“互联网+政务服务”背景下政务营商环境优化研究——以广西N市为例

熊 斌 韦丽文

(广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004)

0 引言

营商环境分为市场环境、政务环境、法律政策环境、文化环境四类，相较于其他三类，国内外学者普遍认为政务环境对营商环境的影响最大，优化政务营商环境是营造良好营商环境的关键环节和着力点。随着互联网技术的快速发展，基于互联网背景探讨如何优化政务营商环境的议题逐渐受到国内外学者广泛关注。如何运用“互联网+政务服务”来增强政务服能力、提高政务服务水平、构建高效优质的政务营商环境，从而为优化营商环境提供良好的基础等方面值得深入探索。

目前，国外学者还没有对“互联网+政务服务”概念有专门的描述，相关研究中，主要以“电子政务”为主，即国家机关综合运用现代信息、网络和办公自动化等技术开展工作并提供公共服务的全新管理模式[1]，例如最早的“一站式”服务。“一站式”服务的核心是集成和整合政府政务服务，以政务信息化建设来提升政府服务能力[2-4]。国内许多学者主要分别从概念界定、实践探索等方面展开了“互联网+政务服务”的相关研究，在概念界定方面，如部分学者认为“互联网+政务服务”不是简单地利用电子设备来进行办公，而是利用“互联网+”对政府工作流程进行优化重组等[5]。在实践探索方面，如林瑶瑶认为政府部门可依托各类软件、各类媒体公众号打造服务事项办理的便捷流程，方便民众随时随地借助信息化手段进行业务咨询和办理等。依托多元化服务平台，能够突破时间和空间的限制，实现政务服务线上线下无缝融合，使民众享受到更加便捷、高效的政务服务[6]。

政务营商环境方面，国外学者对于政务营商环境的研究，主要是从政策制度环境对企业的影响以及政务环境对于营商环境构建和地方经济发展的作用方面开展的。Witkowska[7]指出政策环境和制度环境的改善对企业的发展具有重要促进作用，是提高政府服务效能的必由之路。Dollar[8]在通过剖析中国内地23个城市面板数据的基础上，提出政务环境一直是影响市场主体运营的关键点，而市场主体办事便利程度更是左右企业运营效率的关键因素。国内学者在明确政务环境对营商环境重要性的基础上，分析了当前营商环境的现实不足，通过梳理优化营商环境的典型做法，提出了优化营商环境关键因素和对策建议。胡九龙[9]认为，应当从效率、服务、政府和市场等方面着力，增强工作推进的主动性，做好机制、技术等保障措施，以构建良好生态为宗旨，致力于营商环境常态化的优化和提升。李瑞峰[10]提出通过合理“放”、全面“改”、努力“减”、强化“惠”来营造和谐营商环境。高淑桂[11]认为，关于营商环境优化方面，我国在机制、服务以及企业获得感等领域建设成效显著，但企业开办流程简化、获得信贷渠道拓展等方面仍待提升，需要采取完善“一窗通”平台、加强产融对接、优化“互联网+网上政务”大厅等手段予以进一步优化。

以上研究表明，政务环境是优化营商环境的关键因素，也是决定企业运营效率的重要因素。“互联网+政务服务”作用于政务营商环境，是政府通过“互联网+”技术对政务服务流程进行优化重组，在提高政府工作效率的基础上，让政府办事更智能，让企业办事更高效，从而在一定程度上缓解企业办事难、办事慢等问题，对推动营商环境优化、激发市场与社会活力具有十分重要的现实意义。

目前学界以“互联网+政务服务”作为切入点开展营商环境优化的研究较少，特别是在“互联网+政务服务”逐渐取代传统政务服务形式的趋势下，对各级地方政府运用“互联网+政务服务”理念优化政务营商环境的成效、不足等方面的研究仍然缺乏。据此，本文以广西N市为例，分析N市政务营商环境存在的问题及解决对策，力求从理论和实践上探索出地方政府如何在“互联网+政务服务”背景下更好优化政务营商环境。

