地方国有平台公司转型对产业经济的影响研究

沈 磊

（宁波国际投资咨询有限公司，浙江 宁波 315000）

地方国有平台公司是一类以具有清晰产权归属、权责分配和严格流转机制为典型特征，以现代产权制度为指引建立形成的、围绕资产形成的国有产权管理体系。国有资产监督管理机构作为治理核心参与其管理，公司兼具社会公共事业目标和经济发展目标，并以经济发展为基础支撑地方社会公共目标的实现。近年来，伴随着平台经济的快速发展，地方国有平台公司也进入快速发展期，特别是地方投融资需求的快速增长，为国有平台公司的持续发展提供了有利条件。但一直以来，地方国有平台公司快速扩张，资产规模总量扩张，地方政府债务急剧膨胀，由于平台公司以经济发展为核心目标的投融资职能相对单一，导致其在面临日益严峻的市场竞争情势下无法表现出足够的竞争力水平。由此也催生了平台公司的市场化、实体化、规范化和多元化转型。伴随着平台公司的转型，与其资产相关的产业体系同样受到转型力量的驱动，能够形成新的经济增长点，这也是本文对地方国有平台公司转型与产业经济关联影响研究的价值所在。

一、地方国有平台公司转型现状

（一）转型必要性

1.政策变动倒逼平台转型

地方国有平台公司一直以来都是地方经济发展的重要支撑体系，在城建、电子、汽车、医药等诸多产业扩张发展过程中，国有平台公司都作为主要的投融资力量出现，为城市建设和城乡产业经济发展提供兜底保障，而随着城市化的快速发展，平台公司资产规模和债务水平持续扩张，特别是政府债务高企，导致一定程度上系统性金融风险的出现。早在2010年，中央政府便已认识到引导地方国有平台公司规范发展的重要性，会同财政部、证监会等多个部门出台相应政策；在2014年，国务院办公厅下发43号文，同时发布新预算法，将传统以地方政府信用支持、以政府投融资平台为主的城建投融资机制进行全面监管。此后，陆续有《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见（中发[2015]22号）》和《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见（国发[2015]63号）》等文件对提升国有平台公司的高效发展水平做出相应指示。在政策收紧的背景下，地方国有平台公司融资和生存压力显著加大，在当前经济竞争格局下的转型发展已成必然。

2.城镇化发展迫切需要平台公司转型

在城镇化快速发展的过程中，地方政府的投融资热情高涨，虽然平台公司在短期内完全剥离政府融资的可能性较小，且在未来一段时间内，平台公司仍将是推进城市发展和城镇化高质量达成的重要载体。但现阶段，地方国有平台公司的政府性融资职能下降，平台公司本身的传统融资难以得到延续和发展，特别是在城镇化率不断提高以及城镇化建设由中心城市向县城转移的过程中，城市发展建设已从重建设向重运营发展，城市运营和管理将比基础设施建设更具有明确前景，这也是未来平台公司发展面临的重大机遇。在此过程中，地方平台公司传统投融资功能需要向运营和管理职能方面转型，这也是城镇化水平不断提升背景下，地方国有平台公司转型的必要性。

（二）地方国有平台公司转型方向

地方国有平台公司转型主要有四大方向。

⒈市场化转型。在厘清地方政府与平台公司之间关系的基础上进行转型，从政府运作向市场运作转型，平台公司在运作过程中，将逐步减少与政府行政管理的联系，实现投资决策权和运营权独立，以市场化的方式进行融资、运营和内部管理。

⒉实体化转型。在城镇化背景下，根据城市产业发展规划和市场需求，通过国有股权参与投资管理或经营性业务逐步建立以及运营水平的提升等，实现重大产业项目投资能力提升，培育新的利润增长点，逐步扎实实体平台公司的竞争力。

