建设单位办理工程建设项目审批事项工作研究

2023-01-19王国强

管理工程师 2022年6期

王国强,邓珊

(1.广州市白云城市建设投资有限公司，广东广州 510405；2.广州理工学院，广东广州 510540)

1 引言

为解决工程建设项目审批手续多、周期长、办理难等问题，国家及地方政府不断推进审批制度“放管服”改革。自《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》(国办发〔2018〕33号)[1]和2019年国务院发布《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)[2]以来，国家及地方政府积极优化部署，在统一审批流程、精简审批环节、完善审批体系、强化监督管理以及加强组织实施等方面重点发力，技术审查与行政审批相分离，重点负责行政审批和监督，并根据工程建设实际情况动态优化工程审批制度，缩减办理审批时间，2020年基本建成了全国统一的工程建设项目审批和管理体系。

随着国家审批制度相关政策落地，建设单位如何适应新环境、新政策下的审批制度，加快办理工程项目审批事项，是现代项目管理中需要重点关注和开展的工作之一。

2 建设单位办理工程建设项目审批事项存在的问题

办理审批事项工作包括报建前期策划、开展技术审查、提交行政审批、获取审批文件、开展工程建设相关工作等内容。虽然审批制度改革后，行政部门审批事项和时限均有缩减，但建设单位在不同阶段办理工程建设项目审批事项时还存在以下问题[3]：

(1)报建前期策划：缺乏专业报批报建人员或者相关从业人员对审批规章制度不熟悉，项目前期策划不充分，判断审批事项办理必要性及具体要求不符合相关规定，无法部分审批事项，导致项目无法正常推进，甚至烂尾或取消项目投资计划。

(2)设计阶段：未对规划条件、项目周边利益相关者以及专业部门意见进行深入研究和咨询，设计成果无法满足项目技术审查或专业部门意见要求，无法通过技术审查和审批，造成设计方案轮番修改、频繁无效沟通，导致项目推进滞后或出现整改问题。

(3)提交行政审批申请时：办理过程中不知如何准备申请资料或准备申请资料不符合相关规定，与相关部门的对接存在障碍，造成项目推进停滞，间接增加企业相关成本；施工准备阶段对于工程建设程序与工程审批事项的衔接不及时，或者遗漏办理须审批事项，导致无法及时办理下一环节审批事项，影响项目推进，增加工程建设成本。

(4)对于审批事项相关规定研究不足，致使方案在报批阶段与实际落实时存在偏差，例如工程竣工成果与规划指标、消防、环保等相关专业部门审批意见不一致，最后出现无法通过竣工验收甚至无法投入使用等问题，造成经济损失。

2.处理好与领导的关系。审计组作为审计机关派出的实施审计活动的基本单位，审计组长不能擅自行事，违规操作，越权答复，该请示和汇报的一定要请示汇报，不能擅自作主放掉一些问题。

3 建设单位办理工程建设项目审批事项及报批报建工作重点分析

办理工程建设项目审批事项，本质是熟悉相关政策法规，做好工程建设程序与审批事项办理的融合工作。深度熟悉审批事项本体及事项间关系，是做好报批报建工作的重点。

3.1 工程建设程序与审批及报批报建策划工作

根据工程审批制度调整目前工程项目建设程序，由于工程建设(包括从立项到竣工验收和公共设施接入服务)分为项目前期、设计、施工、竣工及移交运营五个阶段，我们将工程建设项目审批流程主要划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段。办理项目审批事项主要有审批制、备案制、告知承诺制三种形式。为确保项目的整体推进，需要同步开展供水、供电、燃气、热力、排水、通信等市政公用服务办理。办理和审批事项多集中于立项用地规划许可和工程建设许可阶段，此两个阶段重点是对建设单位设计方案及其成果的审核，因此需注重项目前期策划和方案设计工作。建设单位首先要充分认识自身建设需求，充分研究并收集水、电、电信以及燃气等接驳，项目涉及专业部门以及技术审查部门要求及意见，并作为方案设计输入条件，确保项目方案符合相关法律法规及规则制度要求，为后续审批创造条件。[4]