1 “互联网+政务服务”背景下N市政务营商环境建设成效

近年来，N市基于“互联网+政务服务”概念积极探索开展政务营商环境建设，多项工作经验获全国、全区推广，开办企业、登记财产、获得电力等多项营商环境指标达到了国内一流水平。其中，该市开办企业实现“零成本”0.5个工作日办结，在广西率先实现了“电子营业执照+电子印章”同步发放；创新“互联网+不动产登记”改革、首创“24小时不打烊”不动产登记模式获国务院办公厅通报表扬，入选《中国营商环境报告2020》“登记财产”指标优化实践案例及典型经验；在广西率先实现工程建设项目审批全流程“多测合一”“多图联审” 改革，创新全链条审批服务新模式获2019年中国政府信息化管理创新奖。

N市在打造“互联网+政务服务”方面取得了巨大的进步，为优化政务营商环境提供了良好的服务保障，N市的政务营商环境得到了极大改善，企业办事获得感和体验感不断攀升，N市的营商环境全国排名也稳步上升。N市政务营商环境建设取得的成效具有普遍适用性，可为地方政府开展政务营商环境优化工作提供借鉴。

1.1 提高企业办事便利度

企业办事环节减少。在传统的窗口式办理模式下，企业所申办的业务会涉及多个部门，而且不同部门的窗口分散在不同的地方，这会导致企业在办理“一件事”时需要在各个部门窗口之间来回跑，甚至一个部门间还涉及多个环节，业务很难一次性办理成功。而通过“互联网+政务服务”，企业在办理事项的时候只需要在指定的网上服务平台选择对应的业务，系统后台就会自动将申办材料的信息发给部门审批，最后由系统整合各部门审批结果，统一向申请的企业反馈，真正意义上实现了“最多跑一次”。

企业申请材料简化。企业在网上申办业务的时候，对于多个部门共同审批的同一事项，无需重复在不同部门间提交重复材料，而且平台具有储存功能，在材料尚未过期的情况下，平台可以直接用从数据平台提取相关资料或跨平台获取，使企业在继续办理业务时无需再次提交材料，甚至在极端优化的情况下，可以实现零材料办理业务。

企业办事时间缩短。从2018年N市“互联网+政务服务”运用于优化政务营商环境开始，企业全生命周期各个环节办理时间逐年递减。主要原因是 “互联网+政务服务”平台建立的业务办理系统可以将涉及各部门的业务审批材料分类即时推送至各个部门，减少了审批材料“在路上”的时间。此外，平台还具备承诺制审批功能，可以实现提前预审，有利于进一步缩短审批时长、压缩审批时限。

1.2 推动服务企业透明化

“互联网+政务服务”普及之后 ，政府根据服务型政府的内涵要求，遵循企业至上原则，在线上公布办事指南、权责清单，让企业充分了解办事流程、办理时限以及各部门权责。企业通过“互联网+政务服务”平台或者小程序掌握办理进度的同时，也可以对各有关部门进行监督，通过网上平台、政务APP、微信小程序在线上完成对办件的评价。政府在此基础上创新督办工作机制，利用各类政务服务平台渠道跟进工单事项办理进度，督促承办单位按时限办结工单，做到“件件有办结、事事有回应”，从而促使政府改善服务水平，推动政府服务企业透明化，保障企业监督权力。

1.3 促进政务服务高效化

在“互联网+政务服务”的背景下，利用互联网技术可以改变当前的行政管理模式，为简化机构职能、优化服务流程提供技术支撑，实现政府部门之间的信息交换和共享，加强部门间协调与配合。以N市首创的“24小时不打烊”的不动产登记模式为例，不动产登记业务实现全自助办理、即时办结，整个流程不需要人工干预，大大减少了人工服务时间，而且不动产电子证照实现与工商、住房、税务、金融机构等部门互认，企业到相关部门办理业务时无需再次提交纸质材料，通过内部统一平台可以实现查验真伪，有效精简审批流程环节，提高工作人员的工作效率，为部门节省寄送材料的人力开支，提升部门行政效能。