⒊规范化发展。在转型过程中完成现代企业公司组织架构、人员管理和薪酬绩效考核体系设置，提升规范性。

⒋多元化转型。在转型过程中逐步拓展多元化业务，由原有的代建业务向金融业务、旅游业务等多元发展，实现业务多元化、竞争力层次化。

二、地方国有平台公司转型对产业经济发展的影响

地方国有平台公司的转型必然存在组织架构、业务模式、发展方向的全面转变，在全面融入地方社会经济发展的过程中，也将带动地方产业经济发展，主要影响体现在地方产业链结构、产业组织形态和发展方式方面。

（一）“平台企业+群落”式产业链结构创新

在地方国有平台公司转型过程中，现代互联网技术作为重要支撑，能够实现跨领域、协同化、网络化的产业平台体系，并与传统产业链各环节深度交融，能够实现供、产、销各环节紧密联系的新型产业结构。突破地方传统产业链注重有形产品投入产出相互关联，更加重视在“市场化运作、专业化发展、多元化经营”的指导思想下，实现各业务的整合与探索，继而形成产业链上中下游优势互补、战略资源共享、数据驱动价值创造过程交叉并行，以及信息高效匹配的现代产业经济模式。伴随着地方国有平台公司由以往单一的投融资和代建平台，向资源运营、管理、投资多业务协同发展转型，地方产业链上中下游企业群落将能够受此驱动而形成良性交融互动。例如，在转型过程中，地方平台公司按照“城乡一体化”战略思维有意识地将基建、水务、环保和地产置业等核心业务，逐步由中心城区向近郊区、远郊区、县城推移扩张，盘活区域内相关产业供需体系，在上游企业群落方面，建筑材料、管网、通信原材料供应商与下游企业设计施工实现模块化互联，围绕平台公司对接的各项产业资源，实现产业链系统模块化发展。在此背景下，能够有机地整合上游企业群落和下游企业群落的价值创造过程，基于经济效益和社会目标效益最大化的发展，实现产业链结构创新，更加注重平台公司对产业链上中下游企业群落的纵向连接，继而优化产业布局。

（二）促进地方产业组织形态优化

地方国有平台公司转型的重要方向就是多元化，不仅体现在产业覆盖范围的多元化，同时也体现在公司所承担的角色的丰富性方面。伴随着地方国有平台公司由平台向生态、由产业向配套、由技术向赋能的全域转型实践，地方产业组织形态也将由分散化、区块化向中心化、集聚化发展，地方国有平台公司转型能够促进地方产业组织形态创新，实现集聚经济的发展。在这方面，我国多个城市已有成功实践。例如，济南市产业发展投资集团有限公司是区域性国有投融资平台公司，在近年来的转型过程中，公司在市场化转型带动下探索平台招商理念，与市域乃至省域内优质社会资本合作打造创新创业基地、智能电商产业园、互联网大学城，并对传统工业厂矿进行智能化升级改造，牵头建设现代服务业和工业集聚发展的济南临港国际智能制造产业园，将智慧物流、信用惠民、小微金融等关键产业元素汇聚。其中，实现产业集聚形态构建，在此过程中，公司联合融资担保集团为产业升级兜底，共建“政企银担”于一体的政府性产业融资合作模式，在国有平台公司市场化、多元化转型的同时盘活区域产业经济传统形态，实现转型创新。

（三）促进地方产业发展方式优化

转型意味着方式和理念的创新，对于地方国有平台公司而言，遵循现代化、市场化、多元化的转型之路也给区域产业经济的现代化发展带来积极影响。国有平台公司的国资背景优势为新业务、新平台的探索与搭建提供了较大可能，在寻求业务多元化、发展创新化的过程中普遍重视“产业为本”“金融为器”“管理为势”的科学思路。例如，围绕城投的主营业务布局医疗康养、数字化支持产业，实现围绕主业的产业协同，能够逐步打通纵向产业链，促进产业持续发展。同时，国有平台公司也遵循资本加产业的发展模式，通过股权运作和基金投资，带动社会资本盘活国有资产存量，推动国资保值增值目标的实现。受此影响，在地方产业与国资结合的过程中，也将逐步形成重视主业，拓展周围产业，以金融资本为发展先导形成现代化产业运作理念，这在很大程度上可以解决以往地方产业经济粗放发展、模式混乱的问题，长期来看可以优化产业经济格局。

