迹，弘扬正能量；以党建为引领，开展以廉政建设为主题的专题讲座，营造主旋律文化，形成风清气正的政治生态。再次，倡导公民参与的责任义务，通过充分调动基层组织力量和社区居民，进行自我教育、自我管理、自我监督，从而形成基层民主自治的治理生态，提高治理效率和效能。

3.服务社区经济治理。社区教育作为一种区域性、全员性教育，通过对社区各类成员包括进城务工人员、失业人员、退役复转军人、老年人、残障人群、在职人员、新型职业农民等开展就业、创业、以及职业技能提升方面的知识技能教育与培训，有助于提升人力资本，激活区域经济增长能动源。同时，社区教育通过孵化、培育区域内各类学习型组织，可以激活组织学习力和创新力，引动区域经济的发展。此外，社区教育作为区域性社会教育，尤其强调区域特色文化产业链的打造，如通过系统规划、部门协同，构铸工业文化产业链、绿色文化产业链、旅游文化(如非物质文化遗产、红色文化)产业链，拓展经济增长空间，拉动地方经济与产业兴盛，助推区域经济综合实力的增强。

4.服务社区文化治理。文化是民族的血脉，精神的基因，具有化人、育人的功能，同时，文化作为一种共享的价值观和精神信仰，能够聚合人心，凝聚社会力量。社区教育本身携带文化治理的因子。社区教育注重以文化为内核，面向社区居民开展内容丰富、形式多样的文化活动，从而丰富社区居民的精神生活，提升其精神涵养和文化修养。而且，以文化怡养为旨趣的审美化的生活样态和生活方式，有助于提高社区成员的生活品位。社区教育还注重以文化为牵引，通过挖掘整合地域文化资源，包括地方传统文化、乡土文化等，创设系列特色文化项目与特色课程，编写系列教材，以激活社区肌体正能量因子，形成健康文明、团结向上、和谐进取、诚信奉献的主旋律文化，培养社区成员家园情怀和家国情怀。

5.服务社区环境治理。社区是社区成员共同生活的家园，建设文明健康、整洁有序、优美宜人的生活环境是社区成员的共同心愿。社区教育有助于社区环境的优化治理。其中，在社区人文环境治理方面，社区教育通过整合区域资源，社区与驻地联动，打造诸如文化街、文明小区、文化墙、楼艺文化等特色品牌项目，营造“一墙一栏处处皆文化，一事一物教育尽其中”的良好人文环境，使社区居民在良好的氛围中受到熏陶。在社区生态环境治理方面，社区教育通过开展以共同维护社区良好生活环境为主题的各类教育与培训活动，帮助社区居民树立绿色生活与环保意识，提高社区居民的环保素养。同时，通过组建专业性社会组织(如社区绿色环保协会、社区卫生协会、社区环保维护队)开展相关公益性活动，让美丽、宜居的社区成为靓丽的“风景线”。

二、社区教育服务社区治理的推进路径

(一)明确社区教育的功能定位，强化其公共性和民生性

1.强化公共性，将社区教育纳入公共服务范畴。近年来，国家层面的相关政策虽然明确了社区教育与社区治理的关系，但并未将社区教育纳入基本公共教育服务保障系统。[1]要将具有公共属性的社区教育纳入基本公共服务范畴，作为基本公共教育服务的重要组成部分予以确定。[2]并创新社区教育公共服务模式，提供有效供给。要制定基本公共教育服务清单，明确各级政府及相关职能部门在提供社区教育基本公共服务中应当承担的责任[1]。还要进一步明确利益相关者在提供公共服务中应承担的责任，激发社会活力。同时，强化监督机制，对责任落实不到位的相关部门、组织及责任人依法追究责任并予以处罚。

2.立足民生性，开展精准配送服务。社区教育的终极旨归是带来个体生存权利的保障、生活质量的提升、生命尊严的维护，可以看出，社区教育具有很强的民生性，其作为民生兜底工程，天然具有浓郁的社会保障功能属性和人文色彩，为此，需植根民生诉求，提供适切性服务。要将公共教育文化资源、驻地企事业资源进行有效整合，提供精准性配送服务。尤其要对弱势群体和困难群体加大送教配送服务，保障其受教育权利和权益。要推行实名制配送服务，通过上门登记注册，建立弱势群体居民档案，做到“居民点单，社区支部下单，单位接单”，有的放矢提供“菜单”，强化配送落实力，增强对接性，提高覆盖率和渗透性。