2 “互联网+政务服务”背景下N市政务营商环境建设存在的问题

“互联网+政务服务”背景下广西N市政务营商环境优化取得了一定成效，但也存在一些不容忽视的问题，事实上，这些问题也是我国政务营商环境优化中普遍存在的问题。深入梳理和剖析在 “互联网+政务服务”背景下N市现阶段优化政务营商环境工作中存在的典型问题，将为我国各级政府开展政务营商环境优化工作提供参考。

2.1 联合监管能力不足

一是部门联合监管工作机制处于初步建设期，各职能部门责任分工尚需厘清，联合监管机制有待完善。二是由于业务分割，部分单位自有“双随机、一公开”监管抽查检查平台，抽查检查结果无法与统一建设的部门协同监管平台融合，需要重复录入，阻碍形成协同监管合力。三是由于信用信息没有互联互通，低水平、低层次重复建设现象层出不穷，形成地区、行业、部门信用信息数据孤岛，政府、企业获取的信用信息不对称。四是知识产权部门责任不够清晰，不同部门在知识产权保护方面沟通不足，部门之间没有常态化的协作机制，导致知识产权法院办案周期较长。

2.2 审批流程有待优化

由于部门沟通不顺畅，各个审批单位之间关系尚未理顺，彼此间缺乏沟通联系，无法形成工作合力，导致办事流程仍存在程序复杂、周期长等问题。企业服务流程未实现完全并联，比如企业在企业开办综合受理窗口提交申办材料时，必须要等设立登记事项办理完成后，有了营业执照，市场监管局才将企业数据和统一的社会信用代码推送给刻章、税务、社保、医保、公积金、银行等相关部门办理后面6个事项，虽然“开办企业”事项压缩成3个环节，但单就办理企业设立登记这个环节的服务流程就分割成7个部分，部门联动性差导致事项办理时间变长。

2.3 政企沟通机制不完善

企业作为政务营商环境优化中政府服务的主要对象，政企沟通的畅通性十分重要，其中政务服务评价是企业对于各部门提供服务满意度的最直观标准，也是改进政府服务、提高行政效能的重要工具和手段。N市除了可以在窗口对窗口服务人员进行现场评价，也可以依靠线上评价系统进行评价，然而线上评价也存在便利度低的问题，线上评价系统由于操作不便利，企业并不愿意耗时评价，加上系统功能不完善，线上评价不能与线下评价融合在一起，有可能造成重复评价的现象，企业满意度可能不具有公平性和客观性，政府很难全面获得企业真实体验感，就无法根据企业需求有针对地优化服务质量，改善服务内容。

2.4 政务服务标准化仍需加强

目前，N市政务服务标准化工作仍存在以下难点:一是由于部门间信息化水平差异较大，部分部门信息化程度较低，导致政务服务标准难以统一，阻碍全市通办、全流程网办、一网通办。二是部分部门涉企政策主动公开意识不强，服务标准公示制度未能落实。比如用水报装的工程造价手册、接入全流程的指导性信息，包括时间框架、仪表费以及安装工程收费明细和标准等公开透明度不够，用户也不能从现场勘查意见中清晰获知最优比选方案，这说明仍存在相关涉企政策和服务标准公开不及时的情况。

2.5 数据资源共享相对滞后

在我国长期的电子政务实践中，由于一开始缺乏统一部署以及技术方面的问题，各级政府、各类部门、服务型企业纷纷建立自己的电子政务系统和“互联网+政务服务”平台，具有独立的网站、端口、数据库等，造成部门之间信息闭塞，上下级之间形成信息孤岛，企业在办理事项时同一信息需要多次重复录入不同系统。N市各类业务专网未能向统一的电子政务内、外网分类迁移整合，“互联网+政务服务”平台在支持跨层级、跨区域、跨业务等服务能力方面较为薄弱，不同的审批部门有不同的审批系统，信息很难进行共享，增加了审批管理的协调难度，大部门事项还需到实体大厅面对面办理。数据共享工作是提高部门数据应用效率、支撑不同类型业务的关键和基础，应当进一步整合信息资源，推动信息共享。