按照投资模式和资金来源不同工程建设项目可分为政府投资和企业投资，办理审批事项时，应予以区别：一是区别审批制度及流程，二是区别办理事项及事项相关要求。两种投资类型工程建设项目办理审批事项时最大的区别主要集中于项目立项用地规划许可阶段。不同建设项目的规模和技术参数不同城市规定有差异，为简化和优化审批流程，对项目采取分类审批，例如由于大、中、小型项目对应审批事项不同，消防设计审查需要根据建筑规模或者建筑类型选择是办理行政审批还是备案。这些都要求建设单位在开展报批报建工作前，十分熟悉当地审批制度、流程以及办事指南。笔者对工程建设程序、审批流程阶段以及市政公用服务、办理部门以及审批形式进行整理，形成报批报建事项划分清单表如下[2]：

表1 报批报建事项划分清单表

鉴于目前各地审批制度改革进展及规定存在差异，办理事项具体要求、办理阶段、办理方式和办理平台等存在差异，报建主体需要在报批报建策划时进一步对照审批部门的最新规定，熟悉新的政策减少审批事项、环节及时间等情况。报批报建负责人员应积极参加相关部门组织的政策宣讲和业务培训，做好新的改革措施和新的审批流程与自身工作的融合。例如目前根据规划条件、总平面审查以及建设工程规划许可证等对应分阶段申请施工许可，缩短了施工许可申请周期，为施工单位开工建设和办理银行贷款等提供有效支撑。

随着审批制度“放管服”改革深入推进，行政审批与技术审查相分离是大趋势，技术审查一般包括政府集中采购专业审查机构或者由建设单位直接委托专业审查机构两种形式。报批报建负责人员既要熟悉行政审批的具体要求，又要做好对应工作与技术审查要求的符合性。要形成报批报建的全过程管理思维，避免单独、个别化的推进思维，需要对标建设项目的各阶段审批流程图和审批管理体系，抓住技术审查和行政审批主线，对其中“多工作合一”、并联审批的办理事项重点关注和研究。设计及技术咨询工作须贯穿项目报批报建全过程。广州市政府投资项目所采用的“联审决策”机制强化了提前稳定方案、报批并联审批路线，达到了方案及造价全过程整体可控，提高了后续审批的效率[5]，值得借鉴。

根据项目特点，结合审批流程要求，明确各阶段须办理事项及各事项时序关系，针对不同事项办事指南、申请表单以及申报材料要求，整理审批事项办理依据、办理部门、办理形式、办理资料及其要求、提交资料形式及审批期限，确定内部负责人员以及相关配合单位职责后，形成报建清单表。审批制度改革仍在持续深化，需要梳理不同事项时序关系及其要求与审批事项间的关联性，重点关注规划、住建等专业部门以及专业审批部门针对同一事项的不同要求，提前做好对接和协调工作。例如确认在建工程规划许可证面积核算及验收策划的计算依据是否一致，是否与最后的房地产面积测绘计算依据一致，如不一致将直接影响项目的建设指标确定、城市基础设施配套费缴纳以及租售等工作的开展。

目前的审批管理通用体系概括为“四个一”：一张蓝图、一个窗口、一张表单、一套机制。建设单位在办理事项过程中要熟悉此通用体系：蓝图是项目规划条件以及评估事项符合性的基础性支撑；窗口是办理具体事项的平台，包括政务服务窗口、政务服务网络平台以及专业部门网站等；表单是统一的办事指南和申报表格，主要作用是让办理人员熟悉办理事项及其要求；机制是建立健全工程建设项目审批配套制度，主要是明确部门职责，明晰工作规程，规范审批行为，确保审批各阶段、各环节无缝衔接，是建设单位开展相关报批报建工作前务必掌握和熟悉的内容。[2]

建设单位应该适应审批制度改革后新的监管理念，注重审批后工作管理，务必符合相关审批事项，若在后续的“双随机、一公开”事项中被纳入监管，或被纳入失信联合惩戒合作备忘录，将对建设单位的信用评级及后续发展造成不良影响。因此，要做好项目建设方案以及设计成果与审批事项的符合性审查，结合报建清单表策划报批报建工作，务必确保项目后期实施与审批事项要求相符。

按照策划阶段、报批阶段、项目实施以及后反馈四个阶段，形成全流程报批报建工作流程图如图1所示。[2,5]

