做好信息公开 打造阳光政府

文|李树学

【基本案情】

原告张某诉称，其与案外人刘某一（已去世）于1993年共同创办了T市N中学。从创办至今，原告一直在N中学工作，担任管理人员职务。期间根据办学需要，N中学在T市J区教育局和民政局所登记的开办者及法定代表人等内容做过多次变更，但是原告与刘某一的共同开办者身份始终未有变化。2015年6月1日刘某一去世，其女刘某二否定原告的开办者身份，严重损害了原告的合法权益。为维护自身合法权益，原告于2017年10月19日向被告J区教育局提出信息公开申请，要求被告公开N中学自1993年建校以来至2017年10月期间所有在被告处登记备案的以下信息：1.注册备案申请书；2.社会力量办学登记表；3.民办学校复核表；4.民办非企业单位（法人）复查登记表；5.年度工作报告书；6.财务审计报告。

被告J区教育局于2017年11月6日向原告张某作出《关于张某信息公开申请的答复》，以“原告所申请的信息不属于应当主动公开的信息，与原告亦无利害关系”为由，决定不予公开。原告不服，向T市教育委员会提起行政复议。T市教育委员会于2018年1月17日作出《行政复议决定书》，撤销被告所作的答复，责令被告重新答复原告。被告于2018年2月6日向原告作出《政府信息公开申请答复书》，主要内容为：“你申请公开的信息由于涉及第三方权益，即关于N中学的信息，我单位仅是对N中学提交的材料进行审批备案，N中学年度工作报告、财务审计报告也不是我单位作出的，且涉及N中学的商业秘密，未经N中学许可，我单位无权擅自公开。依据相关法律规定，我局书面征求N中学意见，N中学不同意公开，故我局不予公开。”原告对被告出具的答复书不服，依法提起诉讼，请求判令：1.撤销被告2018年2月6日所作的《政府信息公开申请答复书》；2.由被告依法公开原告申请的政府信息。

法院经审理认为，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）的规定，对申请公开的政府信息，行政机关应当根据具体情况予以答复，其中，对于属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容；行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私且公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见。本案中，被告J区教育局对原告张某申请公开的6项政府信息，仅笼统地告知申请公开的信息涉及第三方N中学的权益，并列举了“N中学年度工作报告、财务审计报告”两项信息涉及N中学的商业秘密，但被告未能说明原告申请公开的信息属于商业秘密的事实和理由，亦未对原告申请公开的其他信息是否应当予以公开作出说明，被告对原告申请内容未作区分处理不符合上述法律规定。据此，法院判决：1.撤销被告J区教育局于2018年2月6日作出的《政府信息公开申请答复书》；2.被告于本判决生效后15个工作日内对原告的政府信息公开申请重新作出答复。

【法理分析】

本案是因当事人不服行政机关作出的政府信息公开答复而引发的行政争议，由于行政机关处理不当而被法院判决败诉。

首先，根据《政府信息公开条例》第2条规定，所谓的“政府信息”，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第10条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。本案中，被告J区教育局作为N中学的教育行政主管部门，在履行行政管理职能的过程中保存有该校登记备案的相关材料，依法负有受理原告张某政府信息公开申请并予以答复的法定职责。

其次，根据《政府信息公开条例》第15条、第32条规定，依申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私等情形，且公开后会对第三方合法权益造成损害的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开；行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。本案中，被告J区教育局以原告张某申请公开的信息涉及第三方N中学的商业秘密为由而拒绝公开，故本案争议的焦点为涉案信息是否因涉及第三方商业秘密而豁免公开。

法律意义上的商业秘密具有严格的内涵界定。实务操作中，对于申请人申请公开的政府信息是否涉及商业秘密，行政机关负有进行初步审查判断的职责。审查的主要依据是《中华人民共和国反不正当竞争法》以及原国家工商行政管理局颁布的《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》等法律规范中关于商业秘密的界定，即商业秘密是指“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”。同时，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）第5条规定，行政机关拒绝向申请人提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。本案中，被告J区教育局只是从主观上认为原告张某申请公开的相关信息涉及第三方N中学的商业秘密，并以学校不同意公开为由而拒绝向张某公开，但既未充分说明其判断的理由和依据，也没有提供该信息涉及商业秘密的相关证据（即相关信息中哪些内容属于“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”），其向第三方N中学征求意见本身并不足以证明相关信息涉及商业秘密的事实，无法据此认定相关信息因涉及商业秘密而属于不予公开的范畴，属于认定事实不清，主要证据不足。