3.实施网格化管理，提供精细化服务。要实行“网格化管理”，将社区教育与社区服务融合、打通，即通过建立密致的教育与学习组织网格，提供精细化教育服务。具体做法为：借助网格微平台，以社区教育为载体，在社情民意、邻里纠纷、社会治安、安全隐患、人居环境等方面做好一体化教育服务，并在民情日志、服务办事、民情收集、调查回访、楼栋信息、问题反馈等方面做好详细记录，做到供求无缝对接，有的放矢。要搭建协商议事平台，即建立小区居民网格群、网格小组议事群、小区志愿服务群，以加强居民区党组织、社区、居民议事代表三方联动，通过多方导航，网格化撬动公共参与，推进社区教育服务社区治理工作的科学化、精细化。

(二)创新社区教育管理，推进服务工作的规范化和高效化运行

社区教育管理是推进社区教育服务社区治理能力提升的软实力，它决定着社区教育服务社区治理的水平、质量和成效。目前，我国社区教育管理低效，管理主体缺位，职能部门分工不明确，参与率低，形式主义现象严重，在一定程度上制约了社区教育的健康发展和服务社区治理的效能，为此，需要革故鼎新，进行管理再造。

1.建立统筹协调专门机构。立足于推进社区教育服务社区治理工作的深入开展，要建立健全管理体制，成立由教育部门牵头主导、其他部门协同配合与齐抓共管、社会组织参与的专门管理机构。其中，在中央层级，设立社区教育工作指导小组，办公室设在国家教育部。该指导小组主要负责国家社区教育规划及相关法律法规的制定，以及部门之间关系的协调等。在省级层级，建立社区教育推进委员会，办公室设在教育厅，主要负责贯彻落实教育部社区教育政策，策划、审核、报备社区教育发展项目，制定本省社区教育发展规划等。在市(县)政府、区政府、街道、社区各层级，分别建立社区教育委员会及管理办公室，具体负责资源整合、统筹与协调，及社区教育公共服务项目的开发、组织与实施等。

2.实行“一把手”负责制。社区教育作为社会公共服务事业，关乎民生和区域经济社会发展，关乎社会和谐，需要由政府统筹，将其纳入区域经济社会发展规划中去，没有政府的部署引领、制度规范、氛围的营造等有效“行动”，社区教育服务社区治理便得不到落实。为此需要强化政府领导力。要实施“一把手”工程，建议可成立由各级政府和相关部门“一把手”组成的领导组，由领导组成员统筹布局，系统规划，针对区位优势，从多角度、多维度、多方面通盘考量，总体进行战略部署，为社区教育服务社区治理提供战略源。并建立目标责任制，制定业绩考核指标体系，将社区教育服务社区治理的成效作为考核一把手工作业绩的重要指标。在领导组的统揽和带领下，各相关职能部门分工明确，齐抓共管，以推进社区教育对社区治理的深度融入，提高社区教育服务社区治理的效能。

(三)丰富社区教育内容，提升治理内涵

社区教育的内容决定着社区治理的成效。目前，我国社区教育内容还不够丰富，表现在课程体系欠完善。休闲娱乐课程较多，涉及社区公共利益类的课程较少；大众类、通俗类课程较多，有关治理的特色精品课程较少。同时，潜在教育资源整合力度不够，对地域性乡土资源挖掘、开发得不够。为此，需要进行系统考量，丰富社区教育内容。

1.提档升级，丰富以治理为核心的社区教育课程体系。社区是一个微共同体，社区教育服务社区治理的宗旨在于通过面向全体社区成员开展全方位教育，打造精神共同体和利益共同体。为此，要求社区教育目标取向超越私域领地，指向关照更为宏阔的公域领地，如“体面就业与创业”“公民与法”“公共利益与共同利益”“和谐与共同生活”“绿色与可持续”“生命与健康”，并将之作为实现区域社会、经济、文化可持续发展的重点。要克服长期以来社区教育内容设计上的短板和弱项，在开展知识传播、休闲娱乐的同时，更要关注职业技能教育、公民教育、政治思想教育、家庭教育、邻里关系教育、生态文明教育等，从生活到生命，从个体到社会，从微观到宏观，全方位关照与统摄。

2.以文化为牵引，打造社区教育特色品牌项目。要立足区位优势，以文化为牵引进行社区教育特色项目建设，尤其要重视乡土文化的开发与打造。这是因为乡土文化作为中国文化之根，具有非常重要的价值，可以还原历史风貌，留住乡愁，增强社区成员的文化归属，促进社区成员的凝聚力、向心力。要建立一定的分类标准(如可以以文化形态分类或区域分布分类)，对乡土文化进行系统开发与打造。同时，还要通过对区域内乡土文化资源挖掘和盘活，打造特色文化产业链，“老瓶装新酒”，在历史文化的老瓶中装入文化创意的新酒，以提升其文化价值，以文化产业的兴盛带动区域经济的发展、乃至整个区域文化生态的繁荣。