3 “互联网+政务服务”背景下政务营商环境优化的对策建议

由上述分析可知，“互联网+政务服务”作为优化政务营商环境最重要的手段之一，“互联网+政务服务”的服务效果不仅决定着政务营商环境的优劣，也关系着企业的获得感和体验感。如何高质量地在“互联网+政务服务”背景下对政务营商环境进行优化，具体可以从以下五个方面开展。

3.1 提升部门联合监管能力

为了更好地发挥“互联网+政务服务”在部门联合监管中的作用，需要在构建联合监管机制的基础上，运用智慧监管平台推动监管数据共享，强化监管数据应用效果，提高政府监管能力。一是构建跨部门联合监管机制。参与监管的单位要梳理各自的核心业务并进行责任分工，明确每一项工作的负责人，对于监管事项进行梳理，必要的保留不必要的删减，出台一批梳理过后的部门联合抽查事项清单。对执法人员信息库进行动态更新，归集整合执法人员个人信息，保证全方位监管到位，对于监管对象要建立检查对象库，并根据许可类型、行业类型及日常监管需要，将监管对象进行科学合理的划分。二是推进跨部门监管数据共享。通过树立大数据监管理念，改变各部门独自监管、各自为政的现状，建设“互联网+监管”系统，构建大数据市场监管模式的监管方式、机制和流程。整合市场监管领域内部监管数据，推送至“互联网+监管”数据中心，形成企业相关信用信息记录在企业名下，通过公示系统和“互联网+监管”系统进行公示；建立基于大数据分析的风险预警系统，加强风险评估和预警监测，为开展重点监管、联合监管、精准监管和协助领导决策提供支持；全面梳理和加快整合各类监管服务，形成数据有效共享和应用。

3.2 优化政务服务流程

借助“互联网+政务服务”进行政务服务流程优化，要求政府以企业需求为核心，依托政务服务平台整合优化政务服务流程，推动部门间有机联动，提升政务服务的便捷度及精准度。优化政务服务流程要求政府以企业需求为基础，以服务为导向构建整体性思维，对于需要联动多个部门、业务流程复杂、审批环节多的审批事项，要形成跨部门、跨地区资源共享和协同合作，各部门要各自梳理负责的服务事项，对于重复的事项该减则减，无增值的中间环节需要取消，分散的关联事项由条块式向链条式深度融合，推广政务服务自助化，消除人工接收材料时间，减少企业“来回跑”和等待的时间。

3.3 积极构建政企互动机制

通过“好差评”体系来搭建政企间沟通桥梁，可以获知企业满意度，积极响应企业诉求，从而实现企业需求精准化，促进政企间良性发展。政企互动机制建立有以下两个步骤：一是建立健全涵盖内部监督和外部评价的电子监察政务服务“好差评”体系。根据《国务院办公厅关于建立政务服务“好差评”制度提高政务服务水平的意见》等要求，建立现场服务“一次一评”、线上服务“一事一评”、社会各方“综合评议”、政府机构“监督评价”等政务服务事项全覆盖、评价对象全覆盖、服务渠道全覆盖的“好差评”制度。并强化内部电子监察的力度，及时查摆纠正行政审批实施中出现的问题，进一步畅通政企沟通渠道。二是构建企业意见快速响应机制。通过热线电话、政府官方网站、政务微博、政务微信等渠道听取社会各界的意见，利用好“互联网+政务服务”线上评价留言功能以及实体窗口线下服务功能，及时回应企业关切的问题，处置企业意见和投诉，及时反馈办理情况，每个月进行一次统计，确保回访率、落实率达到95%以上。

