探析中国（辽宁）自由贸易试验区法治建设之路

王 宁

（大连财经学院，大连 116000）

中国（辽宁）自由贸易试验区（以下简称“辽宁自贸区”）是我国第三批自由贸易试验区之一，包括沈阳、大连、营口3个片区。《中国（辽宁）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《方案》）要求：“辽宁省要通过地方立法，建立与试点要求相适应的自贸试验区管理制度。”继此，2018年10月1日施行的《中国（辽宁）自由贸易试验区条例》（以下简称《条例》）中，对自贸区的法治建设以保障自贸区的建设和发展提出了新的要求。辽宁自贸区的法治建设不应局限于为自贸区企业提供法律服务，而应着眼于建立自贸区立法、执法、专业法律服务及法律监督管理等多方面协调运行的法治建设的路径。

一、健全有效的立法是自贸区法治建设的坚实基础

（一）辽宁自贸区的立法现状

1.辽宁自贸区现行法律规范现状

目前，辽宁自贸区主要采用地方性法规和各片区政府规章等立法模式。《条例》在辽宁自贸区的法律规范中的地位相当于“基本法”，具有指导和纲要的性质。围绕《方案》及辽宁自贸区的“先试先行，引领振兴”的要求和精神。辽宁自贸区三大片区沈阳、大连、营口相继出台与自贸区发展相适应的“办法”及“意见”等，赋予各片区改革创新、先行先试的更大的自主权。在此基础上，各片区陆续出台相应的配套政策，来解决和处理实际交易过程中的具体问题。

2.辽宁自贸区地方立法权现状

辽宁所辖的14个市均具有地方立法权，辽宁自贸区三大片区沈阳、大连、营口的立方立法权限毋庸置疑。按照辽宁《方案》的规定，辽宁自贸区的建设可以结合发展情况，建立与发展状况相适应的地方性法规。涉及有关创新、改制等内容的，“自贸试验区需要暂时调整实施有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的部分规定的，按规定程序办理”。这说明，辽宁自贸区的立法有调整行政法规、部门规章等的权限，但不包括法律。而在法律的调整方面，地方政府没有权限，但是我国结合自贸区发展需要，对此也做了一定程度的灵活处理，如第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定：“授权国务院在自由贸易试验区内，暂时调整适用《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国注册会计师法》《中华人民共和国拍卖法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国保险法》的有关规定。”可见，对与法律的调整和适用，立法权限在一定法律范围内进行了下放，在针对自贸区法律立法权限层面上有所扩大，辽宁自贸区也享受到此项政策所带来的在法律调整和适用方面的便利。

（二）辽宁自贸区立法中的主要问题与不足

1.法律规范内容宽泛，可操作性不强

地方性法规不同于一般法律，其应当在充分结合地方具体情况的基础上，把法律和行政法规的原则性、抽象性给予具体化、细节化，这样才能达到地方立法灵活执行上位法的主要目的。《条例》作为辽宁自贸区的“基本法”，属于指引性质的框架式立法，而非具体细化式立法。自贸区初创阶段，可以采用框架式的立法模式，其好处是这样的立法模式能够预留足够的立法空间，适应初创阶段的诸多不确定性。但是，框架式立法模式也存在一些不足，如指导性和可操作性不强。从《条例》及相关办法的规范性文件中可以看出，这些文件更多的是授权性的、原则性的条款，并不能直接指导实际操作。这与自贸区的发展有着一定的关系。随着自贸区的建设和发展，在框架式的立法模式基础上，应当逐步将立法方法转移至细化法，更好地指导应用和实践。

2.法律规范缺乏稳定性，适用及执行不易

法律规范应当是一种明确、肯定、普遍的行为规范，破坏法律的稳定性，就会使法律失去规范所具有的行为指导作用，法律规范的执行和依法适用将面临无所适从的局面。但法律的稳定性是相对的，不是绝对的。法律应随自己反映的社会生活内容的变化而变化。自贸区基于“先试先行”的原则，制度规范的变更、调整和废止等情况是经常存在的，这也导致了其法律规范的不稳定性。但是这只是一时的状况，不能成为一种常态。如何在法律规范的“试”中求“是”，在“变”中求“遍”（普遍），尚需在立法技术和法律实践反馈中进行不断的思考和完善。

（三）辽宁自贸区法治建设之立法建议

1.统筹细化法律规范，增强可操作性

辽宁《条例》及各片区的政府规章、单行法规等，其颁行至今已历时数年，经过几年来的试验和摸索，在框架法律指导的基础上，应当着眼于在立法层面进行细化式立法，即在原则性、义务性或是授权性法律规范的基础上，出台具有指导实践、可操作性行强的法律规范。

