全球海洋空间规划2030计划的实践与启示

李庆文,张志卫

(1.山东科技大学 青岛 266590;2.自然资源部第一海洋研究所 青岛 266061)

0 引言

海洋空间规划(MSP)是协调海洋生态系统与人类经济社会系统和谐可持续发展的有效管理工具,其以生态系统方法为基础,通过分析和分配人类在海洋活动中的时空分布,以实现可持续发展为目标,更有效地组织海洋资源和海洋空间利用,平衡用海活动之间以及海洋开发利用与海洋生态环境保护之间的关系。近年来国内外学者围绕海洋空间规划开展许多研究,其内容和重点也在不断发展,其中2000—2005年关注新兴海洋空间产业的方法与理念研究,2006—2010年主要研究海洋功能区的划分与布局,2011—2020年较注重海洋可持续发展研究[1]。近10年来的研究主题多与社会-生态系统、利益相关者、蓝色经济、规划法律和陆海统筹相关[2-3],如海洋空间规划的陆海统筹实现路径和相关做法[4-6],海洋空间规划和相关领域涉及的法律法规[7],利益相关者在海洋空间规划中的作用[8-9],基于生态系统的海洋空间规划[10-12],以及蓝色经济在海洋空间规划中的重要性[13-14]。

海洋空间规划研究重点的调整与海洋生态系统面临的气候变化、生物栖息地破坏和过度开发等日益严重的压力密切相关,与人类在海岸带和海洋的活动强度调整也紧密联系[15]。在海洋经济发展的同时,综合协调海洋开发利用活动以及保障海洋生态系统健康是亟待解决的问题。为此,2019年2月联合国教科文组织政府间海洋学委员会(IOCUNESCO)和欧盟委员会启动为期3年的全球海洋空间规划2030计划(MSPglobal 2030),旨在制定关于海洋空间规划编制的国际指南,协调数十年来显著增长的海岸带和海洋开发利用活动,并通过在全球范围内推动海洋空间规划的实施以促进蓝色经济的可持续发展[16]。该计划是实现全球海洋治理目标和联合国可持续发展目标2030的重要手段,是促进综合管理实践、保护和恢复海洋生态系统以及增强海洋生态系统复原力的重要举措。该计划的实施为决策者、利益相关者、科学家和公众积极有效参与海洋空间规划提供良好的外部环境,促进多层面的综合治理,包括跨界的海洋空间规划管理以及通过基于生态系统的海洋综合管理推动蓝色经济发展等。系统梳理和分析该计划的实施情况及其实践,可为当前我国国土空间规划体系改革中的规划编制与实施提供参考,同时为我国深入参与全球海洋治理以及推动“21世纪海上丝绸之路”建设提供借鉴。

1 MSPglobal 2030的内容与实践

1.1 计划内容

MSPglobal 2030是联合国教科文组织政府间海洋学委员会和欧盟委员会制定的联合计划,旨在通过促进海洋空间规划的实施,制定海洋空间规划国际指南,创造有利于跨界合作的环境,并在尚未实施海洋空间规划的地区推动海洋空间规划的实施进程,从而推动可持续的海洋经济发展。

MSPglobal 2030的主要内容包括3个方面。①制定海洋空间规划国际指南。海洋空间规划国际指南是开展海洋空间规划编制的技术导则。②开展试点项目。第一个试点项目为西地中海地区海洋空间规划,涉及的国家包括阿尔及利亚、法国、意大利、马耳他、摩洛哥、西班牙和突尼斯,该区域内的其他国家也可以参加试点活动;第二个试点项目为东南太平洋地区海洋空间规划,重点在瓜亚基尔湾开展跨界海洋空间规划的尝试,并开展智利、哥伦比亚、厄瓜多尔、巴拿马和秘鲁的交流与培训。③交流和传播成果。到2030年,结合2018年联合国教科文组织发布的“加速全球范围内海洋空间规划实施的联合路线图”的工作重点,交流和传播各项成果,包括推动跨界海洋空间规划合作、举办国际海洋空间规划会议和蓝色增长会议、加强对跨界环境影响和共治的了解、开展国际海洋空间规划人员培训、加强海洋空间规划能力建设以及构建海洋空间规划国际合作网络。

作为为期3年的行动计划,MSPglobal 2030将在完成上述内容后,推动海洋空间规划国际指南的传播与实施,鼓励更多的沿海国家实施海洋空间规划,助力蓝色经济的发展。

