当前城市更新存在的问题与改进对策

王春芳，孔小华

(1.武汉联投置业有限公司，湖北 武汉 430200；2.中瑞华建工程项目管理(北京)有限公司 武汉分公司，湖北 武汉 430070)

1 城市更新的内涵

过去的城市更新是以满足生活需要和经济发展为目标，转向现在的多元化目标，主要有生活宜居、经济发展、生态保护、安全等目标，当然防止和预防风险灾害是城市更新的一个重要原因。当前的城市追求宜居、绿色、智慧等，注重保护人文历史底蕴的绿色城市更新之路。城市更新就是以老旧小区、棚户区、城中村等地为改造对象，打造绿色、智慧、宜居并富含人文历史底蕴的城市，并通过调整城市空间规划、基础设施建设，适应城市发展和经济建设需要，以及应对可能出现的灾害。最终的目标是城市功能提升、经济社会高质量发展。

城市更新体现在三个方面：一是空间结构上，城市与城市之间的结构布局合理，经济带、城市圈、城市群等布局，大城市与小城市分布，在基础设施和产业发展资源上能与国家重大战略一致，国土资源能够有效均衡开发，城市内部功能区划合理；二是城市布局上，优化或者重新划分城市的商业、生活、生产功能区，合理有效利用城区的土地资源，建设智慧城市，打造便利的城市智慧生活平台，满足社会发展和人们宜居生活的要求。通过对城市更新，保护老旧文化街区、厂房，积累城市人文历史底蕴，增加城市的品位度；三是城市功能上，实施老旧小区改造、基础设施建设、生态修复等，提升城市防洪排涝的能力，增强城市抵御风险的能力，同时不断提升软件服务能力。

2 城市更新的特点

2.1 历史性

城市更新自古以来从未停止过，每一次城市更新都成为了对某座城市一定时期内的特殊记忆。很长一段时间，在我国的城市化进程中，形成了政府主导的城市更新，修建大量楼房，完善基础设施，而当前的城市更新是以老旧小区改造为主，提升城市居民的居住条件，且取得了一定的成就，每个城市的改造方式和形式不尽相同，这都成为了城市特殊的记忆，甚至镌刻在大部分居民的心中，这种历史性也是城市更新独有的文化特点。同时，城市本来就具备历史人文特色，在更新的过程中如何做好历史文物的保护、文化的传承是其重要组成部分。

2.2 相对性

每个城市的城市资源不同，建设和治理目标不一样，实现的途径和方法也不一样，某种程度上说，城市更新是城市建设中的一项工作，是为了解决城市化进程中发展不均衡的问题，改善部分在城市化发展中相对落后的发展区域，提升当地人居水平，形成整个城市均衡发展的局面。城市更新是一种提升和完善，没有绝对的标准。对于同一城市来说具有相对性，针对不同的城市来说，相对性是普遍存在的，城市在不同的发展阶段，其更新的规模和速度是有区别的，同时与本身的发展也是紧密相连的。

2.3 发展性

城市更新是一项综合性、系统性工作，既要通过文化保护、修复等工作解决当前城市发展中面临的一系列问题，提高人们的居住环境，又要考虑到城市在整个历史进程中的定位和发展问题，涉及的城市规划、历史人文景观保护等工作。一项城市更新工作既要得到老百姓的支持，又要能够接受历史的检验。比如国内好多城市暴雨期间出现“看海”场景，在城市更新的过程中，必须通过基础设施建设，减少或者避免这种情况的出现，保障居民的安全。