另外，在进行法律规范的细化的同时，要做到法律规范的统筹管理。随着自贸区的建设和发展，法律规范的数目和种类也在增多和细化，在没有规制措施的情况下，势必导致立法冲突和法规适用冲突的问题。目前，辽宁自贸区同样面临此种问题，存在大体量的内部文件，内容纷繁复杂，包括政策、管理办法、制度和临时规范等，其中有的内容相互冲突，效力互有抵触，而且很多内容仅存在于行政机构内部，自贸区的投资者根本无从知晓，政策和制度规范的不稳定或是不清晰，在一定程度上制约了自贸区经济的建设和发展。

为了解决这一问题：首先，需要确保立法权限，确保立法机关在立法权限的范围内进行法律规范的制定，在减少与上位法的冲突的基础上，最大限度地使用辽宁自贸区地方性法规立法权限；其次，明确自贸区内地方性法律规范的位阶与效力，自贸区的法律规范数目和种类众多，对于同一领域的相同事项，不同执法机关可能存在有差别或冲突的规范，使得投资者法律适用困难。

2.引入立法评估和监督机制，确保法律规范稳定适用

在法律规范确立和实施之后，并不代表立法工作的结束。法律规范确立之后，在执行和适用过程中，需要对法律规范的适用情况进行评估和监督，此种立法后的评估和监督机制是立法工作的延伸，能够在立法的可行性和实操性方面提升立法质量。辽宁在“先试先行”的自贸区法治建设中，更需要对所“试用”的法律规范或是在调整阶段的法律规范进行评估和监督。为了提高自贸区的立法质量，不仅在立法技术和内容上需要在立法前进行科学合理的调研和论证，而且在立法后对立法的可操作性或是“试用”情况也需要进行合理的分析和评估。同样，对于法律规范的“修订”或是“废止”，都要进行科学合理的评估论证。对于存在立法不足、立法冲突等问题或是有必要对法律规范进行完善和修订的，可以建立监督机制，向有关立法部门进行申报调整，以找出法律法规中存在的问题，及时进行调整、修改、补充，以更好地适应自贸区的法治建设和管理。

二、高效严谨的执法是自贸区法治建设的重要手段

在执法方面，辽宁自贸区积极倡导和实行集中程度更高的综合执法及部门间协同执法，目的是高效、严谨而又安全地进行自贸区的综合治理。鉴于此，在执法方面，应当进行适当的调整和转换，构建和转换新的执法思路和执法模式。

（一）建立综合执法和协同执法新模式

行政执法的前提条件是有法可依。为此，需要强化立法，完善法律体系。在此基础上，结合自贸区高效的执法要求，辽宁自贸区现已积极推进综合执法与协同执法模式。例如，在辽宁自贸区营口片区，通过统一执法主体、执法服装、执法程序、自由裁量标准、事中事后监督管理办法等以实现“集成化监管执法”的行政执法新模式。集成化监管执法模式提高了执法的效率，精进了执法水平。以上举措值得肯定和借鉴，但是自贸区综合执法和协同执法不应仅仅局限于此。自贸区的综合执法不能如同常规综合执法局限于城市环境卫生、市政管理等，而应当结合自贸区的具体情况，不拘泥于办事流程，对于所办具体事项和领域有针对性地灵活执法。例如，鉴于自贸区的多国参与涉外属性，可设置涉及出入境管理、海关、检验检疫、定向法律服务等多方面针对精准领域的综合执法模式。另外，自贸区的贸易往来涉及国际贸易，其涉及范围广、样式新，一个部门的力量有限，需要跨部门、跨领域的情形很多，并且存在不断变化和调整的情况。对此，跨部门和跨领域的多部门协同执法，专业性更强，效率更高，也符合自贸区灵活高效的执法要求。

（二）与时俱进提高执法人员的执法能力

执法人员是法律政策的最直接的管理和执行者，是执法过程中的重要因素。辽宁自贸区的先试先行、与国际接轨、高效创新的新形势对自贸区的执法人员的个人素质和执法能力提出了更高的要求。一要加强对执法人员的法制培训，提高其执法水平和执法能力。除在立法上提升立法技术，综合立法考量，减少法律适用带来的冲突现象外，执法人员应当了解和熟悉相关法律，做到在执法过程中专业严谨、公平公正。自贸区的国际贸易往来频繁，涉及领域广泛，在业务和制度方面创新不断，了解和熟悉所在领域的法律法规和国际惯例、规则等，在自贸区的执法工作中显得尤为重要。二要开展形象教育，要把形象建设作为优质行政执法的重要环节，树立良好的执法人员形象。执法人员的形象彰显着自贸区对招商引资的积极态度和健康安全的营商环境。三要加强对执法人员执法工作的监督和考核的力度，建立相应考课和淘汰机制等，从监督管理和职业制度方面对其进行管理和督促，以提高执法人员的执法能力。