1.2 计划实践

1.2.1 制定海洋空间规划国际指南

海洋空间规划国际指南于2021年10月5日正式发布,其是开展海洋空间规划编制的技术导则。截至2021年,全球超过75个国家正在实施或批准海洋空间规划[17]。当前,由于不同国家和地区的经济社会发展水平、生态环境状况以及管理和文化背景等不同,海洋空间规划的技术手段也不尽相同,但联合国教科文组织于2009年发布的海洋空间规划国际指南是当前公认的流传度最高和影响力最大的海洋空间规划编制技术导则。为规范海洋空间规划的编制技术方法,适应联合国可持续发展目标2030的相关要求和社会经济发展的新内容(如蓝色经济、跨界海洋空间规划和气候变化),亟须制定新的指南。

基于此,在2009年版海洋空间规划国际指南的基础上,MSPglobal 2030组建国际专家组,开展海洋空间规划编制经验、方法、挑战和机遇的研讨,并编制完成新的海洋空间规划国际指南。该指南主要围绕海洋空间规划的基础、规划流程设计、情景分析、规划评估、规划制定、规划实施、规划监测和适应性调整等内容进行描述,强调以不同的主题开展海洋空间规划而不是以一系列明确的步骤,指出海洋空间规划的制定是反复的过程,须根据实施成效对海洋空间规划的实施过程进行监测和评估,不断完善和调整规划内容,从而增强海洋空间规划的适应性。该指南提出一系列具体的行动建议和实例,如评估现有部门状况的实例、评估现有社会文化条件所需数据的实例、海洋管理行动的实例、海洋分区类别的实例以及能力发展需求的实例。这些建议和实例有助于更好地理解海洋空间规划,从而根据本国的实际情况制定符合国情的规划目标,更好地管理海洋生态环境,可持续发展蓝色经济。

1.2.2 开展试点项目

西地中海试点项目包括2项内容。①根据欧盟西地中海计划制定区域性海洋保护与发展的建议,重点是发展该地区的蓝色经济,探索在区域实施跨界海洋空间规划的可行性,并在可能的情况下建立并实施西地中海海洋空间规划路线图;②在该地区海洋空间规划经验的基础上推广成功案例,对海洋开发利用活动进行优化调整,以满足相关国家和地区海洋保护与发展的优先事项和需求。

东南太平洋试点项目的跨界海洋空间规划具体在厄瓜多尔和秘鲁之间的瓜亚基尔湾进行。瓜亚基尔湾是厄瓜多尔渔业生产力最高的海域,同时是秘鲁重要的红树林生态系统分布区和捕鱼区,但厄瓜多尔和秘鲁的海岸带开发利用活动对该区域的资源环境带来较大压力。该试点项目基于对当前影响海岸带和海洋环境的政策执行效能评估,为区域海洋空间规划的制定提供政策指导以及建立共同的区域性准则。

1.2.3 交流和传播成果

为在全球范围内更好地交流并分享海洋空间规划的良好实践经验,联合国教科文组织政府间海洋学委员会和欧盟委员会联合设立海洋空间规划国际论坛。该论坛针对实施海洋空间规划,增进政府机构、科学家、决策者和利益相关者之间的交流并加强国际合作,通过提出建议在国际层面促进海洋空间规划知识和实践框架的交流。该论坛目前已举办150余次活动,来自140余个国家的约5 000名利益相关者参加活动,并撰写完成10项技术报告和6份政策简报。

海洋空间规划国际论坛的会议内容反映海洋空间规划的研究和发展动向,会议主题的出现频次代表其重要程度和复杂程度。采用Smart Analyze工具统计会议主题的出现频次如图1所示。

图1 会议主题在海洋空间规划国际论坛的出现频次

可以看出,该论坛的交流内容涉及多个方面,其中出现频次较多的3个主题依次为利益相关者、蓝色经济和跨界MSP。①利益相关者的有效参与可为海洋空间规划提供建议,并促进海洋空间规划的实施以及减少利益冲突。通过交流发现,利益相关者在参与海洋空间规划时存在参与度和有效性不足等问题。基于此,论坛对利益相关者的识别、参与渠道、参与流程、参与内容及其发挥的作用等展开讨论,以提高利益相关者参与的积极性和有效性。②发展蓝色经济对于海洋可持续发展具有重要作用,其是维持海洋环境保护与海洋经济发展二者平衡的关键。论坛以可持续蓝色经济为主题,分享不同国家和地区的发展经验,并讨论与蓝色经济有关的挑战、解决方案以及海洋空间规划对发展蓝色经济的作用。③发展跨界MSP是解决不同国家和地区公共海域管理问题的有效措施。论坛以增强对跨界MSP的理解以及促进技术经验共享为目的展开相关讨论。