3 城市更新进程中存在的常见问题

3.1 城市更新缺乏制度保障

首先，城市更新是一项系统化的工程，而且随着社会经济发展，城市更新是每一座城市无法绕开的工作，城市更新的制度建设、规划体系和管理体系相对来说都比较复杂。但通过梳理发现，城市更新在国家的层级缺少顶层的考虑，没有从宏观层面制定相关制度，城市更新的规模、安全与发展的条件等，主要是立法上的保障，关于老旧小区、棚户区的改造工作都是相应的政策支持，各地的城市更新工作不一样，对于土地的使用、资金的来源等工作认识不一样，城市历史人文景观的保护工作等，这些都需要从国家层面给予统筹考虑和引导；其次，地方一级更是缺乏制度保障，有些地方的城市更新没有制定长期规划，更新仅靠某一届领导的重视。但是城市更新不是一段时间的活动，而是需要长期的建设，可能需要某几届甚至持续坚持的工作，不同的领导风格就会导致不同的更新发展结果。受到重视程度的影响，有些城市更新规划半途而废，基本的基础设施没有完成，更谈不上总体目标的实现，很多情况下，受制于资金、政策的变化，城市更新项目多有搁浅，效果大打折扣。

3.2 城市更新治理机制不完善

首先，城市更新的部门权利划分不清晰。随着城市建设的大规模铺开，城市更新的速度也越来越快，城市更新作为一项重要工作，在国内一些大城市设立了专门的机构开展该项工作，像深圳、珠海等地，但其他城市基本上没有专门的机构，一般都是由住建部门在负责。其实，城市更新涉及的部门较多，多部门参与共管的方式容易导致多头管理、权责不清；其次，多主体参与会导致各部门从自己的利益出发，很难综合性、整体性考虑城市更新的目的和要求，作出长远规划。当前的城市更新大部分着眼当前面临的困难，很难历史性解决问题；最后，城市更新过程中缺乏制度保障，城市更新涉及的因素多，改造周期长、范围广。但具体到实施过程中涉及的工程多、项目多，缺乏监督机制，很多改造工程浑水摸鱼，质量不达标、不过关，国家和老百姓利益受到损失，城市更新的最终目的未达到。

3.3 城市更新居民参与少

在我国，城市更新的主体是国家，居民的参与性差，2020年我国出台了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国办发〔2020〕23号)，引导在城市改造过程中，发动居民参与城市改造，这是一个转变，但我国城市更新的多主体参与仍处于初级阶段。很长一段时间城市的大部分更新是通过拆迁建设新的商品房，房地产的发展带动城市快速更新，很多城市也由此形成了新城区和老城区，这种城市更新导致新老城区不均衡，对于城市正常的更新，这种不可持续，未来的城市更新应当是以改善居民生活的建设和完善为主，不能单纯以政府的行为为主，要发动居民参与。居民的参与主要分为两个阶段，一个是在城市更新的前期阶段，另一个是规划阶段以及融资阶段，政府通过发行专用政府债券，为城市更新募集资金，在城市更新完成以后，居民发挥城市主人翁精神，参与城市治理和社区管理，居民能够在硬环境和软环境的层面与城市更新相融合。

3.4 城市更新缺乏资金来源

当前的城市更新以政府为主导，这种情况下，老旧小区改造的资金主要以政府投资为主，拆旧建新的主要资金来源于开发商，当前的老旧小区改造中，居民参与意识弱，对于改造后小区维护意识也薄弱，不利于城市更新后的小区维护和治理工作开展，硬件提交的改善如果没有软件的配套改善，这种更新效果会大打折扣。尤其是当前更新的小区都是老旧破小区，本身就存在诸多问题，小区管理和治理更是一项艰巨的工作。单纯的依靠财政投入一方面是财力投入有限，另一方面是无法持续推进做好硬软件同步更新。

4 提升城市更新水平的建议

4.1 建立城市更新制度体系

建立完善的制度体系是开展持续、绿色城市更新的保障，主要包括宏观和微观层面的制度，宏观上主要是国家层面的法律法规，是从根本上确立行动规则，对于城市领域必须遵循的规则、处理城市更新过程中所面临问题的准则以及未来城市更新的导向等，都是其重要内容，在此基础上形成框架性的制度，可以适当参考借鉴国外的一些法律制度，如日本的《都市再生特别措施法》《都市再生整备推进制度》《都市再生紧急整备地域制度》《历史城市建设法》《生态城市法》等。微观上主要是根据国家层面的制度结合当地的实际制定符合本地的规章，为当地的城市更新提供指导和政策支持，建立整套完整的城市更新行动指南，明确城市更新的目标、流程和要求。