三、完善专业的法律服务是自贸区法治建设的有力支撑

完善专业的法律服务是自贸区法制建设的重要环节。自贸区与国际接轨，优质专业的法律服务是自贸区国际化的重要标志。

（一）优化商事纠纷解决机制，彰显司法服务效率

纠纷解决实践中，大连片区现已开展“多位一体”的法律服务。大连片区自贸大厦内汇集了大连市中级人民法院自贸审判庭、大连经济技术开发区人民法院自贸区法庭、大连国际仲裁院、中国海事仲裁委员会东北亚国际仲裁中心、大连自贸片区商事纠纷调解中心，以及大连市法原公证处等司法机关和权威法律服务机构，能够为自贸区提供高效便捷的法律服务。

在“多位一体”专项纠纷解决办法的框架下，高效快捷的司法服务不应当是个例，应当成为自贸区法律服务的常态化服务。在审判过程中，要积极探索商事纠纷解决的路径。例如：发挥两级法院审判功能，畅通诉仲对接、诉调对接、调仲结合、公证参与的多元通道；通过共建共享调解队伍，建立调解引导机制、工作衔接流程及结果闭环机制，实现案件在不同组织间无缝衔接、快速流转；建立起与国际接轨的商事争议解决机制；等等。结合辽宁自贸区的情况，不断探索和创设新型的纠纷解决机制，以实现建立自贸区便捷、高效营商环境的目标。

（二）重视涉外法律服务，加强人才培养和引进

涉外法律服务业是自贸区域发展的重要内容，在整个自贸试验区国际化营商环境建设中具有十分重要的地位。

首先，在自贸区内应当积极创建和引入专业的涉外法律服务专业机构，如可以选择引入国内权威涉外律师事务所在自贸区内建立分所，为自贸区涉外法律服务增加力量，提高涉外法律服务质量。其次，涉外商事仲裁是在国际商事交往中常使用的解决纠纷的机制，其特点是灵活高效。因此，自贸区应当加快涉外商事仲裁的建设，强化其地位，引进更多的商事仲裁专业人员。再次，制订中长期涉外法律人才发展规划，将培养和引进专业的涉外法律人员纳入发展纲要。强化校企合作，自贸区的相关涉外法律事务部门，其执法人员可以定期参加学校开展的涉外法律培训，提高执法人员的涉外法律素养。在合作学校进行学生培养的过程中，应有针对性地在涉外事务方面做定向的培养，或提高涉外专业人才的入职待遇等，实现多元化的涉外法律人才的培养和引入。

四、《区域全面经济伙伴关系协定》下的辽宁自贸区法治建设将迎来更大的机遇与挑战

2022年1月1日，《区域全面经济伙伴关系协定》（regional comprehensive economic partnership，RCEP）正式生效，这预示着我国将加大对外开放力度，积极参与多国、多区域融合发展“大市场”的经营和建设。在此情形下，自贸区地方和企业有着更多的发展机遇。自贸区地方和企业要深入研究协定内容，用好RCEP原产地区域规则，深度参与产业转型和调整，争取更大商机；要积极学习国际先进产业技术，提高生产水平，提升产品质量，增强市场竞争力。各地区和企业想要实现上述目标，皆需要安全有序的法治环境作为前提和保障。这也意味着自贸区的法治建设也将面对更多新的机遇和挑战。

2022年5月31日，RCEP（大连）国际商务区在辽宁自贸区大连片区揭牌成立。RCEP（大连）国际商务区将融合RCEP企业总部基地、经贸促进中心、企业服务中心等功能，为外贸企业提供从通关、物流到金融和法律等“一站式服务”模式。随着RCEP（大连）国际商务区的落成，辽宁自贸区已经开始全力应对RCEP给辽宁自贸区所带来的机遇和挑战。面对诸多的国际市场的需求，不同国家和不同领域的贸易习惯、贸易规则及对双边或多边协议等，需要逐步确立更多的方法、方案、政策、制度及法律予以应对。

RCEP给辽宁自贸区带来了发展新机遇，但机遇与风险并存。积极有效的自贸区法治建设是应对自贸区经营和发展风险的重要举措。良好的法律环境才能确保自贸区经济安全、有序、高效地发展。“一站式、高能级、高效率法律服务”“为地区经济高质量发展和扩大面向RCEP区域开放合作提供坚实法律服务保障”应该建立在充分而有效的立法、严谨而高效的执法和专业现代化的法律服务力量的相互融合、协调发展的基础之上。