此外,海洋空间规划的发展仍面临很多挑战,如气候变化、冲突和能力建设不足。海洋空间规划在未来仍有很大的发展空间。

2 MSPglobal 2030试点项目面临的挑战

2.1 利益相关者参与的有效性受限

海洋空间规划的最终目标是为所有利益相关者和社区提供平台,让其共同设计如何在利用海洋资源和空间的同时保护海洋。保证利益相关者的适当参与是海洋空间规划被接受和采用的关键。了解利益相关者的做法、期望以及当前和未来的利益,对于平衡海洋空间规划的经济、社会和环境目标以及减少海洋使用者之间的冲突至关重要[18-19]。同时,利益相关者的有效参与可为海洋空间规划的制定提供建议,并促进海洋空间规划的有效实施。

然而在试点项目中,利益相关者的有效参与主要受到4点限制。①部分政府人员认为,决策权必须由具有处理当代复杂问题能力的国家代表掌握,而公众和利益相关者不一定具备这种能力;②利益相关者参与海洋空间规划的动力不足;③应邀参与海洋空间规划的利益相关者缺乏代表性或代表性不足;④在政治和组织层面不愿意分享权力。这些限制产生沟通不畅、决策缺乏透明度、决策带有偏见、治理分散以及难以整合本地利益相关者的数据和信息等问题[20]。根据“瓜亚基尔湾的使用现状和冲突的技术报告”,与当地利益相关者进行交流,对于了解各部门的工作情况以及利益相关者对这些部门的看法至关重要,且有助于规划人员更好地了解海洋空间的使用情况和数据的提供情况。

2.2 跨界问题处理的复杂性

妥善处理跨界问题是基于生态系统的海洋空间规划的关键。越来越多的人认识到,海洋空间规划必须考虑不同类型的跨界因素[21-22]。跨界海洋空间规划需要多个国家和地区共同努力保护生态系统、减少破坏性活动和对抗气候变化,通过跨界海洋空间规划有助于了解整个生态系统,解决单一国家无法解决的共同问题,并减少相邻国家之间的海洋冲突,提高海洋部门的管理效能。阿尔及利亚西地中海试点项目和可持续蓝色经济在线全国会议指出,跨界规划可减少部门间的冲突,并可在不同活动之间发挥协同作用,通过可预测、透明和明确的规则鼓励投资,通过平衡各种海洋活动的发展以及增强各国之间的协调能力来加强跨界合作。东南太平洋试点项目的瓜亚基尔湾是厄瓜多尔和秘鲁共同的跨境海湾,由于缺乏适当的跨界计划,渔业与海上运输、旅游业与油气开发之间的冲突正在加剧。

2.3 相关政策的健全性不足

健全的海洋政策和体制框架对于海洋空间规划的成功至关重要。政府在海洋空间规划方面拥有主要的公信力和责任,如果政府不能通过立法和监管政策支持海洋空间规划,海洋空间规划的实施将受到阻碍、延迟甚至不能执行。因此,须通过与相关海洋机构进行协商和信息共享,建立协作机制,并将海洋空间规划纳入对国家海洋空间使用和管理产生影响的公共政策。

海洋政策的制定须包含多个方面。2021年在以西地中海跨界海洋空间规划与可持续蓝色经济为主题的会议上,巴拿马环境部法律顾问解释正在制定的国家海洋政策包含的4个主题,即生物多样性和海洋资源、海上治理和安全、蓝色经济和物流发展以及科学、技术和创新[23]。此外,海洋政策的制定不仅要考虑现在,还应将未来的需求转化为切实有效的法律和监管框架。

2.4 环境压力的持续性

巨大的环境压力加大海洋空间规划的实施难度,给海洋治理和海洋可持续发展带来挑战。2020年在以改善几内亚湾和加蓬环境质量为主题的会议上指出,几内亚湾和加蓬沿海地区正经历越来越多的环境问题,如生态系统破坏、生态环境污染和沿海景观的人工化,均是国际专家在规划工作中明确指出的环境压力[24]。鉴于环境问题带来的政治、经济、地质和环境挑战,环境保护已成为战略性挑战。因此,保护海洋环境是必要的,必须确保环境继续成为人类生存和共同利益所必需的重要资源储备。