三、推进国有平台公司转型、促进产业经济发展的对策

（一）推进政府投资项目市场化运作

在转型发展过程中，地方国有平台公司为当地产业发展、市场繁荣提供重要支撑作用，政府作为推进国有平台公司转型的核心，要顺应平台公司转型发展的实际需要，推动政府投资项目市场化运作，并在此基础上制定更加有利于平台发展的政策。一方面，地方政府要积极作为，鼓励并推动国有平台公司实行“代建制”，承接政府委托实施的基础设施、公用事业和土地开发等基础项目建设，在承接政府投资项目时，要全面制订并落实项目资金平衡方案，形成立项决策规范及“借、用、还”调谐和统一的投融资闭环体系。同时，在国有平台公司市场化转型过程中，业务范围扩大，各级政府也要在遵循权责对等基本原则的基础上与产业链上下游企业签订市场化合作协议，明确双方在项目中的权利和义务，并落实主体责任，切实维护企业发展和经济社会建设成果。另一方面，在地方国有平台公司转型发展过程中，逐步“脱虚向实”也使得其发展需要更加以地方经济社会发展状况、产业经济运行水平等为出发点，这要求政府在制定产业政策时，应充分考虑到国有平台公司同地方产业各部门间的结合，破除地方保护主义，培育秩序良好、规范有序的全国统一市场。针对平台公司转型的不同阶段，对产业内各部门的带动和影响性的差异，地方政府也应该制定配套性良好的产业政策，对企业进行良好的引导、监督和管理，以保证国有平台公司转型同地方产业经济发展现实需要的契合。

（二）做好债务管理工作

为优化地方国有平台公司债务结构，促进债务管理水平优化，在转型过程中，地方国有平台公司应严格执行内部决策流程，按照相关规定及程序向国资部门进行报备，接受审批。国资部门需对公司债务进行严格管理，以防范系统性债务风险对公司转型和产业发展造成的不利影响。在此过程中，公司还应加强对当年投资计划和资金计划的审核，根据产业投资和发展情况调整债务水平，建立完整的债务台账并进行定期汇总与分析，时刻根据政策和相关部门的管理要求加以落实提升，避免债务风险蔓延导致转型的不可持续性。

（三）优化组织架构，加强内部管理

深化转型发展需要以市场化的组织架构对国有平台公司进行管理，具体可设立以项目为核心的灵活组织架构，提升现代化管理人才在公司组织转型过程中的价值，提升组织活力。同时，在持续推动地方国有平台公司转型的过程中，要坚持党的领导，加强国有企业党组织建设，全面落实党建相关工作章程要求，提升内部组织结构对于管理水平的高质量、现代化落实的能力。企业党组织领导人员要强化政治站位，主动带头落实执行相关政策法律，坚决执行党中央有关地方国有平台公司转型发展的决策部署，推动转型工作的持续化发展。

四、结语

地方国有平台公司转型是响应相关政策和当前城镇化发展大势而逐步实施的，在转型过程中，地方国有平台公司逐渐由体制化、制度化转向市场化、信息化、多元化，更加契合外部市场和经济发展目标的需要，对于防控地方政府债务风险、优化地方自然及行政资源的配置具有重要价值。基于此，本文研究了地方国有平台转型对产业经济运行发展的影响，主要体现在“平台企业+群落”式产业链结构创新、促进地方产业组织形态优化、促进地方产业发展方式优化三个方面，利用好地方国有平台公司转型，提振地方产业经济需要持续推进政府投资项目市场化运作，同时做好公司债务管理工作，优化组织架构，唯其如此，才能促进国有平台公司转型升级的可持续化，推动产业经济高质量发展。