另外，根据《政府信息公开条例》第37条规定，申请人申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。本案中，张某申请公开的信息共计6项，而J区教育局仅笼统告知其申请公开的信息涉及第三方N中学的权益，并列举了“N中学年度工作报告、财务审计报告”两项信息涉及N中学的商业秘密，既未能说明相关信息涉及商业秘密的事实和理由，亦未对原告申请公开的其他4项信息是否应当予以公开作出说明（即对原告申请内容未作区分处理），不符合《政府信息公开条例》的相关规定。

综上所述，被告J区教育局作出的《政府信息公开申请答复书》认定事实不清，主要证据不足，不符合《政府信息公开条例》和最高人民法院司法解释的相关规定，应当依法予以撤销，并责令其重新予以答复。

【有关启示】

政府信息公开制度是推进法治政府建设，提高政府工作透明度，保障公民知情权、监督权的一项重要法律制度。近年来，随着全面依法治国的深入推进、全民法治观念和维权意识的逐步增强，公民、法人及其他社会组织（以下简称“申请人”）向行政机关申请获取政府信息的现象日益增多。同时，由于行政机关拒绝公开、答复不当或者逾期不予处理等而产生行政争议甚至导致行政机关在行政诉讼中败诉的情形也屡见不鲜。可以说，如何规范处理政府信息公开问题，成了行政机关面临的一个重要课题。

为进一步推动做好新形势下的政府信息公开工作，国务院于2019年4月对《政府信息公开条例》进行了全面修订。中共中央、国务院于2021年8月印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年》明确提出，要坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，全面推进政务公开工作。因此，行政机关一方面要增强依法行政意识，着力提升执法规范化水平，从源头上防止矛盾纠纷发生；同时，还要进一步健全政府信息公开工作机制，在认真做好政府信息主动公开工作的同时，全面提升依申请公开政府信息的办理质量，切实保障人民群众的合理信息需求，积极防范行政争议发生。

一是要明确公开原则。《政府信息公开条例》第1条开宗明义指出，条例的立法目的是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。因此，行政机关要遵循“监督与服务”并重的立法精神，按照“以公开为常态、不公开为例外”的原则，积极审慎处理政府信息公开事宜。

根据《政府信息公开条例》的规定，政府信息公开分为主动公开和依申请公开两种方式，对《政府信息公开条例》第20条列举的涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的15类政府信息，行政机关要及时、全面、主动公开；对除涉及国家秘密和“三安全一稳定”（国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定）等一律不得公开的政府信息、涉及商业秘密和个人隐私等公开后会对第三方合法权益造成损害的政府信息原则上不得公开。行政机关的内部事务信息及过程性信息可以不予公开等豁免公开情形以外的其他政府信息，行政机关要根据申请人的申请依法予以公开，以最大程度保障人民群众的信息获取权。

二是要把握公开主体。政府信息是行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，根据“谁制作谁公开、谁保存谁公开”的原则，政府信息的制作机关和保存机关都负有信息公开的义务，申请人可自主选择向制作机关或保存机关提出公开申请。

同时，为提高信息公开办理质量，行政机关要建立健全相应的政府信息公开工作机制。一方面，行政机关要健全内部政府信息公开申请登记、审核、办理、答复、归档等工作制度，细化内部工作流程，提高工作规范化水平。另一方面，行政机关要健全外部协调机制，对涉及其他机关的政府信息，要与有关机关协商、确认，保证公开的政府信息准确一致；公开政府信息依照法律、行政法规和国家有关规定需要批准的，要履行报批程序后方可公开；对因涉密等原因不能确定是否可以公开时，要按照“先审查、后公开”的原则，报有关业务主管部门或者同级保密管理部门确定后决定是否公开。