3 MSPglobal 2030对海洋空间规划的启示

MSPglobal 2030围绕利益相关者的参与、可持续蓝色经济、跨界海洋空间规划能力建设、气候变化和科学技术等主题进行诸多讨论,包括相关概念和面临的挑战,这些主题反映全球海洋空间规划的发展方向及有待完善之处,参与者基于论坛及上述主题分享良好实践和相关经验,并提出相应的意见和建议。在开展海洋空间规划时应将其考虑其中,这对于海洋空间规划的发展有重要作用。

我国的海洋空间规划始于20世纪80年代,在海洋空间规划的编制与管理方面积累大量的经验,对于推动蓝色经济增长起到积极的促进作用。与此同时,我国的海洋空间规划仍存在一些问题。例如:海洋空间规划体系尚未成熟,仍处于不断的调整期;海洋空间规划重程序、轻实施、少评估,且陆海统筹理念和远景战略不足;公众参与度低,技术标准体系不够完善[25];对生态系统的系统性关注不足,同级规划之间存在矛盾冲突,存在同质化竞争,对实施情况监测和实施效果评估的重视度不足,上位规划与下位规划不协调[26]。基于MSPglobal 2030的良好实践及其重点探讨的主题,同时结合我国海洋空间规划存在的问题,本研究从能力建设、气候变化、可持续蓝色经济和科学技术4个方面提出启示和建议。

3.1 加强能力建设

海洋空间规划是综合且复杂的过程,其内容涉及规划、管理、政策、生态、海洋、测绘和经济等各个方面,因此规划过程需要各方面人才及机构的参与并进行有效的交流和沟通,且规划人员和政策制定者的水平直接影响其实施成效。我国海洋空间规划须从多个层面加强能力建设,更好地完善海洋空间规划体系,更广泛地普及海洋科学知识。

3.1.1 个人层面

发展个人能力是指通过培训、实践和参与来获得知识和发展技能[27]。个人能力发展的对象包括政策制定者、管理人员、研究人员和规划人员等,规划团队须掌握一系列技能和专业知识。有学者根据英国海洋管理计划流程,描述在海洋规划初始设计中须考虑的技能和专业知识/背景[28](表1)。

表1 设计海洋规划时须考虑的技能和专业知识/背景

3.1.2 机构层面

机构层面需要解决的能力问题包括通过政策、工具、合作机制和管理信息系统来发展机构的能力[25]。海洋空间规划不是一次性的任务,而是具有多个规划周期的迭代过程,发展机构的能力对于确保其具有长期规划的能力非常重要[29]。机构层面包括政府机构和研究机构:政府机构须发展制定规划和监督的能力,可根据现存的海洋环境问题及时制定相关政策,并监督政策的执行情况;研究机构须发展创新和研究的能力,提高科学知识在海洋空间规划中的应用能力,并借助一些决策工具为海洋空间规划的制定提供相关建议。

3.1.3 社会层面

海洋空间规划的顺利实施须有社会全员的共同参与,这就需要社会层面的人员了解海洋空间规划的相关知识和具体的海洋保护措施,因此应面向社会普及相关知识,并就影响海洋环境和相关管理活动的问题开展宣传。其中较重要的是普及海洋知识,并将与海洋空间规划相关的海洋治理和海洋科学主题纳入从小学到中学的现有普通教育课程。此外,可通过网络和视频等形式进行海洋知识的科普。

3.2 认识气候变化的影响

近年来气候变化异常,极端天气事件频发。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)第六次评估报告中的《气候变化2021:自然科学基础》[30]指出,相对于1850—1900年,2001—2020年的平均全球地表温度升高0.99℃;20世纪70年代以来,地球气候处于快速升温期,且升温趋势十分明显[31]。此外,海平面上升、风暴潮和海啸等灾害严重破坏沿海城市的基础设施和生态环境等。气候变化改变海洋环境,海洋生态系统服务和利益的重新分配也将影响海洋活动,这种影响虽因地区和海洋管理强度而异,但人类和自然都将受到日益严重的负面影响[32]。因此,应制定更加灵活和适应性强的海洋空间规划,以改善全球海洋状况并应对气候变化风险。