(四)力抓教师队伍建设，提供人力资本保障

社区教育教师是重要的人力资本，目前，总体来看，社区教育教师整体素质不高，高素质的人力资本稀缺。如专职教师存在职业倦怠、工作热情不高等问题；兼职教师没有合理的激励和监管机制，流动性强，等等。社区教育要提高其服务社区治理能力，真正满足社区成员素质提升和社区治理的高品位发展，离不开一批有热心、有抱负、专业基础扎实、业务过硬的教师队伍。

1.加强专职教师队伍建设。我国目前社区教育专职教师岗位边界模糊，基本上都属于“双肩挑”，主要包括在社区学院和社区学校从事教学及教务管理工作的在编人员，还有从各职能部门直属机关、幼儿园、中小学等抽调过来的社区教育辅导员。工作任务重，工作头绪多，而其个人职业专业提升机会又少，职业晋升渠道受限，严重影响了其工作积极性。为此，需要强化专职教师队伍的专业化建设。其一，建立常态化培训机制，通过建章立制，并划拨固定经费，鼓励专职教师定期外出进修与参会交流与学习，促进专职教师个人素质提升和专业发展。其二，建立职业资格证书制度，提高社区教育专职教师的进入门槛。其三，完善社区教育专职教师职称晋升机制，为其专业化发展疏通渠道，激发其工作潜能。

2.加强兼职教师队伍建设。社区教育兼职教师来自各行各业的在职专业技术人员和退休人员。鉴于目前兼职教师流动性强、队伍不稳定的现状，要广开渠道，广泛宣传，多渠道吸纳人才，除聘请机关和企事业单位的专业技术骨干、社会离退休人员外，还要注意吸纳社区中离退休人员，以及社区民间组织中的业务骨干，加强人力资本师资库建设，确保社区教育活动开展有充足的师资。要严格进入门槛，严把兼职教师队伍质量关，实行竞聘制、淘汰制，对兼职教师的选拔条件、岗位规范及培训要求作出严格规定。建立健全兼职教师薪酬保障制度，制定教学业绩评价标准体系，切实提高兼职教师的薪酬待遇水平。并建立一定的激励机制，对教育教学中做出突出贡献的个人给予表彰和奖励，从而提升了他们在教师群体中的认可度、荣誉感、获得感和价值感。

(五)系统建构，开创多元治理模式

社区教育作为公共服务产品，其服务社区治理需要社会多方联动，共同推进。然而我国目前社区教育的社会化参与意识淡漠，社会参与疲软，社会化共荣共建共治的格局尚未形成。致力于推动社区教育全方位服务社区治理，需要立体思考与系统建构，开创多元治理模式。

1.社区基层自治式。发挥社区居委会的自治功能，成立由社区党支部牵头、驻地单位领导、驻地学校负责人和社区楼院院长参加的社区教育工作领导组，定期研究社区发展中遇到的问题、难题，并组织专业人士和专家顾问把脉诊断，解决社区问题，促进社区良性发展。此外，还要发动社区工作人员，采取线下及线上宣传的方式，面向社区单位干部、群众进行广泛宣传，使社区居民能及时了解社区发展的近期动态，激发参与意识，共同关心社区建设与社区发展。

2.社区社会组织服务式。社区社会组织密接地气，是社区教育与社区治理资源的支持者、活动的举办者、专业化服务的供给者，以及社会矛盾的调和剂，能够提高社区治理效率和水平。当务之急，需发挥社区社会组织的基础性作用，可采取由社会组织开设公益课程、组织各项活动、承办各项任务、承接专业化项目的方式，同时给与其优惠的政策扶持(包括税收优惠、经费支持、活动奖励)及培训扶持(包括专业指导、核心成员培训)[3]，增强其组织和服务居民的能力，激励其参与社区治理。

3.学校参与式。首先，进一步推进中小学校与社区互动，共同开展青少年校外教育，并立足社区本土，开发校本课程，培养青少年的爱祖国、爱家乡、爱社区的高尚情操和道德情怀。其次，发挥高校丰厚的教育资源优势——“人才库”“科技库”“思想库”资源[4]，服务社区教育与社区治理，如：鼓励高校教师参与社区咨询服务、鼓励大学生社团参与社区志愿者服务；与社区企事业单位合作，搭建科研成果转化应用的平台；与社区合作，承担公益性课程开发、社区治理课题研发、社区工作者培训等。再次，整合职业院校及民办非学历教育机构的特色资源，如专业性师资、专业性课程，可以通过课程委托或项目委托的方式，鼓励其面向所在社区成员开展专业化教育与培训服务，以拓展社区教育服务社区治理的参与主体。