3.4 加强政务服务标准化建设

政务服务标准化的内涵是为政务服务领域中具有重复性行为的技术和服务制定，并实施设定的一系列标准，使政务服务达到最佳秩序，各部门获得共同利益。政务服务标准化建设需要得到领导的充分重视，才能保证工作的顺利开展，因此成立一个领导小组十分必要。首先，领导小组可以由各省、市、县政务服务中心主要领导担任组长，各成员单位的分管领导担任副组长；下设工作小组，再由各成员单位派出一名业务负责人作为小组成员。其次，领导小组的职责是制定统一的政务服务标准和确定年度工作规划，要以为企业“减环节、减材料、减时间、减费用”为准则、以部门权责清单为基础制定标准，并为政务服务工作目标设定年度计划，各部门有计划、有准备、按进度完成各自负责的工作任务。最后，领导小组要针对政务服务建立规范的改进机制和监督评估机制，运用PDCA管理理论制定合理的改进措施，及时在实践中验证纠正后的工作方法，定期修订标准，确保政务服务标准化持续改进。并采用内部自查和外部监督内外结合的模式来建立多重监督评价体系，可以将政务服务标准化监督体系跟政务营商环境优化的监督体系充分结合起来，在评价营商环境优化效果的同时一起考察政务服务标准化建设情况。

除了成立领导小组统筹开展政务服务标准化建设之外，各部门还要为企业提供透明化的服务。要在政务服务平台上及时公开、按时更新办事目录及服务指南，如政府采购信息、涉企优惠政策、企业收费目录等涉企信息要全面公开，营商环境牵头部门要定期对各部门的公开情况进行检查，对于公开情况不理想的部门进行通报批评，保证企业能够及时有效获得有关信息。

3.5 打破部门数据壁垒

依托“互联网+政务服务”建立统一的数据共享标准，制定地方数据归集制度，在数据开放的基础上构建信息共享、多级联动的网上政务服务体系，推动数据治理现代化发展。可通过三个方面的努力打破部门数据壁垒：一是建立数据共享标准。在充分运用国家标准、行业标准的基础上，制定了适用于本地区各部门各单位的相关公共基础性数据治理标准规范，包括政务信息资源体系整体技术规范、数据标准、元数据标准、数据接入规范、数据质量及处理规范、数据模型规范、数据服务规范等。二是制定数据归集制度。通过有效的数据共享工作机制明确各部门的工作职责，强化工作人员的责任意识。确定各级各部门之间、各区块内部和政府内外数据采集、储存、使用、管理和共享的规则和职责，制定数据收集的原则、方法和标准。同时，加强制度方面保障，切实转变各级政府部门自行运转、各自为政的管理观念，强化各个条块之间的协同合作。三是强化政务服务数据开放共享。在不违反保密原则和触犯企业隐私的前提下，政府部门要主动对企业公开共享非涉密信息，提高数据公开度，增强政府工作透明度，打破信息不对称局面，实现部门之间、政企之间的信息共享。政府要从单纯的数据拥有者转变为数据提供者，从而保障企业在信息获取中的平等地位，形成政府与企业的良性互动，接受企业对信息披露的监督。

4 结语

通过以广西N市为例对我国“互联网+政务服务”背景下政务营商环境优化的研究发现，“互联网+政务服务”可以提高企业办事便利度、推动服务企业透明化、促进政务服务高效化，但由于N市“互联网+政务服务”建设工作起步较晚，还存在一些有待解决的问题，如联合监管能力不足、审批流程有待优化、政企沟通机制不完善、政务服务标准化仍需加强、数据资源横向共享相对滞后等。当前，要进一步优化政务营商环境，必须提升部门联合监管能力、优化政务服务流程、积极构建政企互动机制、加强政务服务标准化建设、打破部门数据壁垒，并以此提升我国“互联网+政务服务”背景下政务营商环境的优化能力。