“十四五”规划提出应提升应对海洋自然灾害和突发环境事件的能力。因此,有必要将气候变化因素纳入我国海洋空间规划,有助于提高防灾减灾和应对灾害的能力,降低海洋生态系统的脆弱性;有必要了解预计受到气候变化影响的优先保护物种和关键生态系统组成部分,并将其纳入影响分析评估,以促进海洋的可持续性和恢复力。此外,应提高关于气候变化对海洋生态系统和海洋活动影响的认识,并在当地社区建立新的社会规范,制定应对灾害的备选方案,从而在地方层面加强对气候变化知识的普及。

3.3 发展可持续蓝色经济

目前我国发展蓝色经济的产业结构不均衡,海洋经济的发展仍以传统的旅游业、渔业和运输业为主[33]。然而依靠扩大渔业规模提高蓝色经济总量会引起近海资源匮乏,导致海洋的不可持续发展[34]。目前全球渔业资源呈下降趋势,非法和无节制的捕捞渔获量占每年总渔获量的20%,严重影响国家和地区可持续管理渔业[35],因此须通过合理规划调整我国蓝色经济的产业结构,以实现海洋经济及沿海环境的可持续发展。发展可持续蓝色经济既是海洋空间规划的重要目标,也是实现海洋空间规划可持续实施的重要途径。海洋空间规划已作为促进海洋更合理开发利用的工具在世界各地出现,可在促进海洋活动和蓝色经济的快速健康发展方面发挥重要作用。海洋空间规划作为分析和分配过程,是将海洋空间用于特定用途以实现生态、经济和社会目标的过程[36]。海洋空间规划可通过将空间分配给特定部门(如可再生能源)以促进经济发展,以良好的环境状况、环境影响评估以及包容性的协商和可接受性(行政部门和利益相关者)等概念为指导,促进可持续蓝色经济发展。

3.4 加强科学技术支撑

近年来我国海洋事业取得重大成就,但仍存在海洋利用方式不可持续和海洋科技支撑能力不足等问题[23]。联合国“海洋十年”的愿景是“构建我们所需要的科学,打造我们所希望的海洋”,旨在“推动形成变革性的科学解决方案,促进可持续发展,连接人类和海洋”,这是联合国促进海洋可持续发展的重要决议和未来10年最重要的全球性海洋科学倡议。如今海洋空间规划面临诸多挑战,如气候变化异常、海洋资源逐渐短缺以及海洋环境质量日益下降,更需要采用科学的技术手段规划用海,提高沿海地区应对自然灾害的能力,通过海洋空间规划整合气候变化措施,减少气候变化引起的海岸带暴露性和脆弱性,建立更有韧性的海洋环境,同时保护海洋生态系统,发展蓝色经济。此外,还需要从地球科学、资源环境科学和人文社会科学等多个视角和学科方向加强海洋科学的学科体系建设,加强海洋基础学科问题研究[25]。目前有很多海洋数据是免费共享的,须通过科学技术知识结合实际调查结果整合并处理这些数据,并将其应用于规划之中,可为海洋空间规划制图、情景分析、监测和评估等提供决策及技术支撑,使海洋空间规划的决策更具有合理性和科学性。目前一些决策工具和模型已被广泛应用于海洋空间规划之中[37-39],在未来数十年内有可能提高许多海洋活动的效率和生产力技术,包括精密传感器、先进材料、自主系统和生物技术,以及与人工智能、大数据、复杂数字平台和区块链相关的通用技术[40]。

4 结语

为期3年的MSPglobal 2030已经结束,全球海洋空间规划国际指南及其试点项目的制定和实施,从海洋空间规划的框架、流程和实施等多个层面面向全球作出良好示范,并通过论坛的形式分享国家和地区规划的发展经验和存在的问题;该计划促使很多国家和地区采用多部门和参与性的方法实现海洋资源的可持续利用,加快全球海洋空间规划的实施进程,并有助于推进2030年可持续发展议程。与此同时,海洋空间规划仍面临很多挑战,应正视这些挑战,改善海洋环境和海上安全,通过海洋空间规划这一强大的监管工具,优化海洋开发利用,减少海洋使用冲突,调节新的空间需求,保护海洋生态系统,促进蓝色经济发展和海洋可持续发展。