三是要重视申请审查环节。根据《政府信息公开条例》和《国务院办公厅转发司法部关于审理政府信息公开行政复议案件若干问题指导意见的通知》（国办函〔2021〕132号）的相关规定，当事人要求行政机关公开相关政府信息的，应当按照行政机关信息公开指南的要求提交申请并载明申请人的基本信息（姓名或名称、身份证明、联系方式等）、政府信息的特征性描述（名称、文号等）和形式要求（包括获取信息的方式、途径）等三项主要内容。需要指出的是，由于行政机关制作、保存的政府信息量大、面广，申请人在提出信息公开申请时应当尽可能对政府信息内容进行详细描述，以便行政机关能够在大量信息中有效查找并准确提供给申请人。如果申请人提供的信息描述过于笼统，必然会增加行政机关检索的工作量，影响工作效率。这就要求行政机关在收到政府信息公开申请时，首先要对申请书是否具备上述要素进行审查，发现申请内容不明确的应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。如果申请人无正当理由逾期不补正的，则视为放弃申请，行政机关可以不再处理该政府信息公开申请。

另外，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）及《山西省政府信息公开规定》（山西省人民政府令第237号）等有关规定，申请人向行政机关申请获取政府信息的，应当采取“一事一申请”的方式。因此，为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，行政机关可以要求申请人按照“一事一申请”的原则加以调整，即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。

四是要从严把握征求第三方意见制度。如前文所述，根据《政府信息公开条例》第15条、第32条、第37条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能会损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见，并根据第三方是否同意公开以及相关信息不公开是否会对公共利益造成重大影响等情况最终作出是否公开的决定；同时，对于申请公开的政府信息能够进行区分处理的，行政机关还要向申请人提供可以公开的信息内容，并对不予公开的内容说明理由。

需要指出的是，从依法行政的角度来看，征求第三方意见制度有着非常严格的适用条件。要求行政机关在收到信息公开申请后，应首先对相关信息是否存在涉及商业秘密或个人隐私以及能否进行区分“剥离”的情况作出判断，如认为相关信息涉及商业秘密或个人隐私且不具有“分割”公开的可操作性，则应当履行征求第三方意见的程序，而不能仅仅以相关信息可能涉及第三方商业秘密或个人隐私且第三方不同意公开为由而拒绝公开。从实践中来看，经常会出现行政机关以申请公开的政府信息涉及第三方商业秘密或个人隐私为由而拒绝向申请人公开的情况，这其中不乏滥用征求第三方意见制度的情形，本文上述案例即为明证。

五是要依法规范答复。一方面，行政机关要按照《政府信息公开条例》的规定，在法定期限内按时答复，以免因超期答复或者逾期未予处理而产生法律风险。具体来说，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。

另一方面，行政机关要根据具体情况，分别作出相应处理，履行法定告知或者说明理由义务后书面答复申请人。实践中主要包括以下几种情形：（1）申请公开的政府信息已主动公开的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。（2）申请公开的政府信息可以公开的，应当向申请人完整、准确地提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间。（3）申请公开的政府信息属于国家秘密，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息的，不予公开，告知申请人并说明理由。（4）申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私且公开会对第三方合法权益造成损害的，不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。（5）申请公开的政府信息属于对外不具有约束力且对当事人权利义务不产生实际影响的行政机关内部事务信息（如人事管理、后勤管理、内部工作流程等）或者过程性信息（如讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等）以及行政执法案卷信息的，可以不予公开。（6）申请公开的信息是以党组织文号印发，或者虽然没有文号但制定主体是党委部门的党务信息的，可以不予公开。（7）行政机关经检索没有所申请公开信息的，应当告知申请人该政府信息不存在。（8）申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，应当向申请人提供可以公开的信息内容，并对不予公开的部分说明理由。（9）申请公开的政府信息属于本机关职责权限范围，但本机关尚未制作或者获取的，应当告知申请人并说明理由。