4.2 完善城市更新治理体系

首先，地方政府作为城市更新的主导者，必须进行规划和统筹，指定或设立城市更新的管理机构，明确主要单位的职责，建立多个部门协同配合的联系机制，制定科学合理的管理规则和追责机制，能够在管理机构的约束下开展城市更新并达成目标；其次，制定相应的政策，引导市场多元主体参与城市更新，根据城市特点、产权关系、环境和利益关系制定相应策略，使多方参与的方式、流程、权责等协作机制制度化，从而激发居民、企业等多主体加入城市更新的进程，这一进程体现城市更新的主人翁精神，发挥市民的参与作用；最后，逐步建立城市更新管理机制，从规划、实施到管理、监督所有环节都有完备的管理规定，市民能够主动参与，在参与的过程中有据可依。如老旧小区改造之后，居民能够参与到小区的管理、维护和治理之中，让硬件得到改善的小区有软件上的提升，最终实现提升居民幸福感的目标。

4.3 平衡城市更新中的绿色与安全

发展与安全是城市更新中的两个重要的考量，安全是基本条件，发展是保障，两者在城市进程中缺一不可，如何让城市更安全、更宜居，也离不开发展。一个又一个鲜活的案例提醒城市更新的主导者，要平衡城市安全与发展。城市更新不仅要优化结构、改善居住环境，还要提高城市的安全韧性。城市更新的安全考量上，要加强基础设施建设，如精心规划设计城市下水道排水、消防管道等，安排专项资金，将改造的标准和实施情况纳入监管，约定负责人。同时，要建立完善的管理体系和应对风险的机制，构建有效的安全风险预警体系，开展安全应急演练，提高居民的风险防范意识，提高应对安全风险的能力。

4.4 实现城市更新智慧管理

当前人工智能为城市治理提供了更便捷的手段，通过人工智能让城市社区走向智能化、智慧化，实现网络化、精细化管理，淘汰传统的粗放式、松散化管理模式，让市民的居住环境更安全，增强城市防范和抵御风险安全风险的能力，比如智慧城市管理可以通过大数据分析交通状况、人流量状况以及灾害信息等，提前预测，根据预案提前采取相应的应对策略。现代城市更新，更多的是依靠现代技术，通过大数据实现城市综合管理、无人化管理、智能化管理，实现成本和效率的完美结合。

城市相对于农村有完善的交通、就医、教育条件，越来越多的人希望到城市生活，这是城市更新最大的动力。但随着人口的增多，城市的居住、环境等条件发生了很大的变化，甚至很多老旧设施已经远远不能满足人们的需求，通过城市更新完善，这是最直接的更新需求，当然，这些都是建立在人口增多，经济发展的基础上。所以，城市更新的原动力是经济的发展，只有发展能够让城市更新进入良性循环，单纯的政府主导模式尽管可以很快开展，但是无法持续的开展。

通过总结分析城市更新的历程不难发现，城市更新的早期阶段是为了满足人们的居住和出行的需求，到了第二个阶段是城市经济迅速发展，为了适应城市化的规模，大规模的城中村、棚户区改造，建房子满足更多新市民的居住需求，以及大量商业区的建设，满足消费需求，随着这个阶段的结束，为了改善生活品质，政府主导的老旧小区改造成为城市更新的主要内容。我国的城市更新是城市发展的重要组成部分，在提升国家治理体系、建设现代化国家中发挥了重要作用。当然在更新的过程中，满足了人们对美好生活向往的需求，但也存在很多的问题，如规划不合理、对城市历史文化保护不够、生态破坏等问题，还需要在实践中不断探索出一系列的政策、规划、技术和实施相关的制度，保障高水平、高标准的城市更新，建设安全且宜居的现代智慧城市。