图1 全流程报批报建工作流程图

3.2 全流程报批报建实施的重点工作

3.2.1 策划阶段重点工作

(1)明确报建主体，收集项目信息及涉及法律法规及审批事项办理指南；针对办理事项，核对办理指南，形成报建清单及资料要求；委托专业单位进行报告编制或审查(如需)。(2)根据报建资料清单，提供相关政策、资料要求以及完成时间节点给相关负责人，做好过程跟踪；需要征询相关内容专业部门或者利益相关者意见的，此阶段进行沟通工作；(3)注重内部审核，确保拟提交资料与建设单位需求、后期执行方案的一致性，以及是否实现了规范内的利益或效益最大化；办理事项重点成果内部审查合格后，征询专业部门或利益相关者意见，实时沟通确保符合具体要求，需要开展技术审查的同步开展技术审查相关工作；(4)按节点收集办理事项资料，与办理手册对照确保符合相关要求，最后形成报建文件。

3.2.2 审批阶段重点管理工作

(1)按要求选择报送平台，提交审批事项申请资料。(2)跟进平台符合性审查，不符合审查要求，须及时沟通，需要补充资料或者重新报建的及时办理，审查合格后即进入审批流程。(3)审批过程中，必要时与审批部门保持沟通，出现拟审批结果与拟报建内容不一致的，及时沟通原因并判断是否需要调整或重新申请退案后重新报批，确保出现符合项目执行的审批结果；水电等市政接驳点对项目实施和后续运营影响较大，需提前做好内部研究和过程沟通。(4)取得批复，一定要做好核对工作。一是核对取得文件是否与项目情况一致，二是核对审批成果是否与报送一致，不一致的及时沟通处理。(5)资料归档，形成纸质和电子文件，便于后期借阅和使用。

3.2.3 完成批复项目实施工作

(1)要确保项目的设计成果符合相关职能部门批复和专业部门给予的专业意见，报批报建人员要与设计人员、专项负责人员以及实际实施负责单位做好交底工作。(2)项目报批报建和具体实施人员，要在过程中针对审批事项进行过程跟踪，出现未落实情况及时处理，因实际需要有调整的及时咨询专业部门、办理审批事项调整事宜；此阶段要尤其注意实施过程中出现的变更工作是否与审批要求一致，以免出现不一致因未及时调整影响项目后续推进。(3)完成项目建设和验收。

3.2.4 项目实施后反馈工作

(1)根据项目报批报建和实际执行情况，过程执行对法律法规及事项规定的满足性情况，确定是否实现了报批利益或者效益的最大化；形成并完善报批报建总结，进入企业或者团队项目工作知识库；(2)要对相关工作开展团队学习，一是对相关法律法规和审批规定的学习，二是对工作过程中出现的重大问题和经验进行学习，提升团队能力。

在全过程报批报建的大流程下，针对具体办理事项有细化的办理流程，需要按照具体事项办理指南开展具体报批报建工作。

4 建设单位工程项目审批事项管理沟通工作

报批报建是连接行政审批事项和工程项目建设的纽带，报批报建相关工作能否得到落实和顺利推进，重点是做好内外部沟通协调工作，协调工作包括事项办理前、事项办理以及事项办理后三个阶段。外部协调对象主要是事项办理部门、技术审查部门以及项目利益相关方，重点在事项办理前和事项办理，一是定期学习政府相关规定和政策，参加职能部门政策宣讲及培训会，二是重点做好与技术审查和行政审批部门的沟通工作，提前将重点审批事项及要求作为输入条件开展报批策划、设计管理和项目实施，在报批报建过程中做好沟通协调。内部协调对象主要是内部项目参与人员及内部管理部门等，协调工作贯穿整个项目实施过程。首先是做好相关政策的内部学习，重点做好前期输入条件对内部人员的分享，确保前期设计管理、办理事项、施工过程及验收得以落实，确保项目全过程报批报建工作符合相关审查和审批相关要求。

报批报建负责人员是办理审批事项中连接政府审批部门和内部项目管理的中间人员，围绕审批事项要求和报批成果的一致性开展沟通协调工作，确保沟通工作的及时性以及跨部门审批事项的无缝衔接。为确保项目报批报建沟通效率，针对部分建设单位缺乏专业报建人员或者偶然性开发的建设单位，建议适当采用中介服务，委托专业的代建单位或咨询单位开展相关工作。

建设单位报批报建负责部门或人员应立足全过程项目管理，根据行政审批事项要求开展报批报建和沟通协作事宜，确保报批报建的审批节点符合项目建设工作节点，推进工程项目建设。